Aclaración de voto a la sentencia C-315 04TRATADO INTERNACIONAL Y LEY-Distinción (Aclaración de voto)Coincidimos con la sentencia en que un tratado, a pesar de tener que ser aprobado por una ley, no puede ser mecánicamente asimilado a una ley, pues los tratados son actos complejos, que no resultan de la simple voluntad del Estado central, ya que requieren el concurso de la voluntad de otros sujetos de derecho internacional.EXENCION A TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ley no podrá concederla EXENCION A TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES EN TRATADO INTERNACIONAL-Operancia con una lógica y propósito distinto (Aclaración de voto)Coincidimos con la sentencia en que un tratado, a pesar de tener que ser aprobado por una ley, no puede ser mecánicamente asimilado a una ley, pues los tratados son actos complejos, que no resultan de la simple voluntad del Estado central, ya que requieren el concurso de la voluntad de otros sujetos de derecho internacional. Por ello, como bien lo dice la sentencia, es claro que el artículo 294 de la Carta no se aplica frente a los tratados con el mismo rigor que frente a las leyes ordinarias, pues la garantía institucional a la autonomía territorial contenida en esa disposición constitucional está dirigida contra la posibilidad de que la Nación, en forma unilateral, y en virtud de una decisión legislativa, prive a las entidades territoriales de sus recursos. En el caso de los tratados, una eventual exención de los impuestos territoriales no surge de una voluntad unilateral de las autoridades centrales de limitar los recursos de las entidades territoriales sino que opera con otra lógica y otros propósitos; dicha exención únicamente pretende, como lo dice la sentencia, facilitar las relaciones internacionales y desarrollar principios del derecho internacional, como la reciprocidad. EXENCION A TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES EN TRATADO INTERNACIONAL-Legitimidad (Aclaración de voto)EXENCION A TRIBUTO TERRITORIAL EN TRATADO INTERNACIONAL-Resolución a través de un análisis de proporcionalidad y no por compensaciones mecánicas EXENCION A TRIBUTO TERRITORIAL EN CONVENIO INTERNACIONAL-Reducción de ingresos es proporcionada (Aclaración de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Restricción atendiendo propósitos nacionales con alta relevancia constitucional AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA ECONOMICA Y PRESUPUESTAL-Contenido protegido es menor debido a responsabilidades macroeconómicas de autoridades centrales (Aclaración de voto)Esta Corte ya había precisado no sólo que la búsqueda de ciertos propósitos nacionales con alta relevancia constitucional podía justificar la consagración de ciertas restricciones a la autonomía territorial sino que además, en materia económica y presupuestal, el contenido protegido de la autonomía territorial era menor, debido a las responsabilidades macroeconómicas de las autoridades centrales.AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA ECONOMICA-Posibilidad de intervención de la ley es superior que en otras materias AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA ECONOMICA-Intervención a través de un convenio internacional (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD Y AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CAMPO DE TRATADO INTERNACIONAL-Alcance de la tensión (Aclaración de voto)EXENCION TRIBUTARIA EN TRATADO INTERNACIONAL-Finalidad e importancia (Aclaración de voto)Es claro que las exenciones tributarias en los tratados no sólo persiguen un propósito constitucionalmente importante, como es promover las relaciones internacionales, sino que además son un instrumento claramente conducente para alcanzar dicha finalidad, pues ese tipo de exenciones son consideradas no sólo importantes sino incluso necesarias para cierto tipo de tratados, en la medida en que representan garantías esenciales para el establecimiento de ciertas relaciones diplomáticas. EXENCION TRIBUTARIA EN TRATADO INTERNACIONAL-No afectación grave de finanzas territoriales (Aclaración de voto)Estas exenciones no afectan gravemente las finanzas territoriales al menos por tres razones: (i) por cuanto la exención no es producto de una decisión unilateral de la Nación sino que surge de un concierto de voluntades de distintos sujetos de derecho internacional, por lo cual no representa un riesgo de intervención unilateral de la Nación en las finanzas territoriales; (ii) además, la medida no es una exención general sino que únicamente cubre a personas y bienes muy específicos, que se encuentran ligados a ciertas actividades diplomáticas; y (iii) por la anterior razón, en la mayor parte de los casos, el efecto financiero de esas exenciones sobre las finanzas territoriales es bajo, precisamente porque cubre a un número escaso de personas