Salvamento de voto a la Sentencia C-247 99JUICIO DE IGUALDAD-Grado de intensidad (Salvamento de voto)Las disposiciones legales que establecen diferencias no deben ser sometidas, todas ellas, a un juicio de igualdad de la misma intensidad. En atención a la materia que regulen y a los criterios de diferenciación utilizados, pueden ser juzgadas conforme a parámetros diferenciales, más o menos estrictos. En la medida en que, en el presente caso, se trata de estudiar una norma que establece un requisito para poder ejercer una profesión, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, debe aplicarse un juicio intermedio de igualdad. La tarea del juez, en estos casos, es la de determinar si el trato diferenciado obedece a una finalidad constitucionalmente importante; si es útil y necesario para alcanzar dicha finalidad; y, por último, si el costo, en términos de igualdad, es menor que el beneficio que se alcanza. De no superar este juicio, la norma estudiada debería ser declarada inexequible por vulneración del principio de igualdad ante las cargas públicas. En mi criterio, la decisión de la que me aparto parcialmente, omite exteriorizar – en el asunto tratado y en algunos otros - el juicio de igualdad al que fueron sometidas las normas objeto de debate constitucional.SERVICIO LEGAL POPULAR-Remunerado y no remunerado (Salvamento de voto)En el presente caso, sobre un grupo de personas pesa la carga de laborar por un año en una serie de actividades, pero tiene el derecho de obtener la correspondiente remuneración. Otro grupo que, por el contrario, no será remunerado, tiene el beneficio de la reducción del término de la prestación. Pero un tercer grupo que realiza exactamente las mismas actividades que el primero y durante el mismo tiempo, carece de toda remuneración. En estos casos, la ortodoxia impone al juez constitucional tomar una decisión que excluya del ordenamiento jurídico la diferenciación arbitraria que ha sido advertida. Al excluirla, el grupo marginado quedará, necesariamente, ubicado en alguna de las otras dos opciones: la de laborar durante un año con la correspondiente remuneración o seis meses de manera gratuita. Nada de esto es extraño a la labor del juez constitucional. Los argumentos expuestos no se refieren exclusivamente a la aplicación rigurosa del test de igualdad. Aluden, adicionalmente, a realidades incontestables que la Corte no puede desconocer. En efecto, obligar a un estudiante a trabajar, durante un año, de manera gratuita mientras otro que tuvo mejor suerte podrá satisfacer la obligación, durante el mismo lapso pero en un cargo remunerado, confronta principios mínimos de justicia material, reconocidos no sólo en el artículo 13 sino en los artículos 1, 2 y 5 de la Constitución. Por lo demás, la renuncia a este tipo de análisis, en mi concepto, indispensable en un examen de constitucionalidad, impidió que la Corte entrara a ponderar la situación de los estudiantes que estudian en la jornada nocturna y que, además, están vinculados durante el día a un empleo del cual no podrían prescindir, en cuyo caso el sacrificio material que implica la carga pública resulta definitivamente más oneroso.Referencia: Expediente D-2165 y otrosMagistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRACon el acostumbrado respeto, me permito exponer los motivos por los cuales me aparto parcialmente de la decisión mayoritaria en el proceso de la referencia.
1. El literal a del artículo 154 de la Ley 446 de 1998 establece, como regla general, que el servicio legal popular tiene una duración de un año. Sin embargo, los literales c y d de la misma norma consagran dos excepciones al principio general cuando el servicio es prestado (1) cumpliendo gratuitamente funciones de defensoría pública de oficio, y, (2) atendiendo gratuitamente por lo menos veinticinco procesos, en los cuales se defiendan los intereses de personas de escasos recursos relacionados con los asuntos contemplados en el Decreto 196 de 1971. En estas dos eventualidades, en las que la prestación del servicio legal popular es gratuita, el tiempo de duración del mismo se reduce a un término de seis meses. En cada una de las hipótesis anteriores, la distribución de la carga pública impuesta a los estudiantes de derecho, pese a ser diferente, no vulnera el principio de equidad. En efecto, si una persona opta por alguna de las últimas dos opciones, a pesar de laborar de manera gratuita, ve reducida la duración de su obligación de un año a seis meses. Esta “compensación de cargas” no sólo es razonable sino que resulta necesaria para evitar una vulneración de principios constitucionales como el principio de igualdad en la asunción de las cargas públicas.No obstante, existe una tercera hipótesis según la cual es posible prestar el Servicio Legal Popular en las mismas condiciones establecidas por la regla general previamente mencionada (en las actividades de que trata el artículo 151 y durante un año), pero en ejercicio de funciones no remuneradas. Se trataría, por ejemplo, del supuesto de los funcionarios ad honorem que se adscriben a los distintos órganos del Estado. Al estudiar la legitimidad constitucional de esta tercera hipótesis normativa, la sentencia de la referencia señaló:“Al realizarse un estudio sistemático de las normas, se ve que el legislador estableció, como regla general, la prestación del servicio legal popular por el término de un año. Contempló, expresamente, cuándo el servicio debería ser remunerado y tuvo en cuenta el número de procesos (de 15 a 25), para introducir diferencias en cuanto al tiempo de duración del servicio, lo mismo que sobre el lugar en donde se debe prestar. Es decir, las diferencias que introdujo el legislador no fueron objeto de falta de análisis o improvisación, ni constituyen un privilegio para algunos egresados, carentes de justificación objetiva o son irrazonables.”Con fundamento exclusivo en el razonamiento anterior, encontró la Corte que la existencia paralela de cada una de las tres alternativas antes mencionadas, no vulneraba el principio de igualdad ante las cargas públicas.Además de apartarme de la conclusión a la que llega la Corte, considero que las afirmaciones transcritas merecen, por lo menos, dos comentarios. El primero en relación con la aplicación del test o juicio de igualdad y, el segundo, relativo a los alcances del análisis constitucional frente a una norma que establece una diferenciación irrazonable o desproporcionada.
