SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-294/21 PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Alcance (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Límites y competencia (Salvamento de voto) JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de control material (Salvamento de voto) COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN JUICIO DE SUSTITUCION-Autorestricción judicial que permite cumplir objetivos (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Supone un control material que escapa a la competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Aspectos definitorios de la Constitución (Salvamento de voto) La definición de los ejes axiales de la Carta Política exige un importante equilibrio entre la función asignada a esta Corporación, el respeto por la competencia de los órganos democráticos en quienes se depositó el poder de reforma constitucional, la restricción del control judicial a los vicios en la formación del acto y el principio de separación de poderes. Esta identificación debe ser el resultado de un análisis del pacto fundamental como un todo, de una profunda y sistemática revisión de su proceso de formación, y de una precisión conceptual suficiente que permita identificar los elementos que de ser eliminados o sustituidos alterarían de manera esencial y significativa la Carta Política y, por lo tanto, se estaría en presencia de otro pacto fundamental. DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Consagración constitucional e Instrumentos internacionales con un enfoque de protección integral (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA DE LOS NIÑOS-Protección (Salvamento de voto) Así las cosas, resulta claro que los mecanismos de protección de los niños en contra de todas las formas de violencia tienen un nexo directo con la dignidad humana. Por lo tanto, en la definición del eje axial el Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana, la mayoría de la Sala consideró únicamente la manifestación de pilar correspondiente a la finalidad de la pena, pero pretermitió que la reforma constitucional también involucraba otra manifestación del mismo eje: la protección de los menores de edad contra toda forma de violencia y el carácter prevalente de sus derechos. PRINCIPIO DE INTERPRETACION DEL EFECTO UTIL (Salvamento de voto) Referencia: D-13915 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2020 "por medio del cual se modifica el artículo 34 de la constitución política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable." Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional a continuación presento las razones que me llevaron a salvar el voto en la Sentencia C-294 de 2021, adoptada por la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 2 de septiembre de este mismo año.
1. La sentencia decidió dos cargos formulados en contra del Acto Legislativo 01 de 2020. El primero, relacionado con un vicio en el trámite de la recusación presentada en contra de los miembros de la Comisión Primera del Senado. Los demandantes adujeron que la Comisión de Ética del Estatuto del Congresista no decidió de forma colegiada, a pesar de ser la autoridad competente para el efecto, la recusación en mención. El segundo, corresponde a un asunto competencial, propuesto con base en la doctrina de la sustitución de la Constitución Política. Los actores señalaron que el Acto Legislativo 01 de 2020, al derogar la prohibición de prisión perpetua e introducir la prisión perpetua revisable sustituyó el eje axial de la Carta Política correspondiente a la dignidad humana.
2. Mi disenso con la sentencia se circunscribe al examen del cargo segundo390. En relación con esta censura, la mayoría de la Sala determinó que se cumplieron los requisitos de aptitud exigidos para el cuestionamiento de un acto legislativo con fundamento en la doctrina de la sustitución. Luego, identificó las dos premisas del juicio, a saber: (i) la premisa mayor, que corresponde al eje definitorio de la Constitución: el Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana y la consecuente finalidad de resocialización de la pena; y (ii) la premisa menor, el levantamiento de la prohibición de la pena de prisión perpetua y la autorización excepcional de la misma para los delitos cometidos contra la vida e integridad de los niños, niñas y adolescentes con la posibilidad de revisión transcurrido el término de veinticinco años. En la confrontación de las premisas descritas concluyó que el Acto Legislativo 01 de 2020 sustituyó el eje axial identificado por cuanto: (i) el mecanismo de revisión de la pena previsto en el acto era indeterminado; (ii) la medida no era idónea para la protección de los derechos de los niños; (iii) en la revisión de los estándares de DIDH la prisión perpetua exige que se garantice un mecanismo de revisión que mantenga el derecho a la esperanza; y (iv) en algunos ordenamientos la prisión perpetua se introdujo como mecanismo de sustitución de la pena de muerte y, por lo tanto, de humanización. En contraste, en nuestro ordenamiento la proscripción de la cadena perpetua constituyó el punto de partida y, por lo tanto, introducir esa sanción implica un retroceso en la humanización de las penas.
3. Identificados, a grandes rasgos, los fundamentos de la decisión mayoritaria a continuación plantearé las razones de mi disenso. El punto de partida de este salvamento de voto exige precisar que comparto la premisa, ampliamente desarrollada por la mayoría de la Sala, de acuerdo con la cual la función principal de la pena de prisión en un Estado Social y Democrático de Derecho es la resocialización del individuo. Sin embargo, el Acto Legislativo 01 de 2020, a mi juicio, no anulaba esa finalidad y, por lo tanto, con independencia de mi posición personal con respecto a las figuras sancionadoras del derecho penal, su utilidad, eficacia o conveniencia, considero que la decisión de la mayoría de la Sala desbordó la competencia asignada a la Corte Constitucional en el control de los actos reformatorios de la Carta Política. Para evidenciar el exceso en mención, haré una breve referencia a las implicaciones de los mecanismos de reforma de la Constitución y, en consecuencia, los límites a la competencia para el juzgamiento de los actos legislativos. Luego, con base en los elementos descritos, expondré las razones por las que en el presente asunto la mayoría de la Sala no ejerció un control de sustitución, tesis general con la que estoy de acuerdo, sino un control material prohibido en la Constitución y muy nocivo para el sistema democrático. En concreto, expondré mi disenso con: (i) la conclusión sobre la aptitud del cargo para provocar una decisión de fondo; (ii) la consideración de una sola de las manifestaciones del eje que concurrían en el presente asunto; (iii) el alcance del Acto Legislativo 01 de 2020; y (iv) la naturaleza de las razones en las que se justificó la sustitución del pilar. El juicio de sustitución de la Carta Política
4. La Constitución Política de 1991 previó mecanismos para su reforma en aras de que el pacto tenga posibilidades de ajuste y actualización a los cambios sociopolíticos más trascendentales, y radicó esa facultad en cabeza del Congreso de la República, la Asamblea Constituyente y el Pueblo mediante referendo391. La inclusión de instrumentos de reforma en el diseño constitucional persigue importantes finalidades para la preservación del pacto mismo, en particular: (i) evitar la petrificación de la Carta392; (ii) canalizar y absorber los cambios sociales, y (iii) garantizar la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica de las sociedades contemporáneas393.
