Salvamento de voto a la Sentencia No. C-300 94DECRETO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Naturaleza CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia ORDEN PUBLICO-Conservación y Restablecimiento (Salvamento de voto)Es al Congreso y no a la Corte Constitucional, al órgano al cual el Gobierno debe explicar las razones que tuvo para declarar o levantar el estado de conmoción interior, que es éste, por consiguiente, quien en ejercicio de la facultad exclusiva de control político que la Constitución le asigna, el que debe pronunciarse sobre esa motivación, y que arrogarse la Corte la facultad de juzgar dichos motivos, implica una abierta intromisión no sólo en los fueros de la rama Ejecutiva, a la cual constitucionalmente le compete la preservación del orden público y su restablecimiento cuando fuere turbado, sino también en los del Congreso Nacional, al cual corresponde el juicio político respectivo. DECRETO DE CONMOCION INTERIOR-Motivación DECRETO DE CONMOCION INTERIOR-Control automático de constitucionalidad (Salvamento de voto)La exigencia de la motivación en este tipo de decretos es en verdad un avance en nuestra jurisprudencia constitucional que establece un limite a las pretensiones de arbitrariedad que suelen desarrollarse bajo aquellos estados, y se encaminan a frenar los abusos que se pueden cometer, y aun cuando ésta no se encontraba en las iniciales regulaciones previstas en la Carta de 1886, la exigibilidad de la motivación de origen jurisprudencial, operó como un freno formal pero eficaz que aun sirve de fundamento para el examen de la Corte. Es más, obsérvese que el control automático de los decretos legislativos es una institución nacional de reciente factura, que se desarrolló precisamente para hacer más completo y vigoroso el control abstracto de las competencias del ejecutivo en estados de excepción, frente a los defectos que presentaba el mecanismo de la acción pública de inexequibilidad aplicable antes de 1966, y refleja la tendencia del reforzamiento de las garantías en favor de los derechos fundamentales en nuestro sistema de control constitucional, lo cual no se puede desconocer en estos asuntos.CONMOCION INTERIOR-Excarcelación masiva (Salvamento de voto)Los suscritos magistrados desean consignar su seria preocupación sobre las imprevisibles y, a su juicio, muy graves consecuencias que para el orden público y la convivencia ciudadana puede tener, como efecto de la Sentencia, la excarcelación masiva de centenares de individuos acusados de delitos de máxima gravedad, como son los de terrorismo, secuestro, narcotráfico, rebelión y otros conexos. Consideran este hecho contrario a la necesidad de hacer prevalecer el principio del interés general sobre el particular, consagrado en nuestra Carta Política y de los valores de la convivencia, la justicia, la paz y la seguridad de los colombianos, que son fines esenciales del Estado Social de Derecho, igualmente consagrados en la Constitución.REF.: Expediente R.E. 054 Los suscritos magistrados, HERNANDO HERRERA VERGARA, FABIO MORON DIAZ y VLADIMIRO NARANJO MESA salvan su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte Constitucional del día treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante la cual se declaró inexequible, por razones de fondo, el Decreto No. 874 de 1994, "por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".Consideramos los suscritos magistrados que la Corte Constitucional carece de competencia para conocer de fondo sobre las razones que llevan al Gobierno Nacional para declarar un estado de excepción y, en el caso concreto, el estado de conmoción interior, así como las que motiven el Decreto que lo levante, por no tener estos decretos el carácter de "legislativos". Se trata en estos casos de decretos que tienen una categoría especial, dictados en ejercicio de claras atribuciones que le da directamente la Constitución Política al presidente de la República y al Gobierno Nacional, al confiarles, de manera exclusiva, la salvaguarda del orden público y su restablecimiento cuando fuere turbado. En efecto, el artículo 189 de la C.P. dispone:Artículo 189.- "Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:"................................................................................................."4.- Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado".Por su parte, los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., disponen que el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar, respectivamente, el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior o el estado de emergencia, cada uno de ellos sometido a las modalidades prescritas en el correspondiente artículo. Es claro, pues, que se trata de Decretos declaratorios de un estado de excepción, denominación ésta que, por lo demás, les da la ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", ley estatutaria que pasó por la revisión de la Corte Constitucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 153 y 241-8 de la C.P., y cuya decisión fue adoptada por la unanimidad de sus miembros. Cabe recordar que en uno de los artículos de esta ley, igualmente la Corte declaró exequible la norma que permite modificar disposiciones del Código de Procedimiento Penal en uso de facultades dentro del estado de conmoción interior. El órgano competente para evaluar y decidir finalmente sobre las razones que llevan al Gobierno Nacional a declarar un estado de excepción, o a levantarlo, es el Congreso Nacional, en ejercicio de la función de control político que le asigna la Constitución en sus artículos 114 y
135. Es justamente por esta razón que, de conformidad con lo establecido concretamente en el artículo 213, para el caso de la conmoción interior, "dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales", y que agrega dicho artículo: "El presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración". Es claro pues que es al Congreso y no a la Corte Constitucional, al órgano al cual el Gobierno debe explicar las razones que tuvo para declarar o levantar el estado de conmoción interior, que es éste, por consiguiente, quien en ejercicio de la facultad exclusiva de control político que la Constitución le asigna, el que debe pronunciarse sobre esa motivación, y que arrogarse la Corte la facultad de juzgar dichos motivos, implica una abierta intromisión no sólo en los fueros de la rama Ejecutiva, a la cual constitucionalmente le compete la preservación del orden público y su restablecimiento cuando fuere turbado, sino también en los del Congreso Nacional, al cual corresponde el juicio político respectivo. Caso muy distinto es el de los llamados decretos legislativos, que son aquellos dictados con base en el que declaró el correspondiente estado de excepción, y sobre los cuales está previsto por la Carta Política el control jurisdiccional en cabeza de la Corte Constitucional (Arts. 214-6 y 241-7). Cabe recordar que bajo la vigencia de la Constitución de 1886, en el caso del estado de sitio consagrado en el artículo 121 y, a partir de la reforma constitucional de 1968, en el de la emergencia económica y social consagrado en el artículo 122, la Corte Suprema de Justicia, encargada por entonces de la jurisdicción constitucional, en reiterada jurisprudencia se abstuvo sistemáticamente de conocer de fondo sobre los motivos que, en su momento, llevaron al Gobierno a declarar uno de estos estados, y se limitó a la revisión de forma de dicho decreto. Inclusive, varios magistrados de esa alta Corporación, en salvamentos de voto, sostuvieron la tesis de que ni siquiera la Corte debería entrar a conocer de la forma, por tratarse de decretos sui generis que escapaban a su control.Coincidimos los suscritos magistrados con las apreciaciones que en su momento hicieron los ilustres magistrados Guillermo González Charry, José Eduardo Gnecco Correa, Alvaro Luna Gómez, Aurelio Camacho Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Pedro Elías Serrano Abadía y Jesús Bernal Pinzón, y que consideramos pertinente transcribir:"Consideramos que tanto el decreto que declara turbado el orden público y en estado de sitio todo o parte del territorio nacional, como el decreto que lo levanta, no están sometidos al control constitucional de la Corte. (...) "La institución jurídica del estado de sitio se enmarca en dos actos primordiales: El decreto que declara turbado el orden público en todo o parte del territorio nacional y el decreto que le pone fin. Dentro de estos parámetros, el Gobierno, según las voces del primer inciso del artículo 121 de la Carta, puede ejercer, tres clases de facultades: Las legales u ordinarias, es decir, las que puede ejercer en tiempo de paz; las que la Constitución autoriza expresamente para casos de guerra o de perturbación del orden público, y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones. Estas dos últimas se ejercen por medio de decretos especiales que