Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA A LA SENTENCIA C-237A/22 Ref.: Expediente D-14297 Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, suscribo la presente aclaración de voto a la Sentencia C-237A de 2022. En la providencia, la Sala Plena resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-091 de 2022. En dicha oportunidad, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad, con efectos retroactivos, de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. Tal como lo manifestó la Sala Plena en la presente sentencia, en el caso concreto, se produjo una cosa juzgada formal y absoluta. Ello se debe a que en la Sentencia C-091 de 2022 se dispuso la expulsión del ordenamiento de las normas demandadas. Por tal motivo, en la medida en que las disposiciones demandadas ya habían sido declaradas inexequibles, al momento de adoptar la decisión aquellas no se encontraban vigentes; por ende, no podían ser sometidas a revisión judicial por parte de esta corporación. Comparto plenamente este juicio, razón por la cual acompaño la decisión de resolver la demanda de inconstitucionalidad disponiendo estarse a lo resuelto en la Sentencia C-091 de 2022. A pesar de lo anterior, encuentro necesario reiterar las razones por las cuales, en su momento, me aparté de la Sentencia C-091 de 2022. El desacuerdo que tuve, y que mantengo, con la decisión adoptada entonces es la justificación de la presente aclaración de voto. En la sentencia en cuestión, la Sala Plena resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. En opinión de la mayoría de los magistrados, las disposiciones vulneraban el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y desconocían algunas garantías inherentes al debido proceso. En razón de lo anterior, declaró su inexequibilidad, con efectos retroactivos. En mi criterio, en dicha oportunidad, la Sala Plena se encontraba llamada a emitir un fallo inhibitorio, pues la demanda no satisfizo la carga argumentativa exigible a las demandas que denuncian la violación del principio constitucional de igualdad. Por otra parte, debió abstenerse de flexibilizar de manera extrema los requisitos de admisibilidad de la demanda. Esta última actuación llevó al tribunal a resolver un problema jurídico completamente distinto de aquel que planteó el escrito de demanda. A mi juicio, este proceder conlleva una grave afectación del carácter rogado de la justicia constitucional y, muy especialmente, de la índole democrática que la Constitución ha atribuido al juicio de constitucionalidad. Enseguida, reiteraré brevemente las razones de mi desacuerdo. En cuanto al incumplimiento de la aludida carga argumentativa, conviene recordar que la demanda pretendió demostrar la violación del principio constitucional de igualdad con base en el supuesto otorgamiento de una serie de privilegios procesales a las personas que hubieren sido declaradas culpables en un proceso de responsabilidad fiscal. El demandante procuró demostrar la existencia de estos privilegios al contrastar la situación de quien ha sido declarado fiscalmente responsable con aquella en la que se encuentra quien ha sido sancionado en una actuación de índole administrativa. En mi opinión, este planteamiento debió ser inadmitido por cuanto proponía un equivocado criterio de comparación -tertium comparationis-. La jurisprudencia constitucional ha atribuido a la responsabilidad fiscal una señalada índole resarcitoria. Por tal motivo, no resultaba admisible que la demanda propusiera una comparación entre esta institución y aquella que permite a la Administración imponer sanciones. La facultad sancionatoria se caracteriza por su talante punitivo, del cual carece enteramente la responsabilidad fiscal. Tal circunstancia impedía la comparación entre estas dos figuras, lo que hacía inviable el análisis de la violación del principio en cuestión. La segunda razón por la que me aparté de la decisión guarda relación con la reinterpretación que hizo el tribunal del cargo de inconstitucionalidad. Según acaba de indicarse, la demanda originalmente interpuesta afirmaba que las normas demandadas otorgaban un conjunto de privilegios que lesionaban el principio constitucional de la igualdad. A pesar de la claridad de la formulación, la Sala Plena resolvió reorientar la controversia, por lo que terminó declarando la inconstitucionalidad de las disposiciones por un argumento diametralmente opuesto al que propuso el demandante. En opinión de la Sala Plena, aquellas eran inconstitucionales en la medida en que dispensaban un trato discriminatorio a quienes hubieran sido declarados fiscalmente responsables. La Sala Plena quiso justificar este viraje en el hecho de que algunas intervenciones propusieron este argumento. Además, adujo que la Sentencia C-284 de 2014 y los artículos 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996 permiten la ampliación del análisis de constitucionalidad. En su argumentación, la Sala Plena soslayó que uno de los requisitos primordiales para que sea posible tal ampliación exige que la demanda tenga la "aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo"44. Habida cuenta de lo anterior, en aplicación del precedente alegado, es evidente que la Corte no se encontraba habilitada para modificar el marco del control de constitucionalidad. Ello se debe a que, como se señaló antes, la demanda era inepta, por lo que era inviable la aludida ampliación del control judicial. Además de la inadecuada aplicación del precedente, considero que la decisión adoptada en la Sentencia C-091 de 2022 modificó, de manera negativa, la índole democrática que tiene este proceso judicial específico. Hasta ese momento, la jurisprudencia constitucional había reconocido la inexistencia de un control automático u oficioso de constitucionalidad cuando aquel iniciara por vía de acción pública. La Sala Plena había declarado que se encontraba "limitada para asumir nuevos asuntos que no h[ubier]an sido propuestos por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones nuevas. En términos simples, la Corte tiene vedado suplir la acción del demandante, bien sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la formulación