ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-332 2005TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidades irrelevantes (Aclaración de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Vicios relevantes que han sido subsanados por el mismo Congreso (Aclaración de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de corrección formal de los procedimientos (Aclaración de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Vicios relevantes que no han sido convalidados por el Congreso y que pueden ser corregidos posteriormente (Aclaración de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Pasos que deben seguirse cuando se detectan irregularidades (Aclaración de voto)VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Casos en que pueden considerarse subsanables (Aclaración de voto)VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter subsanable no puede ser de interpretación muy restringida (Aclaración de voto)El solo hecho de que durante el proceso legislativo se produzca el desconocimiento de normas de rango superior no puede llevar per se a concluir que se está en presencia de un vicio insubsanable. Ahora bien, la teleología o finalidad del parágrafo artículo 214 constitucional aboga porque el trabajo legislativo sea en lo posible preservado, en todos aquellos eventos en que por la naturaleza de las cosas sea factible enmendar los vicios de trámite que puedan presentarse, por lo cual el carácter subsanable de un vicio no puede ser de interpretación muy restringida, admitiendo, eso sí, los límites referentes a los defectos de trámite de gran envergadura, que significan graves atentados contra principios o valores constitucionales.VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Procedimiento de saneamiento VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Término para el saneamiento (Aclaración de voto)En lo referente al tema de cuándo los vivios de trámite pueden ser subsanables, el suscrito una vez más expresa que lo propio del trámite de subsanación o saneamiento previsto por el constituyente y regulado por el legislador orgánico es que el mismo no necesariamente implica la repetición de todas las fases subsiguientes del proceso legislativo, a la manera de las nulidades procesales que se presentan en sede jurisdiccional. A esta conclusión se llega a partir de lo prescrito por el artículo 202 del Reglamento del Congreso, que señala un plazo de treinta días para que dentro de él se produzca el saneamiento del vicio. Resulta obvio que el plazo legal de treinta días mencionado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 no puede ser entendido como aquel dentro del cual debe rehacerse todo el proceso de expedición de la ley subsiguiente al defecto detectado, pues de esta manera cualquier vicio originado antes del primer debate en la cámara que dio inicio al trámite, o durante este debate, difícilmente podría ser convalidado. Obviamente, para que no sea necesario repetir todo el proceso legislativo subsiguiente al vicio, la etapa en que se produjo el defecto debe ser separable del trámite subsiguiente, de manera que la corrección del proceso sea lógicamente posible, asunto que necesariamente debe ser juzgado en cada caso particular.Referencia: expediente D-5323Demandante: Alfonso Clavijo González Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo10 del acto legislativo 10 de 2003.Magistrado PonenteDr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Con el habitual respeto por la decisiones de la Sala, aclaro el voto en el asunto de la referencia, por las razones jurídicas que paso a expresar:1. En la presente oportunidad, la Corte encontró que el artículo 10° del Acto Legislativo 01 de 2003 era inexequible por razones del trámite impartido para su aprobación, pues en él se había desconocido el principio de identidad relativa o flexible. Aunque comparto íntegramente las razones que en la presente oportunidad llevaron a adoptar la anterior decisión, y consideró que la disposición efectivamente se encontraba afectada de un vicio relevante e insubsanable, estimo que la Sentencia debió haber abordado el estudio de dos asuntos que fueron omitidos: (i) el de la naturaleza del defecto detectado, y (ii) el de la posibilidad de subsanación que eventualmente hubiera podido presentarse. En efecto, el examen de cualquier cargo de inconstitucionalidad por razones formales impone a la Corte detenerse a estudiar estos asuntos, pues como ha sido explicado por ella misma en reiterados pronunciamientos, no todos los errores en el trámite tienen la misma naturaleza y gravedad, y en ciertos casos pueden admitir convalidación. Ciertamente, en ocasiones anteriores a la presente la jurisprudencia de esta Corporación, refiriéndose al tramite de la leyes, había explicado cómo algunas irregularidades en el procedimiento no son tal relevantes como para determinar su inconstitucionalidad; otras son relevantes pero pueden haber sido convalidadas por el propio Congreso de la República; unas más, siendo así mismo relevantes y no habiendo sido remedidas por el órgano legislativo, admiten la posibilidad de subsanación por orden de la Corte Constitucional en virtud de lo previsto por el parágrafo del artículo 241 de la Carta; y sólo una última categoría determina la inconstitucionalidad insubsanable por vicios de procedimiento. Así lo había recordado el suscrito en algunos salvamentos de voto, en donde al