5. La posibilidad de reforma constitucional, aunque evidente, es entonces la premisa de la que se debe partir tanto en el ejercicio de la competencia como en el control judicial de los actos reformatorios de la Constitución. La previsión de estos mecanismos tiene las siguientes implicaciones: 5.1. La primera implicación relevante, desarrollada en el Título XIII superior, es la delimitación de la competencia del órgano reformador, pues esta se otorgó para la reforma, esto es, para la modificación y no para el reemplazo o la sustitución de la Carta Política, premisa a partir de la que se construyó la doctrina de sustitución394. Este límite además de provenir del sentido natural de la acción -reformar- está sustentado en la distinción entre el poder constituyente y los poderes constituidos395. Por lo tanto, esta Corporación ha señalado de manera suficiente que la competencia asignada al órgano de reforma no autoriza a "subvertir el orden superior que le otorga justificación, pues un cambio de esta índole estaría reservado exclusivamente a un poder político de mayor entidad que el Estatuto Superior, el cual no es otro que el Poder Constituyente radicado en el Pueblo soberano"396 5.2. La segunda implicación, y la más relevante para el presente asunto, se proyecta sobre el control judicial y la identificación de una situación de sustitución, por oposición a un acto reforma. En concreto, la competencia asignada en el artículo 241.1 superior a la Corte Constitucional en relación con los actos reformatorios de la Carta Política se limitó al control de los vicios de procedimiento en su formación. El juicio de sustitución se enmarca en esa función únicamente en tanto evalúe la capacidad jurídica del órgano reformador, particularmente su competencia en los términos descritos. De manera que, este control, aunque implique la valoración material del acto, para que se enmarque en las funciones asignadas a este Tribunal no puede equipararse al juicio de confrontación. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el juicio de sustitución está dirigido a establecer una oposición radical y un reemplazo de la Carta Política. Por lo tanto, no puede sustentarse en: (i) la identificación de diferencias con el texto original, ya que si se hace una reforma constitucional es precisamente para modificar el stato quo existente, de ahí que siempre se presentarán; (ii) un juicio de intangibilidad, pues la Carta Política no previó cláusulas pétreas y, por consiguiente, es un texto abierto al cambio político sin alterar sus pilares fundamentales; y (iii) un examen de confrontación, pues las disposiciones originales de la Constitución y el Acto Legislativo tienen la misma jerarquía normativa, de manera que no se presenta una situación de subordinación jerárquica. Con estas precisiones en la doctrina de la sustitución se ha hecho especial énfasis "en la necesidad de evitar que, a partir de una errónea comprensión del juicio de sustitución se confunda o torne en un control material del acto legislativo."397 En aras de diferenciar el control de constitucionalidad de las leyes y de los actos de reforma de la Carta Política se ha explicado que estos últimos, por su naturaleza, tienen impactos profundos en instituciones y principios constitucionales, pero esta circunstancia no es suficiente para establecer la sustitución de los acuerdos constituyentes básicos398. En efecto, el tipo de acto: dirigido a modificar los principios, instituciones y garantías definidas en la Carta Política genera una afectación significativa en el modelo de organización política y jurídica. Con todo, esta modificación se habilitó por el poder soberano en la Constitución de 1991, de manera que el control por vía jurisdiccional únicamente procede con respecto a un acto que: "suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la opción política fundamental consagrada en la fórmula política de la Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite competencial alguno."399 Finalmente, en atención a los límites a la competencia asignada a esta Corporación, el rol de los mecanismos de reforma y la distinción entre el control de constitucionalidad de las leyes y de los actos reformatorios de la Carta Política el ejercicio de las competencias asignadas al Tribunal constitucional en esta materia debe guiarse por el principio de auto-restricción judicial, el cual tiene por finalidad: (i) la protección del principio democrático; (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios sociopolíticos más trascendentales; (iii) la supervivencia del ordenamiento constitucional; (iv) la observancia de las competencias definidas directamente por la Carta Política; y (v) la preservación del principio de separación de poderes. 5.3. La tercera implicación, se proyecta en el derecho a la participación ciudadana a través de la acción pública de inconstitucionalidad dirigida en contra de los actos de reformatorios de la Constitución Política. En particular, porque la acción sólo procede para cuestionar los vicios en la formación del acto; opera el término de caducidad de la acción de un año definido en el artículo 242.3 superior; y se requiere el cumplimiento de una exigente carga argumentativa por parte del accionante. En efecto, esta Corporación ha señalado que la exigencia argumentativa requerida para la construcción de un cargo de inconstitucionalidad en contra de un acto reformatorio de la Carta Política es mayor que si se tratara de una demanda contra una ley ordinaria por cuanto: (i) se dirige contra una norma de rango constitucional, que fue expedida como resultado de un procedimiento cualificado en el que se expresó la voluntad mayoritaria de los congresistas, en ejercicio de su función constituyente y, por lo tanto, involucra, en mayor grado, el principio democrático; (ii) el control de los actos legislativos en el juicio de sustitución está dirigido a verificar la transfiguración de la identidad constitucional por el reemplazo de uno o varios de sus pilares; y (iii) los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Carta Política de cara a los mecanismos de reforma y el riesgo de petrificación de las cláusulas constitucionales400.