deben llevar la firma de todos los Ministros como condición de su obligatoriedad, y que la propia Carta (parágrafo) denomina "legislativos", porque, como su nombre lo indica, tienen por objeto legislar o dictas normaciones exclusivamente encaminadas al restablecimiento del orden, mediante una substitución o suspensión temporal de las leyes normales que sean incompatibles con la necesidad de restablecer el orden."El control jurisdiccional encomendado en la materia a la Corte Suprema por los artículos 121 y 214 de la Constitución, se refiere sólo a estos decretos legislativos. (...) "El antecedente inmediato de la Reforma de 1968, a que nos venimos refiriendo, fue el Acto legislativo número 1 de 1960, que, respecto del control constitucional de los decretos dictados dentro del estado de sitio, lo limitó precisamente a los denominados legislativos, y aun no a todos, sino a aquellos que el Congreso considerara necesario enviar a la Corte Suprema. (...) En esta forma quedaba desde entonces excluida por voluntad del constituyente, la posibilidad de un conflicto entre la Corte Suprema y el Gobierno por la extensión de la competencia de la primera respecto del ejercicio de una atribución que corresponde exclusivamente al segundo, y que se refleja tanto en el decreto que declara turbado el orden público, como el que declara que ha cesado la perturbación."Ciertamente la Corte es el supremo guardián de la Constitución, pero su competencia no es discrecional sino reglada y por lo mismo debe ejercerla con arreglo a preceptos expresados sobre la materia. El decreto por medio del cual el Gobierno declara restablecido el orden público y establece o levanta el estado de sitio, no es un decreto legislativo porque no modifica transitoriamente ninguna ley ordinaria, ni reprime ningún derecho, ni limita ninguna garantía, sino que, por el contrario, en el primer caso se prepara para el ejercicio de las facultades excepcionales, y en el segundo abre plenamente la puerta a la legalidad normal y con su sola expedición, automáticamente dejan de regir los decretos de emergencia. Por lo mismo no están comprendidos dentro de la categoría de los decretos sometidos al control constitucional de la Corte, y ésta carece, en consecuencia, de competencia para enjuiciarlos, así sea por el aspecto puramente formal, como lo dice el fallo. Si la Corte, sin norma expresa que se lo permita, asumiera el estudio de la exequibilidad del decreto que decreta o pone fin al estado de sitio, podría determinar con su decisión consecuencias de extrema gravedad en el orden político del país, como sería, para citar un solo ejemplo, la de mantener turbado el orden público y en estado de sitio a la Nación, en el caso de una conclusión adversa al decreto o la de obligar a levantarlo por discrepancia con el Gobierno sobre las razones que lo llevaron a levantarlo y a retornar a la normalidad, o a decretar el estado de sitio. Y vendría a asumir, de este modo, la función que la Carta atribuye exclusivamente al Presidente de la República (artículo 120-7), en todo tiempo, y de modo especial al Gobierno pleno en los casos del artículo 121-7. Y lo haría sin ninguna responsabilidad jurídica o política, pues, ésta, en concordancia con los preceptos mencionados, debe ser deducida por el Congreso a los funcionarios constitucionalmente responsables de mantener el orden (art. 121-8). Por consiguiente, estimamos que la Corte no es competente para conocer del decreto a que se refiere la ponencia".En el caso de la conmoción interior, cuando en el artículo 213 se habla de "los decretos legislativos que dicte el Gobierno...", se está refiriendo específicamente a los que puede dictar en uso de las facultades que le confiere el inciso primero del mismo artículo. Y cuando agrega que los decretos legislativos "podrán suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción y dejaran de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público", está reafirmando el mismo criterio pues, aunque parezca redundante, únicamente a través de esos decretos se puede asumir la función legislativa limitada una vez que el estado de conmoción ha sido declarado. Y cuando en el numeral sexto del artículo 214 dispone que "el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad", vuelve a reafirmar el mismo criterio, pues como ya se dijo, eso son los únicos decretos que emanan de las atribuciones excepcionales contenidas en los artículos 212, 213 y