2. El legislador puede en principio establecer la obligación de cumplir, sin remuneración o recompensa individual alguna, algunos de los deberes constitucionales mencionados en el artículo 96 de la C.P. Dichos deberes, de otra parte, pueden cumplirse mediante obligaciones de dar (contribuir al fisco) o de hacer (ej. prestar el servicio militar). No obstante, cualquier deber u obligación legal debe estar encaminado a la realización de una finalidad constitucional y ser necesario, útil y estrictamente proporcionado respecto de tal objetivo. Adicionalmente, como se trata de la asignación de cargas públicas debe respetarse el principio de equidad, de manera tal que ninguna persona deba soportar una carga mayor a la impuesta a otra persona que se encuentra en las mismas condiciones.
3. La importancia que la Carta le otorga al principio según el cual todas las personas deben ser tratadas con igual consideración y respeto – del cual se deriva el principio de equidad ante las cargas publicas - , exige que el juez realice un cuidadoso análisis constitucional siempre que encuentre que, frente a dos situaciones aparentemente iguales, existe una diferencia de trato. Ello no significa que el legislador no pueda establecer diferenciaciones. Por el contrario, las más de las veces la tarea de la ley es la de diferenciar circunstancias de hecho para anudar, a cada una de ellas, una consecuencia jurídica particular. No obstante, tanto la diferenciación de las circunstancias como la distinción de las consecuencias, debe poderse someter, con éxito, a los distintos pasos del test de igualdad. No basta entonces con que el juez considere que la diferenciación que estudia es objetiva y razonable. Su tarea es la de demostrarlo, aplicando estrictamente los criterios técnicos que sirven para probar que los fallos judiciales responden a consideraciones objetivas y científicamente confrontables.
4. Como lo ha señalado la Corporación, las disposiciones legales que establecen diferencias no deben ser sometidas, todas ellas, a un juicio de igualdad de la misma intensidad. En atención a la materia que regulen y a los criterios de diferenciación utilizados, pueden ser juzgadas conforme a parámetros diferenciales, más o menos estrictos. En la medida en que, en el presente caso, se trata de estudiar una norma que establece un requisito para poder ejercer una profesión, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, debe aplicarse un juicio intermedio de igualdad. La tarea del juez, en estos casos, es la de determinar si el trato diferenciado obedece a una finalidad constitucionalmente importante; si es útil y necesario para alcanzar dicha finalidad; y, por último, si el costo, en términos de igualdad, es menor que el beneficio que se alcanza. De no superar este juicio, la norma estudiada debería ser declarada inexequible por vulneración del principio de igualdad ante las cargas públicas.En mi criterio, la decisión de la que me aparto parcialmente, omite exteriorizar – en el asunto tratado y en algunos otros - el juicio de igualdad al que fueron sometidas las normas objeto de debate constitucional.5. Las normas demandadas establecen tres posibilidades distintas de prestación del Servicio Legal Popular: (1) en los cargos de que trata el numeral 1º del artículo 151 de la ley demandada, de manera remunerada, durante un año; (2) en las tareas mencionadas en el mismo numeral 1º del artículo 151, durante un año, pero en forma no remunerada; (3) en las actividades de defensoría pública o de oficio, ejercidas de forma no remunerada, durante seis meses.La diferencia de trato entre las hipótesis 1ª y 3ª, se encuentra plenamente justificada, dada la adjudicación racional de cargas en cada una de ellas. Sin embargo, la Corte debió preguntarse cuál era la justificación del trato diferenciado de la 2ª hipótesis respecto de las otras dos. En efecto, En los dos primeros casos (hipótesis 1ª y 2ª), los estudiantes deben trabajar durante un año, de tiempo completo y dedicación exclusiva, en el mismo tipo de entidades y cumpliendo funciones idénticas, siempre con el objetivo de lograr la descongestión y la eficiencia de la administración de justicia o servir de apoyo para la realización del derecho de acceso a la administración de justicia de los sectores más pobres de la población. Sin embargo, unos recibirán una remuneración por su trabajo mientras los otros deberán trabajar gratuitamente. En cuanto se refiere a la comparación entre la 2ª y 3ª hipótesis mencionadas, resulta evidente que se trata, en los dos casos, de circunstancias en las que los estudiantes deben prestar sus servicios en actividades no remuneradas. No obstante, mientras que en razón de la gratuidad algunos ven reducida su obligación de un año a seis meses, el segundo grupo no encuentra que tal circunstancia hubiere sido tenida en cuenta para disminuir las cargas impuestas y, en consecuencia, debe prestar el Servicio Legal Popular durante un año. Frente a esta evidencia la Corte debió preguntarse, ¿cuál es la circunstancia relevante que justifica