SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍSA LA SENTENCIA C-285 17MEDIDAS SOBRE PROTECCION DEL COMPRADOR DE VIVIENDA, INCREMENTO DE SEGURIDAD DE EDIFICACIONES Y FORTALECIMIENTO DE LA FUNCION PUBLICA QUE EJERCEN LOS CURADORES URBANOS-Discrepancia de declaratoria de inexequibilidad por cuanto no se propiciaba desconocimiento del principio de consecutividad (Salvamento de voto) Referencia: Expediente D-11705Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 1796 de 2016.Demandante: Javier Alberto Cárdenas GuzmánMagistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito consignar las razones que me llevaron a salvar el voto frente a lo resuelto por la Sala Plena en la Sentencia C-285 del 3 de mayo de 2017.
2. En dicho fallo, la Corte declaró inexequible el artículo 13 de la Ley 1796 de 2016, “por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones”, al estimar que dicha norma desconoció el principio de consecutividad.
3. Cabe destacar, al respecto, que a través del artículo 13 de la Ley 1796 de 2016, se habían introducido modificaciones al artículo 15 de la Ley 29 de 1973, en el tema relacionado con las competencias de la Superintendencia de Notariado y Registro para realizar el reparto de las escrituras que deben suscribir las entidades públicas cuando en el círculo de que se trate haya más de una notaría. En ese contexto, la norma declarada inexequible derogaba la asignación realizada por la Superintendencia de Notariado y Registro para el caso de escrituras suscritas por entidades públicas, estableciendo, a su vez, un sistema en el que cada entidad llevaba a cabo directamente la asignación, quedando la Superintendencia con la función de regular el procedimiento de asignación y de vigilar el reparto realizado.4. Según la mayoría de la Sala, la referida disposición desconoció el principio de consecutividad por cuanto que: (i) las competencias de las Superintendencias de Notariado y Registro para realizar un reparto de las escrituras que deben suscribir entidades públicas, no hizo parte de los propósitos ni de los temas descritos en el Proyecto de Ley 111 de 2014 Cámara; (ii) en los debates surtidos en la Comisión y en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el tema no fue parte de la discusión, ya que el objeto del proyecto de ley se centraba en establecer medidas para mejorar la seguridad en las construcciones a través de las licencias expedidas, la revisión de los diseños de edificación y, las funciones de los curadores urbanos; y, (iii) en tercer debate, aunque se abordó el tema del reparto de escrituras públicas por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro, se hizo con un enfoque diferente al aprobado pretendiendo abolir dicho reparto en procura de brindar facilidades a los compradores de vivienda. A partir de lo anterior, la mayoría de la Corte determinó que el artículo 13 acusado solo cumplió 2 de los 4 debates previstos para convertirse en Ley de la República, incurriendo, por consiguiente, en un vicio de forma en el trámite legislativo que impuso la declaratoria de inexequibilidad.
5. Pues bien, en contraposición a lo decidido por la mayoría de la Corte, considero que el artículo 13 de la Ley 1796 de 2016 no desconoció el principio de consecutividad, toda vez que el tema tratado en dicha norma hizo parte de los asuntos considerados por el Congreso a lo largo de los cuatro debates reglamentarios.6. Para efectos de explicar dicho aserto, conviene recordar, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, que el principio de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, consagra la obligación de que todos los asuntos tratados en un proyecto de ley surtan los cuatro debates reglamentarios. Estos es, que los temas propuestos en el respectivo proyecto sean estudiados y debatidos en las comisiones permanentes de ambas cámaras y en sus respectivas plenarias. Así entendido, el principio de consecutividad no busca que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, sino que aquellos asuntos no considerados en lo absoluto durante las etapas previas, tengan que regresar para que sean aprobados o discutidos por la comisión y o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Ello es así, en tanto la propia Constitución Política, en el artículo 160, permite que durante el segundo debate en cada cámara, se puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que se juzguen necesarias (principio de identidad flexible).Por lo tanto, es claro que el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen. En consecuencia, para determinar si un tema específico fue discutido desde el inicio del trámite legislativo, es necesario analizar, en cada caso concreto, si existen referencias, discusiones o propuestas que se hubieren ocupado del mismo, sin que deba establecerse que cada una de las disposiciones que hacen parte del proyecto hayan sido propuestas o redactadas desde la presentación del mismo para primer debate.
7. A partir de lo anterior, cabe señalar que en el proyecto de ley 111 de 2014 Cámara – 138 de 2016 Senado, que concluyó con la expedición de la Ley 1796 de 2016, estuvieron presentes desde el principio algunas temáticas relevantes que guardan relación inescindible con el contenido del artículo 13 del referido ordenamiento. Tales temas fueron: (i) la asignación de funciones especiales a la Superintendencia de Notariado y Registro; (ii) el establecimiento de medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda; y, sumado a ello, (iii) la posibilidad de dictar otras disposiciones que guardaran relación de contenido temático con las materias mencionadas. Justamente, las competencias asignadas a la Superintendencia de Notariado y Registro frente al reparto equitativo de las escrituras que deben suscribir las entidades públicas, en mi criterio, guardan una relación de contenido material con las temáticas generales que fueron abordadas desde el primer debate del proyecto de ley, en tanto fija una función específica de reglamentación y vigilancia que debe llevar a cabo dicha Superintendencia y que a la vez redunda en beneficios para el comprador de vivienda al no permitir que se concentre el reparto escritural en una sola notaria, cuando existe pluralidad de ellas en un mismo circulo notarial.
8. Así las cosas, si bien el texto aprobado del artículo 13 de la Ley 1796 de 2016 fue incluido en el tercer debate del trámite legislativo, lo cierto es que la materia por él regulada guarda una relación de correspondencia lógica y directa con algunos de los temas generales que inspiraron la expedición de la referida ley, con lo cual, en mi criterio, a través de dicha norma no se propiciaba un desconocimiento del principio de consecutividad, como equivocadamente lo consideró la mayoría de la Sala. En efecto, aun cuando la regla específica fijada en la norma declarada inexequible no fue discutida desde el primer debate, la misma se inscribe en el contexto de temas que fueron debatidos a partir de esa instancia congresional, relacionados, precisamente, con la asignación de funciones especiales a la Superintendencia de Notariado y Registro en el ámbito propio de sus competencias de vigilancia y control de la actividad registral, así como también respecto del establecimiento de medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda.9. En los términos expuestos, dejo consignados los motivos de mi discrepancia con la decisión adoptada en la Sentencia C-285 de 2017, pues estimo que la Corte debió declarar la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 1796 de 2017. Fecha ut supra,JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍSMagistrado ---pies de página--- aceta 41 de 2014. Proyecto de Ley 111 de 2014 - Cámara de Representantes. Art. 3 de la Resolución 10137 de 2011, expedida por la Superintendencia Nacional de Registro. Gaceta del Congreso número 659 del 3 de septiembre de 2015. Acta de Comisión 28 del 05 de mayo de 2015 Cámara. Gaceta del Congreso número 112 del 29 de marzo de 2016 Vale la pena resaltar que al encontrar acreditado la violación del principio de consecutividad, la Sala no asumió el estudio del cargo propuesto por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. Gacetas del Congreso No. 541 de 2014 y 087 de 2015.