6. En síntesis, la previsión de mecanismos de reforma de la Carta Política genera por lo menos tres tipos de implicaciones que, como se vio, se extienden sobre el ejercicio de la competencia de reforma, el control judicial a los actos reformatorios, y la mayor exigencia en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Estas implicaciones deben guiar, pero especialmente limitar, el control judicial que adelanta este Tribunal. Sin embargo, en el presente asunto se ejerció un control material, equivalente al examen de confrontación entre las leyes y la Constitución, que es ajeno a la competencia asignada a esta Corporación, el cual se evidencia en: (i) la falta de rigor al adelantar el examen de aptitud del cargo, (ii) la construcción de la premisa mayor, (iii) la determinación del alcance del Acto Legislativo 01 de 2020; y (iv) el examen de la alegada sustitución, como lo explicaré: El cargo dirigido en contra del Acto Legislativo 01 de 2020 por sustitución de Constitución Política no era apto
7. Tal y como se explicó, la previsión de los mecanismos de reforma constitucional en la Carta Política tiene efectos tanto en los límites al control judicial como en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, y las cargas argumentativas para los ciudadanos que cuestionan los actos reformatorios de la Constitución. Por lo tanto, estos elementos, en conjunto, obligan a este Tribunal a abstenerse de pronunciarse de fondo ante la insuficiencia de la acusación. En el presente asunto, tal y como lo planteó la Defensoría del Pueblo, el cargo no cumplía los presupuestos de aptitud, veamos: 7.1. En primer lugar, para la identificación de la premisa mayor la demanda se concentró en dar cuenta, principalmente con fundamento en decisiones de tutela, de la relevancia de la función de resocialización de la pena y su nexo con la dignidad humana. Este vínculo es irrefutable. Sin embargo, la carga argumentativa suficiente exigía explicar por qué si la dignidad humana es el eje axial una de sus manifestaciones constituye el eje mismo, sin considerar otra de sus manifestaciones. La argumentación propuesta, admitida por la mayoría de la Sala, redujo la carga argumentativa de estas censuras, pues en esos términos basta con la identificación del nexo o de la relación de una garantía, institución o principio con un eje ya reconocido para tener por acreditada la premisa mayor. De esta forma, contrario a los especiales contornos del juicio de sustitución se anulan los mecanismos de reforma, pues prima facie es posible derivar una relación de todos los elementos, instituciones y principios de la Carta Política con sus ejes. Por lo tanto, a mi juicio, los elementos de la demanda no permitían un pronunciamiento de fondo, pues los ciudadanos no cumplieron con una carga argumentativa suficiente dirigida a evidenciar el elemento esencial que la reforma atacada sustituyó. 7.2. En segundo lugar, el cargo se construyó sobre un alcance parcial del Acto Legislativo 01 de 2020 y en consideraciones subjetivas con respecto a la regulación de la medida de prisión perpetua revisable. La mayor parte de la argumentación de la demanda se concentró en evaluaciones sobre la falta de idoneidad del mecanismo de revisión temporal de la condena, le restó efectos al hito temporal que determinó el acto reformatorio y desatendió las facetas de la dignidad humana cuando se trata de proteger los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, víctimas de los delitos a que hacía referencia el acto legislativo. En concreto, los demandantes adujeron que la posibilidad de revisión de la condena en el término de veinticinco años es insuficiente para preservar el derecho a la esperanza y lograr la resocialización de la persona condenada, debido a que: (i) el término es muy extenso; (ii) las condiciones del sistema penitenciario colombiano limitan las posibilidades de resocialización de las personas privadas de la libertad; (iii) en este contexto se reducen las opciones de resocialización; y (iv) la regulación de delitos cometidos contra niños, niñas y adolescentes de la Ley 1098 de 2016 excluye los beneficios y mecanismos sustitutivos de la pena, razón por la que la posibilidad de resocialización es ilusoria. Con fundamento en estos elementos adujeron que el carácter revisable de la pena no la hace más digna porque la posibilidad de recobrar la libertad es lejana e incierta. La argumentación descrita, como se ve, partió de una apreciación del Acto Legislativo 01 de 2020 que excedió su contenido; se sustentó en factores ajenos a las condiciones de la pena de prisión perpetua revisable que introdujo la reforma constitucional; descartó arbitrariamente el mecanismo de revisión, que fue uno de los elementos centrales del acto; cuestionó elementos del sistema penitenciario que no corresponden a la reforma constitucional atacada; y se construyó en términos de las menores probabilidades de resocialización que, a juicio de los actores, se derivan de un examen conjunto entre el sistema penitenciario y el acto legislativo. Los argumentos expuestos tampoco se complementaron con análisis de contexto y evaluación comparativa con la cantidad de delitos en Colombia que son sancionados con penas mucho mayores a los 25 años y que nunca pueden ser revisados con el paso del tiempo y con la demostración de la resocialización. De manera que, la argumentación incumplió los requisitos de pertinencia, certeza, especificidad y suficiencia, en la medida en que se concentró en las apreciaciones de los demandantes, los efectos eventuales del mecanismo de revisión en condiciones que escapan del Acto Legislativo y omitió la orden de reglamentación legal de la pena de prisión perpetua revisable. 7.3. Finalmente, la conclusión sobre la alegada sustitución se construyó en términos de probabilidades y suposiciones sobre el efecto del término de la revisión de la condena en la esperanza del penado, y desconoció que el acto legislativo ordenó la reglamentación de la medida. En ese sentido, la argumentación no estuvo dirigida a demostrar la sustitución de un acuerdo constituyente básico, sino a dar cuenta de la afectación de una garantía del condenado desde una perspectiva de proporcionalidad.
