Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia No. C-266 95INICIATIVA GUBERNATIVA (Salvamento de voto)El trámite de aprobación de la normatividad sometida a examen estuvo viciado desde el principio, pues, habiendo exigido el Constituyente la iniciativa exclusiva del Gobierno, dada su materia, el proyecto de ley tuvo origen en una iniciativa popular.SENA-Reestructuración INICIATIVA POPULAR-Improcedencia LEY DE REESTRUCTURACION-Norma que requiere iniciativa gubernamental (Salvamento de voto)Un proyecto de ley relativo a las señaladas materias -como lo era obviamente el que se convirtió en la ley 119 de 1994, "por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones"- no podía ser declarado ajustado a la Constitución si en el proceso aparecía demostrado que había tenido un origen distinto al de la iniciativa privativa del Ejecutivo.INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Reestructuración del proyecto PROYECTO DE LEY-Coadyuvancia del Gobierno (Salvamento de voto)La iniciativa del Gobierno, para que sea tal en los términos constitucionales, cuando le corresponde de modo exclusivo, debe tener lugar con la presentación del proyecto, pues resulta claro que si ello no ha ocurrido y el tema fue llevado al Congreso por idea e impulso de otra persona o autoridad, es ésta la que ha tenido la iniciativa, así después uno de los ministros manifieste su adhesión al proyecto que se discute. Así en gracia de discusión pudiera admitirse que la coadyuvancia de un ministro salva la dificultad constitucional relativa al hecho de no haber presentado el Gobierno un proyecto de ley que, por exigencia de la Carta, debía provenir de él, lo menos que podría esperarse del contenido de tal manifestación sería un expreso y contundente apoyo gubernamental al proyecto.MENSAJE DE URGENCIA OBJECION PRESIDENCIAL (Salvamento de voto)Resulta contrario a la Constitución afirmar que, por el hecho de enviar un mensaje de urgencia -cuyo efecto apenas consiste, según la Carta, en que la respectiva cámara deba decidir sobre el proyecto dentro de un plazo máximo de treinta días- el Gobierno ha asumido las responsabilidades inherentes a la presentación del proyecto, que lo acoge en su integridad y que, como se dijo en la Sala Plena, "hace suyas" las propuestas a las que el mensaje se refiere. Entre otros aspectos, nos preocupa que de esta doctrina se derive la inconcebible consecuencia de que, cuando el Presidente de la República envía un mensaje de urgencia en relación con cualquier proyecto, compromete automáticamente su facultad constitucional de objetarlo por razones de conveniencia o de constitucionalidad.INICIATIVA POPULAR (Salvamento de voto)En cuanto a la iniciativa popular, que en este caso se dió, los suscritos magistrados reiteramos la importancia que tiene como valioso mecanismo institucional que fortalece y afirma la democracia participativa, pero que no se puede convertir en factor de ruptura de precisas reglas constitucionales que consagran competencias y responsabilidades.Ref.: Expediente D-720Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).Los suscritos magistrados hemos salvado voto en el asunto de la referencia, por cuanto estimamos que la Ley acusada ha debido ser declarada inexequible en su totalidad.Las razones de nuestra discrepancia con la decisión mayoritaria estriban en que pensamos que el trámite de aprobación de la normatividad sometida a examen estuvo viciado desde el principio, pues, habiendo exigido el Constituyente la iniciativa exclusiva del Gobierno, dada su materia, el proyecto de ley tuvo origen en una iniciativa popular.La sentencia de la cual disentimos, en la que aparecen tomados de manera textual algunos párrafos de la ponencia original, elaborada por uno de los firmantes -el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo- y negada por la Corte, dice con claridad lo que es la iniciativa en el trámite que debe seguir el Congreso al aprobar las leyes:"En el proceso de formación de las leyes tiene especial importancia la iniciativa, que corresponde a la facultad de presentar proyectos de ley ante las cámaras, con el efecto de que éstas deben darles curso.Cuando la Constitución establece las reglas de la iniciativa, señala cómo podrá comenzar el trámite de aprobación de una ley". (Subrayado fuera de texto).Desde luego, compartimos esos criterios, que fueron los mismos propuestos a la Sala en la ponencia original y que apoyamos en el curso de las deliberaciones.Más adelante, la misma providencia, sin apartarse de los presupuestos trazados desde la ponencia derrotada, explica que, de conformidad con