el trato diferenciado?; ¿cuál es la finalidad perseguida por el mencionado trato?; ¿por qué se impone a dos personas que trabajarán en idénticas condiciones y durante el mismo tiempo cargas diferentes?; ¿qué razón puede ser esgrimida para justificar que sólo un grupo de personas que optan por cumplir su obligación en cargos no remunerados puedan tener el beneficio consistente en la reducción del término?; ¿cómo se explica que la ley imponga idénticas obligaciones a quienes, estando en las mismas circunstancias, no reciben los mismos beneficios?.No encuentro, a pesar de haber estudiado el tema en detalle, que el trato diferente persiga una sola finalidad constitucionalmente importante. Si de lo que se trataba era de imponer a los estudiantes de derecho la obligación de trabajar durante un determinado período y de forma gratuita, el legislador debió excluir la posibilidad de recibir remuneración por el trabajo cumplido. Sin embargo, en principio, la ley estudiada reconoce la importancia de la remuneración, sin que aparezca claramente una explicación que explique la excepción estudiada. En esos términos, si lo que se busca es que los estudiantes aporten su trabajo al Estado pero reciban como contraprestación el salario correspondiente o un mínimo reconocimiento económico, no se explica que exista un grupo de personas que deban laborar de manera gratuita. Ahora bien, si existe un grupo de personas que será acreedor de la remuneración que corresponda por su trabajo y, de otro lado, un grupo que debe trabajar gratuitamente, lo menos que puede solicitarse al legislador es que distribuya las restantes cargas y beneficios de manera tal que restablezca el equilibrio perdido.En suma, la diferenciación que se estudia no logra superar, ni siquiera, el primer paso del test de igualdad, que ha sido mencionado.7. La sentencia de la que me aparto señala:“Además, no resulta conforme a la competencia de la Corte, llegar a establecer, a través de una sentencia de constitucionalidad, una nueva norma, por ejemplo, consistente en decir que cuando el servicio legal popular se presta en forma gratuita, será de seis meses y cuando es remunerado, será de un año. Pues, se estaría invadiendo la órbita propia del legislador, que expresamente no lo quiso hacer. Recuérdese que no fue omisivo en este aspecto, y, por el contrario, fue especialmente cuidadoso al establecer las diferencias que consideró pertinentes, y que no violaran el principio de igualdad.”Evidentemente no es tarea del juez constitucional crear a su arbitrio normas jurídicas nuevas que impongan cargas o beneficios sociales. No obstante, ello no implica que no pueda dejar de retirar una norma del ordenamiento cuando ella consagre una diferenciación que vulnera el principio de igualdad. En la gran mayoría de los casos, este tipo de decisiones tienen como consecuencia el restablecimiento de la equidad y, por consiguiente, tienden a reconocer, al grupo marginado, el beneficio del cual había sido excluido arbitrariamente o de imponer, al grupo privilegiado, la carga de la cual había resultado arbitrariamente relevado. En el presente caso, sobre un grupo de personas pesa la carga de laborar por un año en una serie de actividades, pero tiene el derecho de obtener la correspondiente remuneración. Otro grupo que, por el contrario, no será remunerado, tiene el beneficio de la reducción del término de la prestación. Pero un tercer grupo que realiza exactamente las mismas actividades que el primero y durante el mismo tiempo, carece de toda remuneración. En estos casos, la ortodoxia impone al juez constitucional tomar una decisión que excluya del ordenamiento jurídico la diferenciación arbitraria que ha sido advertida. Al excluirla, el grupo marginado quedará, necesariamente, ubicado en alguna de las otras dos opciones: la de laborar durante un año con la correspondiente remuneración o seis meses de manera gratuita. Nada de esto es extraño a la labor del juez constitucional.
8. Por último, no puedo dejar de expresar que los argumentos expuestos no se refieren exclusivamente a la aplicación rigurosa del test de igualdad. Aluden, adicionalmente, a realidades incontestables que la Corte no puede desconocer. En efecto, obligar a un estudiante a trabajar, durante un año, de manera gratuita mientras otro que tuvo mejor suerte podrá satisfacer la obligación, durante el mismo lapso pero en un cargo remunerado, confronta principios mínimos de justicia material, reconocidos no sólo en el artículo 13 sino en los artículos 1, 2 y 5 de la Constitución. Por lo demás, la renuncia a este tipo de análisis, en mi concepto, indispensable en un examen de constitucionalidad, impidió que la Corte entrara a ponderar la situación de los estudiantes que estudian en la jornada nocturna y que, además, están vinculados durante el día a un empleo del cual no podrían prescindir, en cuyo caso el sacrificio material que implica la carga pública resulta definitivamente más oneroso.Fecha ut supraEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistrado ---pies de página---