8. Las consideraciones descritas no pueden servir como sustento para la construcción de un cargo de sustitución de la Carta Política, en atención a la naturaleza y jerarquía del acto que se cuestiona, la competencia del Congreso como constituyente derivado, el principio democrático involucrado en una reforma constitucional, y los límites a las competencias de este tribunal. Por lo tanto, la carga argumentativa de estas censuras es exigente y debe dar cuenta de forma fehaciente de una alteración clara, directa y evidente de un eje axial de la Carta Política, la cual no se cumplió en el presente asunto. La definición del eje axial se equiparó a una de sus manifestaciones y no consideró que la reforma constitucional involucraba otra manifestación de la dignidad humana: los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes y su protección contra todas las formas de violencia
9. La definición de los ejes axiales de la Carta Política exige un importante equilibrio entre la función asignada a esta Corporación, el respeto por la competencia de los órganos democráticos en quienes se depositó el poder de reforma constitucional, la restricción del control judicial a los vicios en la formación del acto y el principio de separación de poderes. Esta identificación debe ser el resultado de un análisis del pacto fundamental como un todo, de una profunda y sistemática revisión de su proceso de formación, y de una precisión conceptual suficiente que permita identificar los elementos que de ser eliminados o sustituidos alterarían de manera esencial y significativa la Carta Política y, por lo tanto, se estaría en presencia de otro pacto fundamental. En concordancia con lo anterior, en la definición del eje axial no basta con identificar o dar cuenta de la relevancia de una garantía, institución o principio, pues se corre el riesgo de que todos los elementos de la Constitución Política, naturalmente reivindicados y protegidos por este Tribunal, constituyan ejes definitorios. Esta posibilidad materialmente anularía el poder de reforma y, con ello, las vías de adaptación entre los cambios sociales y el pacto fundamental.
10. Bajo la perspectiva descrita, la decisión mayoritaria presenta importantes dificultades, que luego se proyectarán en la confrontación entre las premisas. En efecto, la sentencia partió de la identificación del eje axial de la Carta Política, que corresponde al Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana, sin duda un rasgo definitorio de nuestro modelo constitucional. Luego, en el desarrollo del examen la premisa mayor se equiparó a la función de la resocialización de la pena, que es una manifestación del eje. De esta forma, se concluyó que una de las finalidades de la pena de prisión por su relación con la dignidad humana constituye un elemento primario, básico y fundamental del pacto. En la identificación de la premisa mayor, como lo anuncié, comparto que la dignidad humana, sin duda, es un eje axial de la Constitución y que la función de resocialización de la pena es una expresión de la dignidad humana de cara al poder punitivo del Estado. Sin embargo, la argumentación de la Sala no solo deja de lado otra de las manifestaciones de la dignidad humana, relacionadas con el fortalecimiento de las garantías de protección de las víctimas de los delitos cometidos contra los más vulnerables de la sociedad, sino también termina por elevar a la categoría de rasgo definitorio de la Carta Política una de las funciones de la pena sin el cumplimiento de una carga argumentativa suficiente dirigida a evidenciar por qué esa manifestación concreta, además de su nexo con el eje, es un rasgo definitorio del modelo constitucional. Esta carga resultaba imperativa, pues de lo contrario, la forma de principio de la dignidad humana y su carácter expansivo, que se proyecta sobre el ordenamiento, materialmente petrificaría la Carta Política ante la posibilidad de verificar la relación de cada uno de sus elementos con los ejes axiales. La forma en la que se definió la premisa mayor implica que todas las manifestaciones, instituciones y algunos principios relacionados con un eje constituyen el eje mismo y, por lo tanto, no son susceptibles de modificación. Esta conclusión anula materialmente los mecanismos de reforma, impone cláusulas pétreas en contra de la voluntad del constituyente, y transforma el examen en un juicio de confrontación y no de sustitución como sucedió en el presente asunto. Lo anterior, porque un eje como la dignidad humana tiene diversas manifestaciones e interacciones en el ordenamiento, por lo tanto, si el juez constitucional en la identificación de los elementos insustituibles del pacto no cumple con una carga argumentativa rigurosa dirigida a establecer cuáles de esas manifestaciones en estricto sentido definen el eje, termina por hacer un juicio de confrontación y una ponderación propia de los juicios ordinarios de constitucionalidad cuando se encuentra ante dos manifestaciones de la premisa mayor identificada.