los artículos 154 y 155 de la Constitución Política, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras, a propuesta de sus miembros, del Gobierno Nacional, por iniciativa popular y por las corporaciones que indica el artículo 156."No obstante lo anterior -agrega-, en la Carta Política se consagran excepciones en cuanto a la presentación de proyectos de ley que se refieren a los asuntos que se indican a continuación, los cuales sólo pueden ser dictados o reformados a iniciativa del Gobierno Nacional:......los que determinan la estructura de la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; los que reglamenten la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; los que creen o autoricen la Constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (artículo 150-7 C.P.)....." (subrayamos).Aunque el fallo transcribe de manera incompleta el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, no puede olvidarse que en él, precisamente sobre el tema materia de proceso, se incluye como de iniciativa exclusiva del Gobierno el señalamiento legal de los objetivos y la estructura orgánica de los establecimientos públicos. De las premisas anteriores surge necesariamente la conclusión de que un proyecto de ley relativo a las señaladas materias -como lo era obviamente el que se convirtió en la ley 119 de 1994, "por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones"- no podía ser declarado ajustado a la Constitución si en el proceso aparecía demostrado -como ocurrió en este caso- que había tenido un origen distinto al de la iniciativa privativa del Ejecutivo (presentación del proyecto por el Gobierno, de acuerdo con lo admitido en los transcritos párrafos de la Sentencia), según las perentorias exigencias del artículo 154 de la Carta Política.En nuestro sentir, iniciativa -concepto que, por su misma naturaleza, corresponde al momento de iniciación o comienzo de algo, en este caso el trámite de una ley- no es lo mismo que coadyuvancia o aceptación posterior. Quien tiene la iniciativa de algo es aquel que propone y no quien se suma a la iniciativa de otro.Los temas que la Constitución Política ha querido sustraer a la libre iniciativa de los miembros del Congreso, de otras corporaciones públicas y a la misma iniciativa popular, y que han sido reservados al Gobierno, están determinados de manera expresa por cuanto requieren, por su contenido y trascendencia, un origen estrictamente gubernamental. Ello acontece con las normas sobre presupuesto nacional, planes de desarrollo e inversión, estructura de la administración nacional, organización del crédito público, regulación del comercio exterior y régimen de cambios internacionales, Banco de la República y funciones de su Junta Directiva, participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas, autorizaciones de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales, exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, otorgamiento de facultades extraordinarias, entre otras, cuyo denominador común consiste en hallarse vinculadas a la fijación de políticas estatales en materias que requieren unidad de criterio y adecuada planeación por parte de la Rama del Poder Público que tiene a su cargo la responsabilidad fundamental en la dirección del Estado y de la economía y en el desarrollo social.Desde 1968 el Constituyente estableció con claridad, en norma refrendada y ampliada en el artículo 154 de la Carta de 1991, un requisito inexcusable para este tipo de leyes y, por tanto, en nuestro criterio, la peregrina tesis de que él puede ser sustituído por una especie de convalidación "a posteriori" contradice no solamente la letra sino el espíritu de la Constitución.Como se decía en la ponencia no aprobada, la iniciativa del Gobierno, para que sea tal en los términos constitucionales, cuando le corresponde de modo exclusivo, debe tener lugar con la presentación del proyecto, pues resulta claro que si ello no ha ocurrido y el tema fue llevado al Congreso por idea e impulso de otra persona o autoridad, es ésta la que ha tenido la iniciativa, así después uno de los ministros manifieste su adhesión al proyecto que se discute.Es verdad que, según el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso), "el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique", pero esa posibilidad, que además es excepcional y debe ser "justificada" -como el precepto legal lo exige-, no implica que la coadyuvancia posterior, por el hecho de permitirse, repercuta en el saneamiento de un vicio constitucional consistente en la falta de iniciativa, pues ésta no se puede confundir con la