de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no contenidos en el líbelo"45. La inconsistencia de la Sentencia C-091 de 2022 con el precedente aplicable y con las normas que determinan las competencias del tribunal fue tal que la Sala Plena quiso disimular el verdadero alcance de la decisión, afirmando que, en realidad, no efectuó un control oficioso46. En el salvamento de voto a la sentencia expuse ampliamente las razones por las cuales considero que esta decisión constituye una modificación de las competencias de este tribunal que carece de sustento jurídico. Un cambio semejante -en la medida en que desconoce los límites que el principio de legalidad impone a las autoridades del Estado, y en tanto supone una restricción correlativa de la facultad de configuración legislativa del Congreso de la República- desconoce el principio del Estado de Derecho. Estas razones me llevaron a apartarme de la decisión adoptada en la Sentencia C-091 de 2022. En atención a que en la presente oportunidad, en el fallo C-237A de 2022, la Corte dispuso estarse a lo resuelto en dicha providencia, reitero los argumentos por los cuales no compartí aquella determinación. Fecha ut supra PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada 1 Invitó a intervenir en el proceso al Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP), al Colegio de Abogados Administrativistas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), al Centro de Estudios de Derecho Procesal (CEDEP), a la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia (sede Bogotá), Pontificia Universidad Javeriana (sede Bogotá), de Nariño, Libre de Colombia (Seccional Bogotá), de Los Andes y del Norte. 2 En el Auto mixto de admisión y rechazo de la demanda del 30 de julio de 2021, la magistrada Ortiz precisó: "en cumplimiento del principio pro actione y en el marco de su competencia para establecer los elementos relevantes del debate constitucional a partir de los argumentos efectivamente propuestos por los demandantes, la magistrada sustanciadora aclara que el cargo se interpretará. Por consiguiente, presentará este señalamiento en los términos en los que será admitido, lo cual, en principio, excluye los argumentos adicionales de los actores que no resulten relevantes o pertinentes". En consecuencia, el resumen de los cargos corresponde al efectuado en la citada providencia. 3 Las intervenciones de los ciudadanos Sergio Fajardo Valderrama y Pablo Cesar Díaz Barrera fueron presentadas de manera extemporánea y por ello no son presentadas en el cuadro. 4 Pág. 11. 5 Ibidem. 6 Expediente n.° 11001031500020210117501. 7 Pág. 4. 8 Ibidem. 9 Expediente n.° 11001031500020210117501. 10 Pág. 4. 11 Se citan los autos del 6 de mayo (expd. 11001-03-15-000-2021- 01608-00 y 11001-03-15-000-2021- 01608-00A), MP Guillermo Sánchez Luque, y del 12 de mayo de 2021 (expd. 11001-03-15-000-2021-01606-00), MP José Roberto Sáchica Méndez. 12 Pág. 15. 13 Pág. 2. 14 Sentencia C-203 de 2011. 15 Pág. 3 y 4. 16 Pág. 9. 17 Ibidem. 18 Pág. 10. 19 Sentencia C-774 de 2001, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-871 de 2003, C-1122 de 2004, C-647 de 2006, C-181 de 2010, C-979 de 2010, C-818 de 2012, C-259 de 2015, C-182 de 2016, C-312 de 2017, C-028 de 2018, C-473 de 2020 y C-147 de 2022. 20 Sentencia C-587 de 2014. 21 Sentencia C-312 de 2017. 22 Sentencia C-720 de 2007. 23 Sentencia C-689 de 2017, reiterada en la Sentencia C-023 de 2020. 24 Ibidem. 25 Sentencia C-744 de 2015, reiterada en la Sentencia C-008 de 2017. 26 Sentencia C-233 de 2021. 27 Ibidem. En la Sentencia C-516 de 2016, la Corte precisó que la cosa juzgada material exige: "a) una sentencia previa de constitucionalidad sobre una regla derecho idéntica a la norma analizada posteriormente. Cabe precisar que esos contenidos jurídicos se encontrarían en disposiciones diferentes; b) la coincidencia entre los cargos del pasado y los actuales, censuras que justificaron la demanda y el juicio de constitucionalidad; c) una declaratoria de exequibilidad fundamentada en razones de fondo; y d) la inexistencia de reformas de la Carta Política sobre los parámetros de constitucionalidad que sustentaron la decisión anterior". 28 Sentencia C-147 de 2022. 29 Ibidem. 30 En la Sentencia C-325 de 2021, la Sala Plena explicó: "una disposición o enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada. De esta manera, se refiere a los artículos, numerales o incisos. Aquellos también se encuentran en fragmentos más pequeños de un texto legal, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición. Por su parte, las normas no son los textos legales sino su significado. Aquel solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos". 31 Sentencia C-064 de 2018. 32 Ibidem. 33 Sentencia C-039 de 2021. 34 Sentencia C-192 de 2021. 35 Sentencia C-516 de 2016. Al respecto, en la Sentencia C-245 de 2009, la Sala Plena argumentó: "El principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta [...] son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico". Esta misma postura ha sido acogida en las Sentencias C-007 de 2016 y C-255 de 2014, entre otras. 36 Sentencia C-147 de 2022. 37 Sentencia C-287 de 2014. 38 Sentencia C-191 de 2017. 39 Ibidem. 40 Sentencia C-460 de 2008. 41 En la Sentencia C-774 de 2001. "El concepto de 'Constitución viviente' puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades- un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma". 42 Sentencia C-228 de 2002. Cfr. Sentencia C-533 de 2019. "Dado que la producción normativa se inscribe en contextos específicos, puede suceder que las situaciones, las causas y los fundamentos que dieron origen a una disposición varíen, con lo cual se afecta su propósito, aceptación o asimilación. Estas situaciones suelen afectar el peso específico de los principios que sirvieron de base para efectuar un estudio sobre la constitucionalidad de la norma, razón que habilita al juez constitucional para que practique una nueva ponderación". 43 Sentencia C-147 de 2022. 44 Sentencia C-284 de 2014 45 Sentencia C-585 de 2016 46 Sentencia C-091 de 2022. Cuestión previa: aptitud de la demanda --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 2