11. Las dificultades que genera esta metodología, definición de la premisa mayor a partir de la relación con un eje, se comprueban en el presente asunto, veamos: 11.1. El Acto Legislativo 01 de 2020 estaba relacionado con, por lo menos, dos manifestaciones del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana. La primera, la que consideró la Sala como principal y que corresponde a la función de resocialización de la pena. La segunda, la protección prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, que también se consideró en la sentencia, pero que se descartó desde una evaluación de eficacia de la medida. En este punto, con independencia de las consideraciones personales que cada uno de los Magistrados tenga sobre este tipo de instrumentos de política punitiva y su eficacia, lo cierto es que la reforma constitucional pretendió generar un instrumento de protección de los derechos a la vida e integridad personal de los niños, niñas y adolescentes. En este contexto, la mayoría de la Sala estableció la relación del eje axial dignidad humana con la función de la resocialización de la pena, pero pretermitió que los derechos prevalentes de los menores de edad también tienen relación y son una manifestación del mismo eje identificado. 11.2. En este caso, la normativa se fundamentó en la protección de los derechos de los niños, principalmente ante circunstancias de graves afectaciones a su integridad física y sexual401. El informe de ponencia para el primer debate del proyecto de acto legislativo se concentró en la protección de los menores de edad en atención a su situación de indefensión, las cifras relacionadas con la violencia sexual de la que son víctimas, y las disposiciones internas y de tratados de derechos humanos que definen la protección especial de los niños. Asimismo, se destacó que el mecanismo de prisión perpetua revisable además de que constituía una herramienta de protección de los menores de edad, a su vez, garantizaba la resocialización de la pena y la dignidad del condenado mediante el mecanismo de revisión de la condena402. 11.3. De manera que, en el presente asunto resultaba evidente que el Acto Legislativo 01 de 2020 se inscribía en una tendencia actual y universal, dirigida a robustecer y avanzar en las diferentes medidas de protección, ante graves y reiteradas afectaciones de los derechos a la vida, integridad física, psicológica y sexual de los menores de edad, las cuales "hacen imperativo que tengan más, no menos, protección contra la violencia"403. En consecuencia, es evidente que el instrumento y el objetivo que motivó la reforma constitucional tiene una relación directa con el eje axial de la dignidad humana, que para la mayoría de la Sala fue sustituido en la medida en que se evaluó exclusivamente desde la perspectiva de una de sus manifestaciones. Nuestra historia como humanidad y un contexto no sólo nacional sino universal404 en el que la violencia física, psicológica y sexual hacia los menores de edad ha sido reproducida, tolerada y normalizada405, así como el reconocimiento de las especiales condiciones de los niños, tanto por sus potencialidades, como por las circunstancias particulares de dependencia y vulnerabilidad, han puesto de presente la necesidad de desarrollar y fortalecer mecanismos normativos de protección de derechos en distintos niveles. Esta preocupación inició con la Declaración de Ginebra de 1924, que, si bien no es un instrumento obligatorio para los Estados, contiene la primera manifestación internacional que llama la atención sobre la protección de los niños406. Luego, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 estableció los principios para que los niños tuvieran una infancia feliz y gozaran de los derechos y libertades contenidos en ese instrumento, y consagró los deberes de los padres, los hombres, las mujeres y las autoridades para que reconozcan sus derechos e implementen progresivamente medidas legislativas para su eficacia. Entre las garantías que guardan íntima relación con el Acto Legislativo 01 de 2020, se encuentran: (i) el derecho a no ser objeto de ninguna forma de violencia; y (ii) el interés superior de los menores de edad407. La comunidad internacional se ha enfocado en brindar un marco jurídico que permita proteger integralmente los derechos de los niños. En especial, el esfuerzo se ha dirigido a garantizar que no sean sometidos a ninguna forma de violencia, incluido el abuso sexual408. En tal sentido, el artículo 2º de la Declaración de los Derechos del Niño y el artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establecen la protección especial de los niños y la garantía de su desarrollo físico, mental, moral, espiritual y social en forma saludable y normal, y en condiciones de libertad y dignidad. Asimismo, prevén la obligación de los Estados de adoptar todas las medidas para protegerlos contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual409. El artículo 44 de la Constitución Política establece que son derechos fundamentales de los niños la vida, la integridad física y la salud, entre otros; y también serán protegidos contra toda forma de violencia física o moral y abuso sexual. Lo anterior, bajo el entendido de que sus derechos prevalecen sobre los de los demás. Igualmente, esta Corporación ha mantenido una pacífica y reiterada jurisprudencia en la que reconoce el contenido y alcance del principio del interés superior del menor de edad en consonancia con la perspectiva del estándar universal de protección, y su intrínseca relación con la dignidad humana410. En efecto, la garantía de los derechos fundamentales de los niños y la prevalencia de sus derechos se sustentan necesariamente en el concepto de dignidad, pues la determinación de su interés superior "sólo se puede establecer prestando la debida consideración a las circunstancias individuales, únicas e irrepetibles de cada menor de edad, que en tanto sujeto digno, debe ser atendido por la familia, la sociedad y el Estado con todo el cuidado que requiere su situación personal."411 Así las cosas, resulta claro que los mecanismos de protección de los niños en contra de todas las formas de violencia tienen un nexo directo con la dignidad humana. Por lo tanto, en la definición del eje axial el Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana, la mayoría de la Sala consideró únicamente la manifestación de pilar correspondiente a la finalidad de la pena, pero pretermitió que la reforma constitucional también involucraba otra manifestación del mismo eje: la protección de los menores de edad contra toda forma de violencia y el carácter prevalente de sus derechos. 