Aclaración de voto

Aclaración de voto a la Sentencia C-263 96SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Inexistencia de relación jerárquica AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONSTITUCION POLITICA (Aclaración de voto)Los nuevos principios superiores que orientan la interpretación del régimen territorial en la Constitución, y el derecho constitucional a la autonomía del que se hace titulares en la Carta Política a las entidades territoriales, no son instituciones comparables con las nociones tradicionales de descentralización territorial o de delegación y menos con la de desconcentración administrativa, con el propósito de establecer una relación de jerarquía así sea funcional entre entes que pertenecen a distintos ámbitos de competencias como el municipal o local de unas y el nacional centralizado de la rama ejecutiva del poder público, y de funciones y de fines y que ostentan diferente naturaleza jurídica, como es el caso evidente de las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios.EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Actos objeto de recursos SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Actos de control (Aclaración de voto)Debió quedar en claro en la sentencia que los actos de las empresas que prestan los mencionados servicios a los que se refieren las partes demandadas de los citados artículos de la ley 142 de 1993 como objeto de los recursos que se reconocen, son únicamente los de la negativa del contrato, la suspensión, terminación, corte o facturación, y que ellos son expresión típica de actos de gestión de una empresa y no son actos administrativos; además, debió advertirse que los actos de las empresas, así como los que se producen en respuesta a los llamados “recurso de reposición y de apelación”, en especial los de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no hacen un acto complejo y que la finalidad de unos y otros son bien diferentes. La naturaleza que caracteriza al acto de la empresa es bien diferente a la naturaleza de los actos de control de la Superintendencia; también, las funciones y facultades de ésta son de directo origen constitucional y legal, mientras que los que define la ley como objeto del recurso de reposición ante la empresa son de gestión económica del servicio; por ello, entiendo que la función de la Superintendencia en el caso de conocer de la “apelación” que se puede interponer como subsidiario del de reposición, se reduce a definir si es preciso obligar a la empresa a revisar las mencionadas actuaciones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y a modificarlas, reformarlas o a sustituirlas, pero nada más, y mucho menos podría pensarse en la Superintendencia fuese competente para sustituir, revocar, modificar o derogar dichos actos. Referencia: Expediente D-1059Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994.Como tuve oportunidad de manifestarlo en la Sala Plena de la Corporación, coincido plenamente con la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia, pero disiento muy respetuosamente de algunos de los elementos de juicio que aparecen consignados en su parte motiva y que sirven a la Corte para fundamentar la exequibilidad que se decreta.En efecto, entiendo que las disposiciones acusadas en este caso encuentran claro sustento jurídico de rango constitucional en las reglas de la Carta Política citadas en el fallo, especialmente en lo previsto en sus artículos 365 a 370, pero observo que su cabal conformidad con la normatividad superior se halla en una interpretación parcialmente diferente de la que adopta la sentencia acerca de la noción de administración pública y de las instituciones constitucionales previstas por el Constituyente en materia de función administrativa, y, especialmente, en lo que se refiere a la superioridad jerárquica que desde el punto de vista funcional se le atribuye a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al calificar la relación “entre actividades operativas y ejecutoras que corresponden a las empresas y demás entidades que tienen a su cargo la prestación del servicio, con las funciones de control, inspección y vigilancia asignadas a la Superintendencia” como una especie de “jerarquía funcional” por encontrar, además, que entre éstas existe la llamada “unidad funcional”.En verdad, estimo que bajo el amparo de la nueva Constitución las normas examinadas en este caso no pueden definirse ni examinarse a partir del supuesto de que el legislador estableció entre las empresas de servicios públicos domiciliarios y la respectiva Superintendencia una relación jerárquica funcional, y menos, juzgarse como si por ellas se hubiese definido una suerte de vía gubernativa entre los mencionados entes al emplear los términos "recurso de reposición y recurso de apelación", al advertir que este último procede ante la mencionada Superintendencia, pues con estas consideraciones se permite una especie de antinomia difícil de superar en la teoría y casi imposible de conciliar en la practica de las instituciones constitucionales examinadas en esta sede judicial.Obsérvese que los nuevos principios superiores que orientan la interpretación del régimen territorial en la Constitución, y el derecho constitucional a la autonomía del que se hace titulares en la Carta Política a las entidades territoriales, no son instituciones comparables con las nociones tradicionales de descentralización territorial o de delegación y menos con la de desconcentración administrativa, con el propósito de establecer una relación de jerarquía así sea funcional entre entes que pertenecen a distintos ámbitos de competencias como el municipal o local de unas y el nacional centralizado de la rama ejecutiva del poder público, y de funciones y de fines y que ostentan diferente naturaleza jurídica, como es el caso evidente de las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios.Por ello, no es posible definir este tipo de vínculos en materia de control de las actividades relacionadas con la eficiencia de los servicios públicos domiciliarios en los que el legislador, ciertamente, desarrolla postulados constitucionales ineludibles, bajo la mencionada regla de la jerarquía funcional o de la tutela administrativa, y menos de la vía gubernativa, y, en contrario, para su cabal entendimiento debe desarrollarse como un objeto relativamente autónomo de derecho público la teoría de las instituciones de control específico en materia de servicios públicos domiciliarios.Recuérdese que el artículo 154 de la ley 154 advierte que “El recurso es un acto del suscriptor para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato” y luego define el ámbito preciso de esas competencias; pero, téngase en cuenta que los servicios públicos domiciliarios podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, y que se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, lo cual también hace imposible concebir o imaginar las relaciones que se establecen en las disposiciones acusadas como de carácter jerárquico por razones funcionales. (Subrayas fuera del texto).En efecto, estimo que este tipo de instancias y recursos reconocidos por la ley en materia de servicios públicos domiciliarios, corresponde a una concepción doctrinaria y normativa parcialmente diferente de la que sirvió a la Corte para definir la constitucionalidad de las partes acusadas de los artículos 154 y159 de la Ley 142 de 1993, pues, el régimen normativo especial de origen constitucional al que pertenecen las disposiciones legales acusadas, está estrechamente relacionado con la materia autónoma del derecho público de la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos domiciliarios a que se refiere el artículo 365 de la Carta Política en concordancia con lo señalado por el artículo 370 de la misma normatividad superior y, desde luego, no se reduce ni queda comprendido por las nociones tradicionales de derecho administrativo como la de jerarquía funcional y vía gubernativa, pues en esta ley se garantiza la existencia de un régimen de control, inspección y vigilancia de la eficiencia de los servicios públicos domiciliarios como quiera que ellos son inherentes a la finalidad social del Estado y pueden ser prestados por particulares, los municipios o sus empresas, y por comunidades organizadas respecto de las cuales no es posible establecer ninguna jerarquía funcional con una Superintendencia. Muy respetuosamente creo que con precisos fines de interpretación sistemática y de coherencia del ordenamiento jurídico, y en ejercicio de sus competencias de juez constitucional de las leyes, la Corte debió apartarse del sentido habitualmente empleado por los operadores jurídicos para estos términos, o cuando menos, debió corregir con sus advertencias para este asunto, la utilización de la presunción de continuidad del sentido con el que tradicionalmente ha empleado el legislador estos términos jurídicos (reposición y apelación) y definir un alcance diferente para los mismos en correspondencia con los fines propuestos por el legislador concreto en la expedición de la ley a la que pertenecen. En este sentido debió quedar en claro en la sentencia que los actos de las empresas que prestan los mencionados servicios a los que se refieren las partes demandadas de los citados artículos de la ley 142 de 1993 como objeto de los recursos que se reconocen, son únicamente los de la negativa del contrato, la suspensión, terminación, corte o facturación, y que ellos son expresión típica de actos de gestión de una empresa y no son actos administrativos; además, debió advertirse que los actos de las empresas, así como los que se producen en respuesta a los llamados “recurso de reposición y de apelación”, en especial los de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no hacen un acto complejo y que la finalidad de unos y otros son bien diferentes. Pero además, la naturaleza que caracteriza al acto de la empresa es bien diferente a la naturaleza de los actos de control de la Superintendencia; también, las funciones y facultades de ésta son de directo origen constitucional y legal, mientras que los que define la ley como objeto del recurso de reposición ante la empresa son de gestión económica del servicio; por ello, entiendo que la función de la Superintendencia en el caso de conocer de la “apelación” que se puede interponer como subsidiario del de reposición, se reduce a definir si es preciso obligar a la empresa a revisar las mencionadas actuaciones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y a modificarlas, reformarlas o a sustituirlas, pero nada más, y mucho menos podría pensarse en la Superintendencia fuese competente para sustituir, revocar, modificar o derogar dichos actos. En este orden de ideas, la Superintendencia no confunde sus funciones administrativas y de control con las de gestión de las empresas, ni reúne sus actos administrativos de resolución del llamado recurso de apelación con los mencionados actos objeto de control, que son exclusivamente los de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte o facturación que realice la empresa; de otra parte, los actos de la Superintendencia en el caso del recurso en mención no pueden comprender definiciones económicas de naturaleza contractual, ni sus actos y los de la empresa hacen unidad jurídica alguna y por ello no es posible plantear la necesidad de agotar los recursos en una supuesta vía gubernativa ante la Superintendencia, para cuestionar la legalidad de aquellos actos de las empresas ante los jueces.Por tanto, es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer de los eventuales litigios entre los usuarios y las empresas en el caso de los eventos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación y a pesar de la resolución del llamado recurso de apelación por la Superintendencia, cosa que si podría ocurrir en el evento de establecerse en la ley una irregular modalidad de la llamada unidad funcional y la reconocida jerarquía funcional que de ordinario opera en un mismo sector de la administración. En efecto, creo que la Corte debió advertir que en el caso de la ley 142 de 1993 y de este mecanismo jurídico de control, inspección y vigilancia de la eficiencia los servicios públicos domiciliarios y de garantía de los derechos de los usuarios de los mismos, así como en la hipótesis del empleo de los mencionados términos jurídicos para el caso que regula en general la norma acusada, se trata, sin duda, de una suerte de desarrollo legislativo de la Carta Política en una específica materia (Capítulo Quinto "De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos" del Título 13 Del Régimen económico y de la Hacienda Pública") relacionada con aquellos servicios, que implica entre otros propósitos, un claro y notorio ejercicio de pedagogía constitucional del legislador, dirigida a los usuarios de los mencionados servicios y que escapa en buena medida a la órbita del derecho administrativo en general y se ubica en una esfera normativa parcial del derecho público ahora de rango constitucional, cuyo objeto es, precisamente, el cumplimiento de las políticas de administración y control de la eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, para efectos de cumplir los cometidos constitucionales de orden social en esta materia. Fecha Ut Supra,JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZMagistrado ---pies de página--- M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-566 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernandez Galindo