Salvamento de voto a la Sentencia C-302 99LEY-Inconstitucionalidad de vigencia condicionada (Salvamento de voto)La sentencia hace caso omiso de pronunciamientos anteriores de la Corporación según los cuales el legislador no puede habilitar al Ejecutivo para que, en ejercicio de funciones reglamentarias, defina el momento en el cual debe entrar a regir una determinada disposición legal. Sin embargo, no aporta ninguna razón para justificar el giro doctrinal. En segundo término, la sentencia omite un paso fundamental en la argumentación y produce una decisión sobre una premisa general insuficiente. En efecto, de la premisa verdadera según la cual el legislador puede someter la entrada de vigencia de una ley a la verificación de una condición, no puede seguirse que cualquier condición sea válida o, al menos, que lo sea la condición contenida en la norma demandada. Era necesario, entonces, estudiar, concretamente, si la precisa condición a la que se refería la disposición cuestionada se ajustaba o no a la Constitución Política. La disposición parcialmente demandada, habilita al Gobierno Nacional para definir el momento a partir del cual deberá entrar a regir la Ley 443 de 1998. No obstante, la mencionada norma no cumple con los requisitos exigidos por la Constitución para la expedición de una ley de facultades, entre los cuales se encuentran los de temporalidad y precisión. Se trata, como ya lo había advertido la Corte, de una transferencia ilimitada de facultades, lo que vulnera abiertamente los artículos 114, 121, y 150 - 10 de la Constitución Política. Referencia: Expediente D-2242Actor: Ramiro Borja AvilaMagistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ Con el acostumbrado respeto, nos permitimos exponer los motivos por los cuales nos apartamos de la decisión mayoritaria en el proceso de la referencia.1. La proposición normativa declarada exequible en la sentencia de la cual nos apartamos (artículo 83 de la Ley 443 de 1998), difiere la vigencia de la Ley 443 de 1998, a la expedición de los decretos que la reglamenten. Según la precitada disposición mientras no se expidan tales decretos, seguirán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de la Ley 443.En criterio del demandante, la disposición cuestionada es inconstitucional en la medida en que transfiere al gobierno la facultad de definir el momento de entrada en vigor de una disposición legal, lo que equivale a transferir facultades legislativas al margen de las reglas constitucionales sobre la materia. La Corte fundamentó en las siguientes razones la exequibilidad de la precitada disposición: (1) el legislador es el órgano competente para determinar cuándo una ley debe entrar a regir; (2) la vigencia de una norma puede estar sometida a plazo o condición, siempre y cuando ello haya sido definido por el legislador; (3) en el caso bajo estudio el legislador sometió la vigencia de una norma a una condición especial: la expedición de los decretos reglamentarios. En consecuencia, la norma es exequible pues nada impide que el legislador someta la entrada en vigencia de una disposición legal a la verificación de una condición.2. Dos reparos pueden formularse a la sentencia de la referencia. En primer lugar la sentencia hace caso omiso de pronunciamientos anteriores de la Corporación según los cuales el legislador no puede habilitar al Ejecutivo para que, en ejercicio de funciones reglamentarias, defina el momento en el cual debe entrar a regir una determinada disposición legal. Sin embargo, no aporta ninguna razón para justificar el giro doctrinal. En segundo término, la sentencia omite un paso fundamental en la argumentación y produce una decisión sobre una premisa general insuficiente. En efecto, de la premisa verdadera según la cual el legislador puede someter la entrada de vigencia de una ley a la verificación de una condición, no puede seguirse que cualquier condición sea válida o, al menos, que lo sea la condición contenida en la norma demandada. Era necesario, entonces, estudiar, concretamente, si la precisa condición a la que se refería la disposición cuestionada se ajustaba o no a la Constitución Política. En la parte que sigue de este documento, se explican brevemente cada una de las cuestiones que acaban de mencionarse. Desconocimiento de la doctrina anterior
3. En la sentencia C-084 de 1996 la Corte indicó que, en su criterio, sólo el legislador tiene la potestad de definir el momento de entrada en vigencia de la ley. Al respecto en la citada sentencia se expresó:“Como segundo problema jurídico se había planteado el de establecer la autoridad competente para decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto que la Constitución no señala expresamente a quién corresponde esta función. La solución del problema lleva necesariamente a la conclusión de que esa tarea le corresponde ejercerla al legislador, por ser éste quien cuenta con la potestad exclusiva de "hacer las leyes", según lo ordena el artículo 150 del ordenamiento superior. (...). (S)i el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del específico control que ella propone, se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha nomatividad empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide”.No obstante, como se advierte en una de las intervenciones en el proceso de la referencia, en un aparte de la precitada decisión la Corte parece aceptar la exequibilidad de lo dispuesto en el artículo 53 del Régimen Político y Municipal, según el cual el Congreso puede transferir al gobierno la facultad de definir la entrada en vigencia de una determinada disposición legal. En efecto, al describir el panorama legal relativo al tema de la vigencia de la ley, la mencionada sentencia se refiere a dicha norma sin hacer comentario alguno sobre su eventual inconstitucionalidad. Sin embargo, al final de la parte pertinente de la exposición de motivos, la Corte indicó:“De lo hasta aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador”.En síntesis, a pesar de que la sentencia transcribe sin ninguna consideración una norma de similar contenido a la que estudió la Corte en el presente proceso, lo cierto es que, al final de su argumentación, la Corporación indicó que la entrada en vigencia de una norma legal se produce únicamente como consecuencia de una determinación adoptada por el legislador. Ahora bien, si la jurisprudencia anterior no ofreciera la claridad necesaria sobre el asunto debatido, basta mencionar que en una decisión más reciente, esta Corporación se refirió de manera puntual, no sólo al tema de la vigencia de la ley sino, concretamente, al aparte demandado del artículo 83 de la Ley 443 de 1998. Dada la relevancia de la mencionada sentencia, resulta importante reproducir in extenso el aparte pertinente. Dijo la Corporación:“Pero incluso el asunto es más complejo, por cuanto el artículo 83 extiende los efectos de la regulación anterior hasta que el gobierno expida los decretos reglamentarios de la nueva ley y de los decretos leyes por expedirse, con lo cual genera una enorme inseguridad jurídica, pues no se sabe en qué momento entrará a regir el nuevo régimen: ¿Cuándo el gobierno expida el primer decreto o hay que esperar a que reglamente toda la ley y todos los decretos? Además, esa fórmula no es sólo poco técnica sino que es institucionalmente discutible, ya que en el fondo la ley transfiere al Gobierno la facultad de determinar el momento de su entrada en vigor. Ahora bien, establecer cuando entra en vigencia una ley es de por sí tomar una determinación legislativa, con lo cual el artículo 83 de la Ley 443 de 1998 podría estar confiriendo al Gobierno unas facultades legislativas indefinidas. Sin embargo, no corresponde a la Corte determinar en esta sentencia la constitucionalidad o no de esa disposición, ya que no fue demandada por el actor, y no procede aplicar la regla de la unidad normativa, por cuanto ésta es de aplicación restrictiva, y en el presente caso no resulta indispensable pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 83 de la Ley 443 de 1998 para analizar los cargos contra el artículo 10 de la Ley 190 de 1995.” (Subrayas no originales).En suma, según la jurisprudencia referida, la Corte considera que (1) establecer el momento en el que una ley debe entrar en vigor es una decisión legislativa; (2) el Gobierno sólo puede ejercer la mencionada potestad si ha sido facultado para ello mediante una ley de facultades, es decir, si actúa como legislador extraordinario; (3) la parte demandada del artículo 83 de la Ley 443 de 1998 transfiere al Gobierno la facultad de determinar el momento de su entrada en vigor; (4) podría, en consecuencia, tratarse de una norma que confiere al Gobierno una facultad legislativa indefinida. En consecuencia, si se hubiera seguido la doctrina anterior de la Corte, la disposición cuestionada debería haber sido declarada inexequible.No obstante lo anterior, lo cierto es que la Corte puede cambiar de tesis siempre que explique el giro doctrinal, que es lo que se echa de menos.Insuficiencia de la premisa sobre la cual se adopta la decisión4. La sentencia de la cual nos apartamos se fundó, exclusivamente, en la premisa según la cual el legislador puede suspender la vigencia de una ley hasta tanto se verifique una determinada condición. Sin embargo, se abstuvo de examinar si la condición específica consagrada en la norma declarada exequible era constitucionalmente admisible. La argumentación anterior equivaldría, por ejemplo, a aceptar que es suficiente para que la Corte declarare constitucional una disposición que consagra un trato diferenciado, el argumento según el cual el legislador puede establecer diferenciaciones. Sin embargo, en estos casos, lo verdaderamente relevante es verificar si la particular y específica diferencia de trato consagrada en la norma analizada viola el principio de igualdad.En este caso, la Corte debía establecer dos cuestiones distintas. En primer lugar si la vigencia de una ley puede estar sometida a una condición. En segundo término, si la condición consagrada en la norma demandada era constitucional. En otras palabras, era necesario definir si el legislador podía autorizar al Gobierno para fijar, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, el día en que una ley debe comenzar a regir.