coadyuvancia. El alcance de la norma del reglamento no es, ni podría ser, el de modificar los alcances del artículo 154 de la Constitución en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma.Pero, así en gracia de discusión pudiera admitirse que la coadyuvancia de un ministro salva la dificultad constitucional relativa al hecho de no haber presentado el Gobierno un proyecto de ley que, por exigencia de la Carta, debía provenir de él, lo menos que podría esperarse del contenido de tal manifestación sería un expreso y contundente apoyo gubernamental al proyecto.Eso es precisamente lo que se echa de menos en las afirmaciones del Ministro de Trabajo y Seguridad Social en la Plenaria del Senado el día 17 de junio de 1993 ("Gaceta del Congreso" No. 217 del 19 de junio de 1993, pág. 14). Se transcribe la parte pertinente:"...El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando las circunstancias lo justifiquen, la coadyuvancia podrá efectuarse antes en la aprobación en las plenarias. Señor Presidente, desvirtuadas las acusaciones al Decreto 2149 sobre una supuesta privatización que no existe y advertido el Congreso de la República sobre la inconstitucionalidad de un proyecto de ley que no tiene iniciativa gubernamental, yo no podría, en todo caso, oponerme a que le introduzcamos las reformas al Decreto 2149, que vayan a mejorar la estructura que en buena hora ha tenido el valor de acometer la administración del Presidente Gaviria. Yo por eso quisiera recoger la propuesta que se hizo en sustitución de la presentada por el Senador Luis Guillermo Giraldo, en el sentido de integrar una comisión de senadores, con participación de los trabajadores y de los gremios de la producción, con participación de los funcionarios del Gobierno, para que entremos a revisar cuáles son los puntos del Decreto 2149 que requieren ser modificados, para yo no creo, señores senadores que sea responsable, que este Congreso de la República, en un acto emotivo derogue el artículo (sic) 2149 y no le ofrezca otra solución distinta al país que la de revivir las normas anteriores cuando aquí hay un consenso de que hay que modernizar al SENA, no me parece señores senadores responsable que la nueva propuesta sea revivir lo que existía cuando estamos todos de acuerdo que el SENA tiene que ser modernizado, cuando hemos desvirtuado que el SENA no sea privatizado, de tal suerte señor Presidente, que yo recojo con beneplácito esa propuesta de que mejoremos el Decreto 2149, de que integremos una comisión con senadores, con trabajadores, con gremios de la producción, con el Gobierno y estamos dispuestos a traer al 20 de julio de las próximas sesiones ordinarias del Congreso una propuesta, si es que encontramos que el Decreto 2149 sea reformado, no lo consideramos depositario de la sabiduría, es posible que el Decreto 2149 tenga errores, pero no me parece responsable, señor Presidente, que simplemente se actúe con emotividad derogando ese decreto cuando requiere iniciativa gubernamental, cuando se ha desvirtuado la acusación de que se ha privatizado el SENA y cuando lo hemos dicho.(...)Señor Presidente, el 20 de julio es una fecha muy cercana y yo creo que el Decreto 2149, que es un decreto concebido para aplicación de largo plazo en Colombia, nos permite esa espera. Senador Espinosa Faccio-Lince, de tal suerte que el Congreso de la República pueda hacer sus aportes pero de manera responsable, unos aportes que contribuyan a mejorar ese Decreto 2149, unos decretos donde los gremios de la producción también puedan ser oídos porque aquí se ha expuesto la tesis de que los gremios se oponen y les acabo de leer la carta del Comité Intergremial donde ocurre todo lo contrario. Los gremios de la producción señores Senadores, se oponen a este proyecto de ley, no al Decreto 2149, pero yo señor Presidente para no seguir polemizando y simplemente tratar de que lleguemos a un mejor entendimiento y que contribuyamos todos a la mejora de esa institución tan apreciada por todos los colombianos que es el SENA, perfectamente podría coger (sic) la solicitud expuesta por el Senador Carlos Espinosa proceder a que integremos esa comisión con Senadores y Representantes y traer las sugerencias aquí el próximo 20 de julio. Muchas gracias señor Presidente".Los suscritos magistrados no podemos entender cómo se admite la ambivalente declaración del Ministro de Trabajo no solamente como una coadyuvancia sino como una verdadera forma constitucional de iniciativa sobre el proyecto, solamente por la razón de que el texto final aprobado no es el mismo que constituyó objeto de la iniciativa popular.Quiere ello decir, entonces, que basta el cambio de unos textos iniciales, presentados por quien carece de iniciativa, y la vacilante intervención de un ministro ante las cámaras legislativas, en búsqueda de comisiones y acuerdos políticos -ya creados los hechos de un proyecto en trámite y de un proselitismo en favor del mismo en el seno del Congreso- para que desaparezca, como por arte de magia, la exigencia constitucional de que el asunto ha debido partir exclusivamente de la propuesta gubernamental.Más desconcertante todavía es la posición de la Corte en lo relativo al mensaje de urgencia firmado por el Presidente de la República, que en el fallo se presenta como una plena prueba, del todo incontrovertible, acerca de que el proyecto de ley en cuestión -contra la realidad de los hechos y de los antecedentes conocidos- fue objeto de la iniciativa del Gobierno.Sobre el tema debemos precisar que el sentido del mensaje de urgencia, en los términos del artículo 163 de la Constitución, no es de ninguna manera el de formalizar un acuerdo incondicional del Jefe del Estado con el contenido del proyecto al que se refiere. Su alcance no es otro que el de obtener una mayor rapidez en el trámite que el mismo proyecto sufre, por el interés del Ejecutivo en que al respecto el Congreso culmine su tarea, expidiendo la norma o estatuto de que se trata, independientemente del sentido en que ello se haga. El mensaje de urgencia no pide a los miembros del Congreso -ni obtiene desde el punto de vista constitucional ese propósito- que voten favorablemente aquello que materialmente desea el Gobierno que quede consagrado en la ley, ni compromete tampoco la libre apreciación del mismo Presidente de la República en torno al contenido de la normatividad que se apruebe.Resulta contrario a la Constitución afirmar que, por el hecho de enviar un mensaje de urgencia -cuyo efecto apenas consiste, según la Carta, en que la respectiva cámara deba decidir sobre el proyecto dentro de un plazo máximo de treinta días- el Gobierno ha asumido las responsabilidades inherentes a la presentación del proyecto, que lo acoge en su integridad y que, como se dijo en la Sala Plena, "hace suyas" las propuestas a las que el mensaje se refiere.Entre otros aspectos, nos preocupa que de esta doctrina se derive la inconcebible consecuencia de que, cuando el Presidente de la República envía un mensaje de urgencia en relación con cualquier proyecto, compromete automáticamente su facultad constitucional de objetarlo por razones de conveniencia o de constitucionalidad.En cuanto a la iniciativa popular, que en este caso se dió, los suscritos magistrados reiteramos la importancia que tiene como valioso mecanismo institucional que fortalece y afirma la democracia participativa, pero que no se puede convertir en factor de ruptura de precisas reglas constitucionales que consagran competencias y responsabilidades.Muestra de ello es la norma consagrada en el artículo 29 de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de mecanismos de participación ciudadana, hallada exequible por esta Corte con ponencia del mismo magistrado sustanciador del fallo al que se refiere este salvamento de voto, a cuyo tenor "no se podrán presentar iniciativas populares y normativas ante el Congreso... sobre las siguientes materias:1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno...".No es necesario un mayor análisis de la norma para verificar que consagra una tajante prohibición que impide al Congreso el trámite de cualquier iniciativa sobre las materias en referencia que tenga origen popular. Si no se puede presentar el proyecto, en el evento de ser presentado, es lógico que el Legislativo no pueda seguir adelante con el proceso de estudio y discusión de ese proyecto, so pena de violar abiertamente la disposición estatutaria y de vulnerar, por contera, el artículo 123 de la Carta Política, según el cual los servidores públicos -entre ellos los miembros de las corporaciones públicas, como lo es el Congreso- "ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento". Y no se respeta ni la Constitución ni la ley cuando se da trámite a algo que, desde su origen, tiene objeto ilícito por violar preceptos imperativos del ordenamiento jurídico.Si esto es así, es decir, si el proyecto de ley no podía siquiera comenzar su trámite en las comisiones y menos todavía ser llevado a las plenarias de las cámaras, resulta forzoso concluir que, por sustracción de materia, no podía ser objeto de aval o coadyuvancia alguna.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistradoFecha ut supra ---pies de página---