y bienes. EXENCION A TRIBUTO TERRITORIAL EN TRATADO INTERNACIONAL-No compensación como regla general (Aclaración de voto)Las exenciones a tributos territoriales contenidas en un tratado son un medio claramente adecuado para promover un propósito constitucional importante, sin que impliquen un riesgo desproporcionado para las finanzas territoriales. Además estas exenciones operan en ámbitos, como el económico financiero y el de las relaciones internacionales, en donde el contenido protegido de la autonomía territorial se ve restringido. Por ello consideramos que esas exenciones son constitucionales, sin que la Nación deba compensar a las entidades territoriales por eventuales reducciones de ingresos de estas últimas, pues dichas reducciones son menores, y por ende proporcionadas. Reconocemos que eventualmente puede existir un tratado que establezca exenciones que puedan llegar a tener un impacto realmente importante sobre las finanzas territoriales. En un evento de esa naturaleza, podría ser necesario señalar algún mecanismo de compensación en favor de las entidades territoriales. Pero, por las razones señaladas no compartimos la tesis de la sentencia, según la cual esa compensación debe ser la regla general para todo tratado que contenga exenciones frente a los tributos territoriales. Y menos aún frente al convenio bajo revisión, pues es indudable que el impacto de esas exenciones en el presente tratado es menor, por la naturaleza de estas misiones especiales. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, los suscritos magistrados MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, MARCO GERARDO MONROY CABRA y EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, nos vemos obligados a aclarar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia. Compartimos las decisiones tomadas en la parte resolutiva, así como la casi totalidad de la parte motiva de la sentencia. Sin embargo, nos distanciamos parcialmente de la tesis establecida frente a las exenciones a los tributos territoriales contenidas en tratados. Estamos de acuerdo con la sentencia en que la Corte debía precisar su jurisprudencia en torno a este punto, pues en algunas ocasiones, esta Corporación había admitido las exenciones a los tributos territoriales contenidas en un tratado, mientras que en otras oportunidades había considerado que dichas exenciones vulneraban el artículo 294 de la Carta, según el cual, la ley no puede conceder exenciones sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Era pues necesario precisar si dichas exenciones son o no válidas, o en qué condiciones pueden estar incorporadas en un convenio internacional. En ese mismo orden de ideas, coincidimos con la sentencia en que un tratado, a pesar de tener que ser aprobado por una ley, no puede ser mecánicamente asimilado a una ley, pues los tratados son actos complejos, que no resultan de la simple voluntad del Estado central, ya que requieren el concurso de la voluntad de otros sujetos de derecho internacional. Por ello, como bien lo dice la sentencia, es claro que el artículo 294 de la Carta no se aplica frente a los tratados con el mismo rigor que frente a las leyes ordinarias, pues la garantía institucional a la autonomía territorial contenida en esa disposición constitucional está dirigida contra la posibilidad de que la Nación, en forma unilateral, y en virtud de una decisión legislativa, prive a las entidades territoriales de sus recursos. En el caso de los tratados, una eventual exención de los impuestos territoriales no surge de una voluntad unilateral de las autoridades centrales de limitar los recursos de las entidades territoriales sino que opera con otra lógica y otros propósitos; dicha exención únicamente pretende, como lo dice la sentencia, facilitar las relaciones internacionales y desarrollar principios del derecho internacional, como la reciprocidad. Por todo lo anterior, compartimos el eje esencial de la argumentación de la sentencia sobre la legitimidad de las exenciones a los tributos territoriales contenidas en tratados. Nuestra discrepancia radica en que la Corte consideró que la única manera de armonizar la posibilidad de las exenciones a los tributos territoriales contenidas en los tratados, que tiene claro sustento constitucional, con la protección de los recursos de las entidades territoriales, prevista por el artículo 2904 superior, era entender que la concesión de esas exenciones a los tributos territoriales por medio de un tratado era válida, pero que era necesario que la Nación compensara a las entidades territoriales las pérdidas de ingresos que pudieran derivar de dichas exenciones. Según la sentencia, de esa manera se aseguran los ingresos de las entidades territoriales, sin afectar indebidamente la promoción de las relaciones internacionales, con lo cual se logra una armonización de los