11.4. Como se ve, el riesgo de identificar una manifestación de un acuerdo constituyente fundamental como el eje sin la debida justificación es que el examen de sustitución muta a un juicio de confrontación y de ponderación de los principios en tensión, el cual excede los límites a la competencia asignados a la Corte en relación con los actos reformatorios de la Carta Política. En este examen, esta Corporación termina imponiendo sus propias valoraciones sobre la oportunidad, conveniencia y eficacia de una reforma constitucional, convirtiendo así el control jurídico en uno político. En efecto, si como se explicó el acto legislativo involucraba dos manifestaciones del mismo eje axial no podía concluirse que la alegada afectación de una de esas manifestaciones, conclusión en relación con la que también disiento, sustituyera el pilar. En ese sentido, resulta útil volver a la conceptualización sobre el juicio de sustitución, en la que se ha considerado que el control al poder de reforma sólo procede por el reemplazo de la opción política fundamental y no por afectaciones a los elementos axiales de la misma. La distinción, como es evidente, se sustenta en términos de grado y, por lo tanto, el control de los actos reformatorios no procede para evaluar la transgresión de un eje sino únicamente su reemplazo y la consecuente trasmutación de la Carta Política, todo lo demás escapa de la competencia asignada a esta Corporación. 11.5. Finalmente, en relación con la definición de la premisa mayor considero necesario precisar que, a mi juicio, una manifestación del eje sí puede constituir el eje mismo, de manera que su reforma o eliminación afecte el rasgo definitorio. Con todo, el disenso en el presente asunto está en la carga argumentativa de la Sala y, en consecuencia, en el estándar que fijó esta sentencia para la identificación de los elementos insustituibles de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto se limitó a describir, como lo plantearon los demandantes, la relación de la función de la pena de prisión con la dignidad humana, y no explicó cómo esa manifestación concreta si en gracia de discusión fuera sustituida (situación que no se presentaba en el asunto bajo examen) transformaría la Carta Política de 1991 en otro pacto fundamental. La definición de la premisa menor desconoció el alcance del Acto Legislativo 01 de 2020
12. Mi principal disenso con la posición mayoritaria está relacionado con la lectura del Acto Legislativo 01 de 2020 y la determinación del alcance de la reforma constitucional. En particular, considero que la mayoría de la Sala leyó de forma parcial el acto reformatorio para concentrarse en la introducción de la "prisión perpetua" y desconoció varios de los elementos centrales de la decisión del Congreso de la República, en ejercicio de su competencia como constituyente derivado. Esta lectura desconoció la imperiosa auto restricción judicial cuando se examinan las reformas constitucionales, y el principio de efecto útil, según el cual el juez constitucional debe intentar conferir a toda cláusula constitucional una eficacia propia, pues es razonable suponer que el Constituyente no expidió disposiciones desprovistas de efectos normativos412.
13. El Acto Legislativo 01 de 2020, levantó la prohibición de prisión perpetua e introdujo la pena de prisión perpetua revisable, únicamente para los delitos cometidos en contra de menores de edad correspondientes a homicidio en modalidad dolosa; y acceso carnal que implique violencia o que la víctima sea puesta en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir. El acto estableció que la imposición de la pena en mención estaría sujeta a: (i) el control automático de la pena ante el superior jerárquico; (ii) un mecanismo de revisión para la evaluación del proceso de resocialización; (iii) el término de 25 años como referente de la revisión de la condena; y (iv) ordenó la reglamentación legal de la prisión perpetua. No obstante, la mayoría de la Sala pretermitió los elementos descritos y su efecto útil. 13.1. En primer lugar, la interpretación de la sentencia anuló el mecanismo de revisión. Desde la nominación misma de la pena, el acto legislativo no optó por la introducción de la "prisión perpetua", en la que se sustentó la decisión de la Sala, sino que incluyó de forma excepcional la "prisión perpetua revisable". Esta distinción no es un asunto nominal, sino que tiene hondas repercusiones de cara a la decisión mayoritaria. Lo anterior, por cuanto la inexequibilidad de la reforma constitucional se construyó en la anulación del principio de resocialización del condenado, a pesar de que el acto legislativo incluyó un mecanismo específico y concreto para lograr ese propósito, que correspondía a la revisión de la condena. 