respecto había hecho el siguiente recuento de tal postura jurisprudencial: “De otro lado, ya en otras ocasiones anteriores la jurisprudencia, refiriéndose al tramite de la leyes, había explicado cómo algunas irregularidades en el procedimiento no son de tanta envergadura como para llegar a afectar la validez del acto, al punto de originar su inconstitucionalidad. A esta clase de irregularidades la Corte les había reconocido un carácter “irrelevante”. Para reconocer cuándo se está en presencia de esta clase de vicios intrascendentes, la jurisprudencia había señalado que si la actuación no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Constitución, el defecto del trámite podía estimarse irrelevante. “También había sido explicado por la Corte que en ciertas ocasiones se presenta otra categoría de vicios que si bien son relevantes, es decir susceptibles de afectar la validez del acto producido por el legislador, han sido subsanados durante el mismo trámite legislativo surtido en el Congreso, por lo cual, en estos casos no procede la declaración de inexequibilidad. Se trata entonces de vicios relevantes pero convalidados, que en aplicación del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal no deben dar lugar al pronunciamiento de inexequibilidad de la Corte. “Además, a esta posibilidad que tiene el mismo Congreso de subsanar el trámite se refiere expresamente la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, que en su artículo 2° consagra el “principio de corrección formal de los procedimientos”, según el cual en la interpretación de tal Reglamento debe tenerse en cuenta que es posible subsanar “los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.” También el artículo 5° ibidem alude a esta posibilidad de convalidar lo actuado, cuando al señalar qué clase de vicios son insubsanables prescribe:“ARTICULO 5o. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:“1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno. “2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.“PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 constitucional.” “A este catálogo de irregularidades hay que agregar una tercera clase de vicios, que es la de aquellos que, si bien son relevantes y no han sido convalidados por el mismo Congreso, son susceptibles de ser corregidos posteriormente, para lo cual la misma Constitución y la Ley 5ª de 1992 confieren a la Corte la competencia para ordenar la subsanación correspondiente. En este sentido, el parágrafo del artículo 241 indica que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.” Finalmente, aparecen aquellos vicios insubsanables que originan la inexequibilidad formal del acto sujeto a control de la Corte. “Así pues, dentro de la gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitación de los actos que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente derivado no todos tienen la virtud de originar la inconstitucionalidad de la actuación, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio democrático, debe descartar, en su orden: (i) el carácter irrelevante del vicio; (ii) su previa convalidación por el propio Congreso de la República; (iii) y, por último, si lo anterior no se presenta, el carácter subsanable del vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe seguir el juicio de inconstitucionalidad por razones del trámite, cuando se detecta la presencia de cualquier alteración. Tales pasos habían sido descritos con precisión por la Corte así:“Así, para que el juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.” Así pues, siendo evidente que no todas las irregularidades en el procedimiento son tan relevantes como para determinar la inconstitucionalidad de la ley, y que algunas son relevantes pero pueden haber sido convalidadas o tienen vocación de serlo, el juez constitucional tiene la obligación de examinar frente a qué tipo de irregularidad está, y en caso de establecer que se trata de un verdadero vicio de inconstitucionalidad, tiene que estudiar si fue convalidado o si tiene la posibilidad de serlo, cosa que no hace el presente fallo.
2. Ahora bien, profundizando en torno del asunto de cuándo un vicio puede considerarse subsanable, también en salvamentos de votos anteriores el suscrito había expuesto su posición, explicando lo siguiente:El artículo 5° de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso es del siguiente tenor:“ARTICULO 5o. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:“1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno. “2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.“PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 constitucional.” (Negrillas fuera del original)A pesar de que la jurisprudencia le ha reconocido a la disposición anterior un carácter meramente enunciativo, ella describe ilustrativamente la naturaleza de los vicios que deben estimarse insubsanables; a este respecto, si bien señala que no es posible reparar defectos que atenten contra “condiciones constitucionales” y “garantías constitucionales fundamentales”, es clara en señalar que la falta de tales “condiciones” o el desconocimiento de esas “garantías” se refiere a: (i) las circunstancias mismas en que se produce la “reunión de congresistas”, y no a cualquiera de los actos que dentro de tal reunión se cumplen; y (ii), la vulneración de garantías no es cualquiera, sino el desconocimiento de una de aquellas consideradas “fundamentales”, es decir de los mismos derechos constitucionales. De esta forma, el artículo 5° de la Ley 5ª de 1992 permite entender lo que el legislador estatutario considera insubsanable, concepto bajo el cual sólo pueden entenderse cobijados aquellos defectos de trámite de gran envergadura, que significan graves atentados contra principios o valores constitucionales.De lo anterior se deriva que el solo hecho de que durante el proceso legislativo se produzca el desconocimiento de normas de rango superior no puede llevar per se a concluir que se está en presencia de un vicio insubsanable. Ahora bien, la teleología o finalidad del parágrafo artículo 214 constitucional aboga porque el trabajo legislativo sea en lo posible preservado, en todos aquellos eventos en que por la naturaleza de las cosas sea factible enmendar los vicios de trámite que puedan presentarse, por lo cual el carácter subsanable de un vicio no puede ser de interpretación muy restringida, admitiendo, eso sí, los límites antes comentados referentes a los defectos de trámite de gran envergadura, que significan graves atentados contra principios o valores constitucionales.3. Finalmente, en lo referente al tema de cuándo los vivios de trámite pueden ser subsanables, el suscrito una vez más expresa que lo propio del trámite de subsanación o saneamiento previsto por el constituyente y regulado por el legislador orgánico es que el mismo no necesariamente implica la repetición de todas las fases subsiguientes del proceso legislativo, a la manera de las nulidades procesales que se presentan en sede jurisdiccional. A esta conclusión se llega a partir de lo prescrito por el artículo 202 del Reglamento del Congreso, que señala un plazo de treinta días para que dentro de él se produzca el saneamiento del vicio. Ciertamente, el proceso legislativo ordinario regulado por los artículos 157, 158 y 160 de la Carta implica que el respectivo proyecto debe: 1) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; 2) surtir los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando, en cada caso, el quórum previsto por los artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) observar los términos de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución. Por último, haber obtenido la sanción gubernamental. Visto lo anterior, resulta obvio que el plazo legal de treinta días mencionado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 no puede ser entendido como aquel dentro del cual debe rehacerse todo el proceso de expedición de la ley subsiguiente al defecto detectado, pues de esta manera cualquier vicio originado antes del primer debate en la cámara que dio inicio al trámite, o durante este debate, difícilmente podría ser convalidado. Obviamente, para que no sea necesario repetir todo el proceso legislativo subsiguiente al vicio, la etapa en que se produjo el defecto debe ser separable del trámite subsiguiente, de manera que la corrección del proceso sea lógicamente posible, asunto que necesariamente debe ser juzgado en cada caso particular. Sobre este supuesto, la célula congresual correspondiente puede proceder a repetir el trámite defectuoso, sin necesidad de que se rehaga toda la actuación posterior. En efecto, recuérdese que en aplicación del principio de identidad flexible las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aunque no hayan sido considerados en la comisión o en la otra cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. No obstante, de otro lado, los principios de identidad y consecutividad exigen que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, por lo cual (i) los cambios introducidos en el segundo debate deben referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, y (ii) los temas sobre los que versan los cambios deben guardar estrecha relación con el contenido del proyecto. Por lo anterior, lo aprobado en primer debate sí puede incidir en la materia sobre la cual puede versar el segundo debate, y sobre los textos que puede aprobar la plenaria en ese momento. De esta manera, de cara a la posibilidad de subsanar vicios en el trámite, en algunos casos el primer debate puede llegar a ser una etapa inseparable del segundo debate; no obstante, esta no es una regla general, sino que tal inseparabilidad debe ser juzgada en cada caso particular, dependiendo de las circunstancias del proceso legislativo de la ley que concretamente se estudia. En el caso de la presente Sentencia, a juicio del suscrito sí se presentaba esa inseparabilidad que obligaría a repetir todo el trámite del Acto Legislativo, por lo cual el vicio detectado sí era de naturaleza insubsanable. Por esa razón comparto plenamente la decisión adoptada, y en ese sentido las anteriores líneas constituyen sólo una aclaración, que explica por qué la Sentencia debió haber abordado expresamente la exposición de las razones que hacían relevante el vicio detectado e imposible la subsanación posterior. Fecha ut supra, MARCO GERARDO MONROY CABRAMagistrado ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-332 DE 2005Referencia: expediente D-5323Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003. Magistrado Ponente:Dr. Manuel José Cepeda EspinosaPor compartir plenamente las consideraciones expresadas en la aclaración de voto presentada por el Doctor Manuel José Cepeda Espinosa, adhiero integralmente al contenido del mismo.Fecha ut supra.ÁLVARO TAFUR GALVISMagistrado