artículos 226 y 294 de la Constitución. No compartimos esa tesis, pues según nuestro criterio, el problema que plantean estas exenciones no debe ser resuelto por medio de compensaciones mecánicas sino a través de un análisis de proporcionalidad. Esto es, según nuestro parecer, si se admite que la prohibición prevista por el artículo 294 superior no opera como una regla estricta y absoluta frente a los tratados sino como un principio sujeto a ponderación, entonces el problema constitucional que plantean las exenciones a tributos territoriales contenidas en un convenio no era el de establecer compensaciones por una eventual reducción de los ingresos territoriales –como lo hace la sentencia- sino el de evaluar si dicha reducción es o no proporcionada. Y según nuestro parecer, dicha reducción es proporcionada, como lo muestra el siguiente análisis.En primer término, conviene recordar que esta Corte ya había precisado no sólo que la búsqueda de ciertos propósitos nacionales con alta relevancia constitucional podía justificar la consagración de ciertas restricciones a la autonomía territorial sino que además, en materia económica y presupuestal, el contenido protegido de la autonomía territorial era menor, debido a las responsabilidades macroeconómicas de las autoridades centrales. Ha dicho al respecto la Corte: “Las relaciones entre la unidad y la autonomía, en general, están constituidas por una serie de limitaciones recíprocas, en el sentido de que la autonomía habrá de ejercerse dentro de los lineamientos trazados por la ley (art. 287, C.P.), la cual, a su vez, habrá de respetar un mínimo intangible de autonomía, para no vaciar de contenido los mandatos del constituyente. Se ha admitido, en general, que ese núcleo esencial está constituido por los cuatro elementos básicos que constan en el citado artículo 287 constitucional. Sin embargo, en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de dicho núcleo esencial es más reducido, no en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la autonomía territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervención por parte del Legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el devenir económico de la República; eso sí, tales intervenciones deben ser razonables y proporcionadas, lo cual habrá de evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las reglas jurispurdenciales abajo señaladas. La mayor potestad del legislador nacional en materia económica, y la correlativa reducción del alcance del núcleo esencial de la autonomía territorial en materia presupuestal, se ejemplifican claramente en el poder que asiste al titular de la función legislativa para intervenir en las finanzas territoriales, siempre que se encuentre de por medio la preservación de la estabilidad macroeconómica nacional. En estos casos, podrá intervenir no sólo sobre los recursos territoriales de fuente exógena, esto es, los provenientes de las arcas nacionales - lo cual es la regla general -, sino también sobre los recursos de fuente endógena; ello, se reitera, únicamente cuando esté de por medio la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, y sin desconocer el núcleo esencial de la autonomía territorial, lo cual habrá de definirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad y razonabilidad de la intervención.” Esto muestra pues que las posibilidades de intervención de la ley en el ámbito territorial en materia económica son superiores que en otras materias. Con mayor razón es posible entonces una intervención derivada de un tratado, por cuanto las relaciones internacionales son un tema en donde la Constitución claramente hace prevalecer el principio de unidad sobre la autonomía territorial, tal y como esta Corte lo recordó, al señalar que el tratado de delimitación de fronteras con Honduras no tenía por qué ser consultado con la comunidad raizal de San Andrés y Providencia. Dijo entonces la Corte, al analizar el alcance de la tensión entre los principios de unidad y autonomía en el campo de los tratados: “Colombia es un país unitario (CP art. 1º) y la Carta establece un procedimiento específico para la aprobación de los tratados, que está radicado exclusivamente en las autoridades nacionales. Así, el Presidente dirige las relaciones diplomáticas y suscribe los convenios (CP art. 189 ord 2º) , el Congreso, que es órgano plural de representación de todo el pueblo colombiano, los aprueba (CP art. 150 ord 16), y corresponde a esta Corte Constitucional revisar su constitucionalidad, para que se pueda proceder a la ratificación. La Corte considera que esa tensión, en materia de tratados, la propia Constitución la resuelve en favor del Estado unitario y de las autoridades nacionales, pues ninguna cláusula constitucional establece que en el procedimiento de aprobación de los convenios se debe consultar a las autoridades territoriales o a comunidades específicas. El trámite previsto es puramente nacional, lo que muestra que existe una clara opción de la Carta, en este campo, en favor del manejo nacional y unitario de los tratados. Por ello, en principio, en nuestro derecho, los tratados no requieren de consultas particulares a poblaciones específicas, aunque obviamente pueda ser deseable que éstas se realicen. Pero una cosa es que tales consultas sean convenientes y tengan sustento constitucional; y otra muy diferente que ellas sean obligatorias, lo cual no es cierto, ya que la participación ciudadana en el caso de los tratados aparece centralizada en el debate en el órgano de representación nacional, que es el Congreso de la República.” De otro lado, es claro que las exenciones tributarias en los tratados no sólo persiguen un propósito constitucionalmente importante, como es promover las relaciones internacionales, sino que además son un instrumento claramente conducente para alcanzar dicha finalidad, pues ese tipo de exenciones son consideradas no sólo importantes sino incluso necesarias para cierto tipo de tratados, en la medida en que representan garantías esenciales para el establecimiento de ciertas relaciones diplomáticas. Finalmente, estas exenciones no afectan gravemente las finanzas territoriales al menos por tres razones: (i) por cuanto, como ya se explicó, la exención no es producto de una decisión unilateral de la Nación sino que surge de un concierto de voluntades de distintos sujetos de derecho internacional, por lo cual no representa un riesgo de intervención unilateral de la Nación en las finanzas territoriales; (ii) además, la medida no es una exención general sino que únicamente cubre a personas y bienes muy específicos, que se encuentran ligados a ciertas actividades diplomáticas; y (iii) por la anterior razón, en la mayor parte de los casos, el efecto financiero de esas exenciones sobre las finanzas territoriales es bajo, precisamente porque cubre a un número escaso de personas y bienes. Todo lo anterior muestra que las exenciones a tributos territoriales contenidas en un tratado son un medio claramente adecuado para promover un propósito constitucional importante, sin que impliquen un riesgo desproporcionado para las finanzas territoriales. Además estas exenciones operan en ámbitos, como el económico financiero y el de las relaciones internacionales, en donde el contenido protegido de la autonomía territorial se ve restringido. Por ello consideramos que esas exenciones son constitucionales, sin que la Nación deba compensar a las entidades territoriales por eventuales reducciones de ingresos de estas últimas, pues dichas reducciones son menores, y por ende proporcionadas. Reconocemos que eventualmente puede existir un tratado que establezca exenciones que puedan llegar a tener un impacto realmente importante sobre las finanzas territoriales. En un evento de esa naturaleza, podría ser necesario señalar algún mecanismo de compensación en favor de las entidades territoriales. Pero, por las razones señaladas en esta aclaración, no compartimos la tesis de la sentencia, según la cual esa compensación debe ser la regla general para todo tratado que contenga exenciones frente a los tributos territoriales. Y menos aún frente al convenio bajo revisión, pues es indudable que el impacto de esas exenciones en el presente tratado es menor, por la naturaleza de estas misiones especiales. Fecha ut supra, MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistradoMARCO GERARDO MONROY CABRAMagistradoEDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado ---pies de página--- Ver las sentencias C-037 de 2004, MP Jaime Córdoba Treviño, C-012 de 2004, MP Clara Inés Vargas Hernández, C-1034 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa C-1033 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil y C-962 de 2003, MP Alfredo Beltrán Sierra. Ver sentencia de 24 de mayo de 1980 en el asunto relativo al personal consular de Estados Unidos en Teherán (Estados c Irán), en donde ese tribunal señaló que Irán había desconocido “las obligaciones que le impone el conjunto de reglas constituido por el Derecho diplomático y consular, cuyo carácter básico el Tribunal ha de proclamar con firmeza”. Ver, entre otras, las sentencias C-203 de 1995, C-137 de 1996 y C-1333 de 2000. Sentencia C-137 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamentos 31 y 32 Sentencia C-137 de 1996. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
33. Sentencia del 24 de mayo de 1980, Párrafo
86. Sentencia C-137 de 1996. MP Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamento 37, criterio reiterado en la sentencia C-442 de 1996, fundamento
6. Sentencia C-579 de 2001. MP Eduardo Montelagre Lynett. Fundamento 6.1. Sentencia C-1022 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamentos 19 y 20.