13.2. En segundo lugar, se restó efecto al término de 25 años como referente de la revisión de la condena. En relación con este hito temporal la Sala indicó que a pesar de su inclusión en el acto legislativo una lectura gramatical de la norma no permitía establecer el momento exacto en el que se adelantaría la revisión. La descripción misma del argumento evidencia el desconocimiento del principio de efecto útil de las cláusulas constitucionales. Igualmente, omitió una interpretación sistemática de la norma, pues esta incluyó otros elementos, como la reglamentación de la pena en la ley, que permitían evidenciar que la definición del mecanismo de revisión podía ser concretado en una norma de rango legal; una interpretación histórica, pues la revisión de los debates del acto legislativo mostraba que una de las principales preocupaciones en la aprobación del acto fue la introducción de un mecanismo de revisión, que garantizará la resocialización de la pena y el derecho a la esperanza413; y una interpretación teleológica, ya que el mecanismo de revisión y la definición de un término para el mismo recogió la preocupación del constituyente en la inclusión de un instrumento dirigido a lograr la resocialización y el derecho a la esperanza. En efecto, contrario a la auto restricción judicial que se impone en este control, la mayoría de la Sala privilegió una lectura parcial del acto, que desconoció el mecanismo de revisión, el cual no limitó el número de oportunidades de revisión de la condena, y refirió un límite temporal sustancialmente menor al de las penas de prisión definidas hoy en el ordenamiento jurídico colombiano, en el que delitos como el homicidio en persona protegida tienen una pena de cuatrocientos ochenta (480) a seiscientos (600) meses de prisión, la cual se aumentará de la tercera parte a la mitad cuando se cometiere contra una mujer por el hecho de ser mujer414. En consecuencia, disposiciones de rango legal prevén referentes de prisión sustancialmente mayores al del término de revisión definido en el acto legislativo examinado. 13.3. En tercer lugar, el examen desconoció las particularidades del acto legislativo que evidenciaban que la pena se incluyó como una posibilidad restringida y excepcional, que se armonizaba con garantías de protección de los derechos del condenado. Aunado al mecanismo de revisión que, como lo referí previamente tenía como propósito explícito garantizar la resocialización y que no se limitó el número de oportunidades en las que procedía, el acto legislativo previó la pena de prisión perpetua revisable: (i) de carácter excepcional, en la medida en la que se circunscribió por disposición constitucional a los delitos cometidos en contra de menores de edad, correspondientes a homicidio en modalidad dolosa y acceso carnal que implique violencia o que la víctima sea puesta en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir; (ii) no se incluyó en términos imperativos, por cuanto el acto la introdujo como una posibilidad, al señalar que en los delitos identificados "se podrá imponer como sanción hasta la pena de prisión perpetua"; (iii) sometida a control automático ante el superior jerárquico; y (iv) se ordenó su reglamentación mediante ley. Esta posibilidad dejaba un amplio margen de configuración al Legislador para que, en ejercicio de esa potestad, definiera cuándo procedía la prisión perpetua y el margen de valoración del juez, regido, entre otros, por los principios de proporcionalidad y la protección de la dignidad humana.
14. En síntesis, la mayoría de la Sala al establecer el alcance de la reforma constitucional examinada y, contrario a los principios que rigen el examen de los actos de reformatorios de la Carta Política, optó por restar efectos útiles a los elementos centrales del acto y que confrontaban la conclusión sobre la anulación de la resocialización del condenado y la eliminación del derecho a la esperanza. En la descripción de la premisa menor, la Sala destacó que conforme al estándar actual del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, tanto a nivel universal como regional, no se proscriben las penas de prisión perpetua, pero se exige el cumplimiento de ciertas condiciones para asegurar el respeto de la dignidad humana y el logro de la resocialización, entre ellas, asegurar la posibilidad de revisión de la condena415. Sin embargo, en la evaluación del Acto legislativo 01 de 2020 desconoció que esa condición se cumplía en el asunto examinado por cuanto se previó: (i) el carácter revisable de la condena; (ii) un hito temporal específico de 25 años; y (iii) el objeto del mecanismo de revisión: "evaluar la resocialización del condenado". La conclusión del juicio se sustenta en un examen de confrontación y una apreciación mayoritaria sobre la ineficacia del Acto Legislativo 01 de 2020, pero no demostró la sustitución de la Carta Política
15. En la conclusión del juicio, en la que la Corte establece cómo el acto legislativo sustituyó un exe axial de la Carta Política la mayoría de la Sala adujo que la prisión perpetua revisable afecta el debido proceso y la igualdad, y resulta ineficaz para la protección de los derechos de los menores de edad. No obstante, no logró demostrar cómo la reforma constitucional, con las características descritas en el aparte previo de este salvamento, sustituyó un pacto constituyente fundamental. 15.1. En primer lugar, la conclusión sobre la sustitución se construyó en el objetivo de la pena de prisión que corresponde a la prevención especial positiva, es decir, la resocialización del condenado. La sentencia agregó que esa finalidad tiene muchas formas de alcanzarse, entre las que se encuentran mecanismos de trabajo y educación de las personas privadas de la libertad. No obstante, concluyó de manera subjetiva que la reforma constitucional sustituía el pilar de dignidad humana a pesar de que previó el mecanismo de revisión, la pena se circunscribió a delitos específicos, no excluyó que el condenado accediera a mecanismos de resocialización como la educación y el trabajo, y tampoco señaló que estos no pudieran ser valorados por las autoridades judiciales. 15.2. En segundo lugar, la sentencia expuso que el acto violó el derecho a la igualdad porque deja en manos de las autoridades judiciales, según el caso, conceder o no la libertad condicional a un condenado o a otro, determinar el momento en que se revise la condena y los elementos de resocialización que se evalúan. Además de que este argumento no constituye un examen de sustitución, sino de confrontación, cuestiona el mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico colombiano mediante el que operan los subrogados, beneficios y mecanismos sustitutivos de la pena, cuyo otorgamiento se evalúa en cada caso por los jueces. 