215. Finalmente, cuando el artículo 242 numeral primero dispone que "Cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquéllos para los cuales no existe acción pública", se está refiriendo de manera clara a los decretos legislativos que son, junto con los proyectos de leyes estatutarias y los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales, los únicos que el constituyente ha querido someter al control automático de la Corte Constitucional.Resulta pues extraño a las competencias de esta Corporación el examen que se verificó en esta oportunidad sobre los hechos que sirvieron de fundamento para expedir el decreto que declara el Estado de Conmoción Interior, ya que desde el punto de vista jurídico, esta Corte no esta habilitada, ni formal ni materialmente, ni por la Constitución ni por la ley, para adelantar un juicio especifico y material por razones de fondo sobre hechos no sometidos a su control, ni a su actuación judicial, y menos sobre aquellos que no incorpora ni puede incorporar a sus procedimientos probatorios de índole judicial. De los documentos que judicialmente pueden obrar en estos expedientes adelantados por vía del control automático de constitucionalidad, no puede en ningún caso inferirse, como lo hace la providencia de la que nos apartamos diametralmente, que los hechos que configuran la "perturbación del orden público" no son graves, o que lo son, pero no tanto como para alcanzar a motivar de modo suficiente o siquiera razonable la declaración, o que ellos y las situaciones que configuran o que contribuyen a configurar, según las consideraciones del presidente de la República y de todos sus ministros vertidas en la parte motiva del decreto de declaratoria, no atentan de modo inminente contra la estabilidad institucional ni contra la seguridad del Estado o contra la convivencia ciudadana, o que lo hacen, pero sólo hasta una parte razonablemente admisible con base en unos términos judiciales indefinidos, y sujetos, en todo caso, al juicio apriori y siempre disponible del juez de constitucionalidad. En este sentido, para quienes salvamos nuestro voto, es claro que la Corte se atribuye una competencia que es, según los términos empleados por el constituyente, de eminente connotación política, y que la calificación de los hechos y de las causas invocadas por el gobierno como constitutivas de las situaciones de perturbación, que no simples circunstancias como lo entiende la mayoría de la Corte, corresponde a otros órganos y a otros poderes dentro de nuestra organización constitucional. No debe olvidarse que el mismo artículo 214 de la Constitución Nacional señala que el presidente de la República y sus ministros serán responsables, cuando "declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior", de lo cual se colige que la competencia en cuanto hace al control de la declaración de dichos estados la tiene es el Congreso de la República y no la Corte Constitucional, con respecto a las causas que dieron lugar a los mismos.En verdad, esta corporación no esta habilitada, como por regla general no lo esta ningún juez dentro de los estados democráticos y de derecho, para aplicar, en juicios de carácter abstracto, conocimientos propios de las técnicas de la estrategia militar, ni de las tácticas de guerra, de la inteligencia o contrainteligencia policiva o militar ni delincuencial, como sí corresponde al jefe del poder ejecutivo, en los tiempos que corren de masificación de la criminalidad organizada y de la constitucion de carteles, de asociaciones de terroristas y de bandas armadas de delincuentes. Además, esta vía judicial abstracta de control de constitucionalidad de una medida apenas declarativa de una situación que en nuestro Estado de Derecho debe ser formalmente declarada, no da lugar a adelantar investigaciones judiciales sobre las actividades contrarias a la seguridad nacional, como pueden ser las encaminadas a la reorganización de bandas de peligrosos delincuentes; tampoco por este procedimiento se permite a ningún juez determinar la suficiencia de un medio terrorista o de la acumulación de explosivos o de los planes detectados en uno y otro caso, pues esta Corte no puede verificar juicios sin hechos sometidos a su consideración, y no puede ser juez de una causa que le es ajena. Obviamente esperamos que la calificación de las circunstancias materiales que puedan generar una guerra exterior, o una grave calamidad pública, no sean igualmente sometidas en el futuro a un juicio abstracto y preventivo de constitucionalidad, sin la suficiente ponderación de los expertos en campos como el de la seguridad o en problemas de la guerra, ajenos a la función de esta Corte.Siguiendo la misma formulación, hipotéticamente se llegaría validamente al absurdo de la inconstitucionalidad del decreto que, antes del vencimiento del término legal o constitucional, declara restablecido el orden público y a que, aun por fuera del período señalado, no se pudiese restablecer el estado de normalidad por el Presidente con la firma de todos sus ministros; así, en la extensión de la argumentación de la que disentimos, podría producirse una declaratoria de inconstitucionalidad ante el decreto que, en otra oportunidad, declare restablecido el orden público antes del término señalado en el primero de los decretos o en los posteriores de prórroga, sólo porque no se ha demostrado, de modo suficiente que el orden público queda restablecido o que ya se pueden conjurar las causas de perturbación, según el tipo de juicios que se adelantarían de conformidad con la sentencia de la Corte aprobada por la mayoría. En efecto, el conocimiento de la materialidad de los hechos que sirven para motivar las razones que mueven al Gobierno Nacional para proceder a las mencionadas declaraciones, no es el objeto de la actuación del control automático y forzoso de constitucionalidad, ni es un asunto justiciable en este estrado, y ellos no se encuentran debidamente incorporados a las actuaciones documentadas en el juicio, dentro del procedimiento de control abstracto de constitucionalidad de los mencionados decretos. Naturalmente, la exigencia de la motivación en este tipo de decretos es en verdad un avance en nuestra jurisprudencia constitucional que establece un limite a las pretensiones de arbitrariedad que suelen desarrollarse bajo aquellos estados, y se encaminan a frenar los abusos que se pueden cometer, y aun cuando ésta no se encontraba en las iniciales regulaciones previstas en la Carta de 1886, la exigibilidad de la motivación de origen jurisprudencial, operó como un freno formal pero eficaz que aun sirve de fundamento para el examen de la Corte. Es más, obsérvese que el control automático de los decretos legislativos es una institución nacional de reciente factura, que se desarrolló precisamente para hacer más completo y vigoroso el control abstracto de las competencias del ejecutivo en estados de excepción, frente a los defectos que presentaba el mecanismo de la acción pública de inexequibilidad aplicable antes de 1966, y refleja la tendencia del reforzamiento de las garantías en favor de los derechos fundamentales en nuestro sistema de control constitucional, lo cual no se puede desconocer en estos asuntos.Cabe destacar que en ninguno de los trabajos preparatorios, ni en los debates de la Asamblea Constitucional, aparece la intención de judicializar las valoraciones abstractas que en punto a las consecuencias de los hechos perturbadores del orden público debe hacer en todo caso el Presidente de la República; empero, se reservó al Congreso de la República la competencia para hacer un doble juicio político sobre dichas ponderaciones y sobre las valoraciones de las situaciones de hecho que puede adelantar el Gobierno, para proceder a la mencionada declaración, ya que se conservan las competencias normales en materia de juicio político, y se le reúne para que proceda con la plenitud de sus competencias constitucionales y legales a examinar el informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.Finalmente, los suscritos magistrados desean consignar su seria preocupación sobre las imprevisibles y, a su juicio, muy graves consecuencias que para el orden público y la convivencia ciudadana puede tener, como efecto de la Sentencia, la excarcelación masiva de centenares de individuos acusados de delitos de máxima gravedad, como son los de terrorismo, secuestro, narcotráfico, rebelión y otros conexos. Consideran este hecho contrario a la necesidad de hacer prevalecer el principio del interés general sobre el particular, consagrado en nuestra Carta Política (Arts. 1o., 2o. y 58), y de los valores de la convivencia, la justicia, la paz y la seguridad de los colombianos, que son fines esenciales del Estado Social de Derecho, igualmente consagrados en la Constitución.Fecha ut supra,HERNANDO HERRERA VERGARAMagistradoFABIO MORON DIAZMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado ---pies de página---