5. Coincidimos con la Corte en el sentido de que nada obsta para que el legislador difiera la vigencia de una ley al vencimiento de un plazo o a la verificación de una condición. No obstante, creemos que no toda condición es válida. En particular, consideramos que la condición consagrada en la disposición parcialmente demandada vulnera la Constitución.6. Resulta indiscutible que la decisión sobre el momento en el cual una ley debe entrar a regir compete, de manera exclusiva, al legislador. En efecto, la vigencia de una disposición legal es una de las decisiones políticas más trascendentales pues define el momento a partir del cual los derechos y deberes de los ciudadanos van a ser gobernados por las nuevas prescripciones. Así, por ejemplo, la definición sobre la vigencia de una disposición penal tiene una enorme incidencia en derechos como el debido proceso o la libertad personal, la fecha a partir de la cual entra a regir una determinada disposición tributaria, puede comprometer los derechos económicos de los sujetos concernidos e, indirectamente, el patrimonio público que sirve para la realización del Estado Social de Derecho. En suma, la decisión sobre el momento a partir del cual una disposición entra a regir es de similar rango y categoría a la de cualquiera otra disposición legal. Incluso, en algunos casos, aquella decisión tiene mayor impacto en los derechos y libertades de las gentes que las disposiciones materiales de la propia ley. Como ya lo había manifestado la Corte, la valoración política que origina una tal decisión sólo puede ser adoptada por el legislador.Ahora bien, el Congreso puede trasladar la facultad de definir la fecha de entrada en vigencia de una disposición legal al Gobierno Nacional, pero siempre que medie una ley de facultades que cumpla los requisitos que para el efecto ha establecido la Constitución (C.P. art. 150 - 10). Entre otras cosas, una ley de facultades debe definir el plazo, que no puede superar los seis meses, dentro del cual el Gobierno puede ejercer, por una sola vez, la facultad legislativa transitoriamente transferida.
7. Si se acepta que la definición sobre la entrada en vigencia de una ley es una definición política que compete al legislador, la tesis según la cual el Congreso, mediante ley ordinaria, puede autorizar al Ejecutivo para que en ejercicio de la potestad reglamentaria adopte tal definición tendría consecuencias inaceptables dentro del actual orden constitucional. En efecto, el aserto anterior llevaría a concluir que el Congreso puede conferirle al Gobierno Nacional, a través de una ley ordinaria, facultades para legislar. Desde el punto de vista competencial no existe ninguna diferencia entre la definición sobre el contenido material de una ley – qué conducta se sanciona, qué conducta se premia, etc. – y aquella que define el momento en el cual dicha ley debe comenzar a regir. Si se acepta que esta última puede ser delegada al Ejecutivo mediante una ley ordinaria, debería entonces aceptarse que la primera también puede serlo. No creemos necesario aportar razones para demostrar que tal conclusión resulta absolutamente contraria al orden constitucional existente.8. La disposición parcialmente demandada, habilita al Gobierno Nacional para definir el momento a partir del cual deberá entrar a regir la Ley 443 de 1998. No obstante, la mencionada norma no cumple con los requisitos exigidos por la Constitución para la expedición de una ley de facultades, entre los cuales se encuentran, como se mencionó, los de temporalidad y precisión. Se trata, como ya lo había advertido la Corte, de una transferencia ilimitada de facultades, lo que vulnera abiertamente los artículos 114, 121, y 150 - 10 de la Constitución Política. Por las razones expresadas, consideramos que el aparte demandado del artículo 83 de la Ley 443 de 1998, viola la Constitución Política.Fecha ut supraEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoANTONIO BARRERA CARBONELLMagistrado ---pies de página--- C-084 96 M.P. Carlos Gaviria Díaz Sent. C-028 97 M.P. Alejandro Martínez Caballero ibidem ibidem ibidem ibidem iibidem ib. M.P. Carlos Gaviria Díaz ALVAREZ GARDIOL, Ariel. Introducción a una Teoría General del Derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986. Pág.
107. Sentencia C-084 96 M.P. Carlos Gaviria Díaz Para la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, el precepto demandado se enmarca dentro de lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley 4 de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal) según el cual la ley puede autorizar al Gobierno para fijar el día en el cuál debe empezar a regir. Sostiene la interviniente que en la sentencia C-084 96 la Corte avaló la exequibilidad del mencionado artículo 53, con argumentos que sirven para justificar la constitucionalidad de la norma cuya impugnación dio origen al presente proceso. Sentencia C-539
98. M.P. Alejandro Martínez Caballero