15.3. En tercer lugar, la mayoría de la Sala indicó que el Acto Legislativo desconoce la proporcionalidad de la pena, pues al imponerse la prisión perpetua a personas de edades diferentes el castigo será más severo para los condenados más jóvenes. Este argumento, además de que no está dirigido a evidenciar la sustitución de la resocialización de la pena identificada como pilar de la Carta Política, es predicable de cualquier pena de prisión, en la que se genera la misma situación sobre el tiempo efectivo de cumplimiento de la pena de acuerdo con la edad del condenado. Así, por ejemplo, en nuestro ordenamiento si se toma la pena máxima sin concurso: 60 años y esta se impone a una persona de 20 años, probablemente con fundamento en la expectativa de vida promedio esta persona cumplirá un mayor tiempo efectivo de prisión. En contraste, una persona que es condenada por la misma conducta al mismo tiempo de prisión, pero en el momento de la condena tiene una edad más avanzada, materialmente cumpliría una pena menor. 15.4. En cuarto lugar, la sentencia hizo énfasis en que la pena privativa de la libertad actualmente se encuentra en crisis, pues algunos estudios demuestran que no cumplen con su fin esencial, que corresponde a la resocialización. En ese sentido, resaltó que no es claro si la pena de prisión disminuye los índices de delincuencia y de reincidencia. Este cuestionamiento no se dirige en contra de la reforma constitucional examinada, particularmente la pena de prisión perpetua revisable, sino que cuestiona la medida de prisión en general, la cual no se introdujo en el acto legislativo, pues se prevé en el artículo 28 superior que, de forma expresa, autoriza la restricción de la libertad sujeta al plexo de garantías judiciales de rango constitucional. 15.5. En quinto lugar, la sentencia hace un esfuerzo argumentativo importante para evidenciar dos asuntos que, a mi juicio, escapan del control jurídico que adelanta la Corte Constitucional, en general, pero especialmente que superan el examen específico del juicio de sustitución de la Carta Política. De un lado, el "carácter populista" de la medida. De otro lado, la ineficacia de la prisión perpetua en la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Los argumentos descritos constituyen la evidencia más fuerte en relación con la naturaleza del examen que adelantó la Sala en esta oportunidad, pues tanto la motivación del Congreso de la República, en ejercicio de su competencia de reforma constitucional, como la eficacia del instrumento de protección de los menores de edad elegido por el constituyente derivado no sólo no dan cuenta del elemento esencial que debe ser verificado en el control judicial al poder de reforma: la transfiguración de la Carta Política, sino que transforman el examen en una evaluación de conveniencia sobre la figura. Igualmente, plantean importantes cuestionamientos sobre el fundamento de la decisión, en particular: ¿si se comprueba la eficacia de la medida en la protección de los niños o se considera que la motivación del acto no es "populista" la conclusión sobre la sustitución de la Carta Política variaría? Finalmente, un elemento trascendental que termina por controvertir la conclusión de la Sala corresponde al análisis de la Sentencia C-578 de 2002416 al estudiar la reclusión a perpetuidad como pena prevista en el Estatuto de la Corte Penal Internacional. En esa oportunidad, la Corte Constitucional estableció que la prohibición de prisión perpetua revisable no anula el derecho a la esperanza por cuanto: "la reclusión a perpetuidad como pena no es absoluta ni definitiva; por el contrario, después de 25 años, la Corte Penal Internacional está obligada a examinar la pena para determinar si ésta puede reducirse, con lo que se deja a salvo la esperanza para el condenado de algún día recobrar su libertad y concilia el principio de la dignidad humana del condenado con los principios de justicia y de protección de los derechos de las víctimas y de sus familiares." Lo anterior, demuestra que en el marco del juicio de confrontación en el que las competencias del juez constitucional son más amplias esta Corporación advirtió que el mecanismo de revisión no afecta la esperanza del condenado. De ahí que resulta contradictoria una conclusión posterior en los términos expuestos por la mayoría de la Sala, según la cual la pena de prisión perpetua revisable a pesar de contar con un mecanismo de revisión con el mismo referente temporal sustituyó un eje axial de la Carta Política.
16. En síntesis, los argumentos expuestos como fundamento de la sustitución del eje axial de la Carta Política, el Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana, consideraron únicamente la finalidad de resocialización de la pena, pero pretermitieron que la reforma constitucional también involucraba otra manifestación del mismo eje: la protección de los menores de edad contra toda forma de violencia y el carácter prevalente de sus derechos. Asimismo, el razonamiento de la sentencia se concentró en evidenciar posibles afectaciones, no sustituciones, de diferentes garantías constitucionales y la valoración sobre la ineficacia de la medida para la protección de los menores de edad. Por lo tanto, el examen no evidenció que el constituyente derivado, en ejercicio de la competencia de reforma, transfigurara la Carta Política de 1991 y, por lo tanto, no se configuró un vicio competencial que justificara la decisión mayoritaria en esta oportunidad. Por lo anterior, considero que la reforma constitucional examinada, que introdujo la pena de prisión perpetua revisable no sustituía el principio de dignidad humana como límite al ejercicio del poder punitivo del Estado, consagrado en la Carta de 1991. De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar el voto con respecto a la Sentencia C-294 de 2021, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada