Salvamento de voto a la Sentencia No. C-229 95SANCION DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Imposición (Salvamento de voto)La misma Constitución le asignó una potestad especial al Presidente de la República y a los Gobernadores para que en los casos expresamente señalados por la ley, suspendan o destituyan a los alcaldes -artículos 314 y 323 de la CP.-. Cuando la norma parcialmente atacada dispone que el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, destituirán a los alcaldes cuando exista solicitud de la Procuraduría General de la Nación, al incurrir estos en alguna de las causales previstas por la ley que implique dicha sanción, ello no es mas que un desarrollo de lo dispuesto en las normas, que facultan al legislador para establecer las causales de suspensión y destitución de los alcaldes, con base en la facultad especial de carácter constitucional por parte del Presidente de la República -para el caso del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá- y los gobernadores en los demás casos, que no implica, como lo pretende la demandante una invasión del Ejecutivo en una competencia atribuída en forma expresa por el constituyente al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de imponer sanciones a los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias.REF.: Proceso No. D-706Acción pública de inconstitucionalidad contra el numeral 2o. del artículo 104 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”.Actor:Maria Florangela Izquierdo de RodriguezMagistrado Ponente:Dr. Alejandro Martínez CaballeroLos suscritos magistrados, JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, HERNANDO HERRERA VERGARA y VLADIMIRO NARANJO MESA expresamos en forma respetuosa, que disentimos de la sentencia adoptada en forma mayoritaria en el proceso de la referencia, de fecha veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995), que declaró inexequibles los artículos 62, 104 numeral 2o., 105 numerales 3o. (parcial) y 4o. y el inciso 3o. del artículo 182 de la Ley 136 de 1994.Las razones que motivan a los suscritos Magistrados para apartarnos de la decisión mencionada, se fundamenta en las consideraciones de la ponencia original, cuyos fundamentos fueron los siguientes:“Tercera. De la competencia para imponer sanciones a los servidores públicos por faltas disciplinarias - El exámen del cargo.“Con respecto a la organización del Estado, la Constitución Política de 1991 en su artículo 113 consagró las Ramas del Poder Público, señalando que, “además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”. Dentro de los organismos de control, la misma Carta incluyó al Ministerio Público y la Contraloría General de la República, el primero de los cuales es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las entidades jurisdiccionales -artículos 117 y 118 CP.-. “En relación con las atribuciones que corresponden al Procurador General de la Nación directamente o por medio de sus delegados y agentes, cabe destacar las concernientes a la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales, la protección de los derechos humanos, la defensa de los intereses de la sociedad y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.“El Ministerio Público cumple igualmente, con la función primordial de intervenir ante las autoridades judiciales o administrativas en defensa del orden jurídico, para lo cual tiene la potestad de ejercer preferentemente el poder disciplinario “e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” (artículo 277 numeral 6o. de la CP.).“Así mismo, como atribución directa y especial del Procurador General de la Nación, tiene de conformidad con el artículo 278 numeral 1o de la Carta, la de “desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.“Es bien sabido que en relación con el ámbito de responsabilidad de los servidores públicos, ésta comprende no solamente la infracción de la Constitución y de las leyes, sino también la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones por parte de las mismas (CP. artículo 6o.).“Según el artículo 124 de la Carta, “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos” -entendiendo por estos, según el artículo 123 del mismo estatuto, a los miembros de las corporaciones públicas, incluso los de elección popular, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios-, así como “la manera de hacerla efectiva”. “En desarrollo de esta disposición constitucional, el legislador ordinario, o el gobierno a través de facultades, han expedido numerosas disposiciones que señalan los derechos, deberes y las prohibiciones de esa clase de servidores, el procedimiento para adelantar las investigaciones disciplinarias, además de la potestad para imponer las sanciones correspondientes. “Dentro de esa normatividad, caben destacar los Decretos Ley 2400 y 3074 de 1968, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, la Ley 25 de 1974, la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985, así como la Ley 4a. de 1990.“Se pregunta:¿quién impone las sanciones y quién las hace efectivas en los casos de faltas disciplinarias de los servidores públicos?“En materia disciplinaria, el principio general de competencia consiste en que el poder para investigar y sancionar a los servidores públicos, es ejercido preferentemente por el Procurador General de la Nación y por el nominador o superior inmediato, de conformidad con la ley. Debe subrayarse que en algunos casos, el poder preferente de que está investido el Procurador General de la Nación o sus delegados, conlleva a desplazar dentro del proceso disciplinario que se adelante contra determinado funcionario en la etapa de la investigación, al nominador o jefe superior del mismo. Procedimiento este que una vez concluído, da lugar a que se profiera la decisión que pone término a la actuación administrativa, la cual una vez en firme, debe ser cumplida por el nominador.“Así pues, el numeral 6o. del artículo 277 de la Carta, dispone que es el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, quien en tratándose de la acción disciplinaria respecto de los servidores públicos, impone la sanción respectiva, dentro del ejercicio preferente del poder disciplinario “conforme a la ley”, sin perjuicio de las facultades conferidas por esta a otras autoridades administrativas.“De esta manera, la Constitución Política de 1991 no concentró la función de destitución o suspensión en cabeza exclusivamente de un organismo, no obstante la claúsula general de competencia en la materia a cargo del Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de que trata el artículo 277 numeral 6o. anteriormente citado, al referirse a la facultad de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.“Estima la Sala que la Carta Política de 1991 le atribuyó al legislador la potestad de determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Así se desprende del texto del artículo 124 constitucional, cuando dice:“Artículo
124. La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.“Además, el mismo artículo 277 ya citado, señala que la imposición de las respectivas sanciones con relación a la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, se hará “conforme a la ley”, de tal forma que en nada contraría el espíritu del constituyente cuando el legislador determina que una autoridad administrativa decrete la destitución o suspensión de un servidor público, a través de un acto administrativo, cuando medie solicitud de la Procuraduría General de la Nación, previo al adelantamiento de la investigación correspondiente en “ejercicio preferente del poder disciplinario”.“Ahora bien, conviene señalar que la misma Constitución le asignó una potestad especial al Presidente de la República y a los Gobernadores para que en los casos expresamente señalados por la ley, suspendan o destituyan a los alcaldes -artículos 314 y 323 de la CP.-. Así lo indica claramente el artículo 314 ibídem, según el cual:“Artículo
314. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el período siguiente. El Presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes...”.“De la misma manera se dispuso en el artículo 323 de la Carta, que le otorgó facultad al Presidente de la República para suspender o destituir al Alcalde Mayor de Santa Fé de Bogotá. Son pues estas facultades constitucionales de carácter especial.“En desarrollo de esa atribución constitucional, el legislador ordinario, mediante la Ley 136 de 1994, “por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios” estableció algunas de las causales en virtud de las cuales los alcaldes pueden ser suspendidos o destituídos del ejercicio de su cargo, como aquella prevista en el numeral segundo del artículo 104 de la Ley 136 de 1994, en virtud de la cual, “el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores en los demás casos, destituirán a los alcaldes a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, cuando incurra en la causal que implique dicha sanción, de acuerdo con el régimen disciplinario previsto por la ley para estos funcionarios, o cuando incurra en violación del régimen de incompatibilidades”. “Observa la Corte que la norma en referencia está ajustada a los preceptos constitucionales y en particular a los artículos 124, 314 y 323 ya comentados.“Así pues, cuando la norma parcialmente atacada dispone que el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, destituirán a los alcaldes cuando exista solicitud de la Procuraduría General de la Nación, al incurrir estos en alguna de las causales previstas por la ley que implique dicha sanción, ello no es mas que un desarrollo de lo dispuesto en las normas transcritas, que facultan al legislador para establecer las causales de suspensión y destitución de los alcaldes, con base en la facultad especial de carácter constitucional por parte del Presidente de la República -para el caso del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá- y los gobernadores en los demás casos, que no implica, como lo pretende la demandante una invasión del Ejecutivo en una competencia atribuída en forma expresa por el constituyente al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, de imponer sanciones a los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias.“Por tal razón, estima la Corte Constitucional que la norma acusada no es contraria a los artículos 277-6 y 314 de la Carta, sino que se ajusta adecuadamente al ordenamiento constitucional, ya que constituye un desarrollo normativo razonable y coherente que el legislador dio al mandato superior contenido en los artículos 124, 277-6, 314 y 323.“Agréguese que, en los casos de faltas disciplinarias en que incurran los alcaldes, la atribución sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación llega tan solo hasta la imposición de la sanción de suspensión o destitución del alcalde respectivo, la cual corresponderá hacer efectiva al Presidente de la República o a los gobernadores, según el caso, en desarrollo de las normas constitucionales mencionadas.“Así lo entendió esta Corporación en sentencia No. C-032 de 1993, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo, al expresar lo siguiente:“5. La destitución y suspensión de gobernadores y alcaldes.Expresa el impugnador que el Gobierno Nacional quebranta los artículos 213, 304 y 314 de la Constitución cuando establece mediante el decreto legislativo que se revisa causales de suspensión y destitución de los gobernadores y alcaldes.El artículo 304 de la Carta Política establece que el Presidente de la República, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores. El 314 señala que el Presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.El sentido de estas normas no es otro que el de evitar la discrecionalidad del Presidente y los gobernadores, según el caso, en la remoción de funcionarios que por mandato de la Constitución son elegidos popularmente. Así se estableció desde el Acto Legislativo Nº 1 de 1986 que introdujo la elección popular de los alcaldes y fue ratificado y extendido a los gobernadores en la Constitución de 1991, a fin de preservar la voluntad del pueblo limitando las posibilidades de injerencia del Ejecutivo en la permanencia de estos servidores públicos en sus cargos, sin perjuicio de la necesaria separación o suspensión de los mismos en sus funciones cuando han incurrido en la comisión de delitos, faltas disciplinarias, violación al régimen de inhabilidades o incompatibilidades, o si se configuran otros motivos que lo ameriten. Al dejar en manos del legislador la previsión general y abstracta de las razones que pueden dar lugar a esas determinaciones y los requisitos y procedimientos que deben seguirse al adoptarlas, la Constitución ha desarrollado uno de los principios que sustentan el sistema de elección popular sujetando a razones de carácter jurídico la estabilidad de los funcionarios elegidos para determinado período, con lo cual sustrajo la operatividad del sistema a las interferencias e intrigas de índole política o personal.....En efecto, los artículos 2º, 3º, y 6º aluden a solicitudes de destitución o suspensión elevadas por el Ministerio Público a las autoridades competentes, previa investigación de su parte (artículos 7º y 8º), en cumplimiento de la función que le atañe, consistente en la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive en empleos de elección popular y en el ejercicio del poder disciplinario. Claro está, habiendo estatuido la propia Constitución en forma expresa a quiénes corresponde aplicar las sanciones de destitución y suspensión en los cargos de gobernadores y alcaldes (artículos 303 y 315), es obvio que las atribuciones de la Procuraduría no pueden llegar sino hasta la solicitud de que se impongan sobre la base de las diligencias investigativas que, con arreglo a las normas del debido proceso, haya culminado” (subrayas y negrillas fuera de texto).“El anterior criterio fue reiterado posteriormente en la Sentencia No. C-179 de 1994, Magistrado Ponente, Dr. Carlos Gaviria Díaz al estudiar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, donde expresó en relación con los gobernadores y los alcaldes como agentes del Presidente de la República para la conservación del orden público en el respectivo territorio, que:"(...) Es Colombia un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía a sus entidades territoriales (artículo 1o. C.N.), ésta no llega hasta permitirles que fijen con independencia la política de orden público, la cual es concebida y diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por qué, al tenor del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público" mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de "conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo Gobernador." (sent. C-032 93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). “Allí mismo, señaló la sentencia en relación con el literal k) del artículo 38 del citado proyecto:"Yerran los intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que "en los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib" (negrillas y subrayas fuera de texto).“Se concluye entonces, que la Carta Política otorgó al legislador la facultad para establecer las causales en virtud de las cuales hay lugar a la suspensión o destitución de los alcaldes cuando estos incurran en faltas disciplinarias durante el ejercicio de su mandato, por lo que lo preceptuado en el numeral segundo del artículo 104 acusado, no hace cosa distinta que adoptar los mecanismos que hacen propicio el ejercicio efectivo de las sanciones determinadas por la Procuraduría General de la Nación, que deben ser acatadas por el Presidente de la República y los gobernadores de departamento, en los términos señalados en la Constitución Política”.Los anteriores argumentos nos llevaron a proponer la exequibilidad de la norma acusada.Finalmente, los suscritos Magistrados ponemos de presente la existencia de una clara y protuberante contradicción entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia No. C-229 95, de la cual nos apartamos.En efecto, en la parte motiva de la citada providencia, se expresa lo siguiente:“.... Y, de otro lado, el Presidente y los gobernadores podrán suspender a los alcaldes, ya sea a solicitud de la Procuraduría, ya sea como producto de una investigación disciplinaria autónoma del propio poder ejecutivo, ya sea por orden judicial, en aquellos eventos en los cuales la ley haya establecido causales taxativas y dentro de los ámbitos materiales señalados anteriormente por esta sentencia” (negrillas y subrayas fuera de texto).Empero, en la parte resolutiva se declara la inexequibilidad del numeral 2o. del artículo 104 de la Ley 136 de 1994, norma que precisamente permite al Presidente de la República y a los gobernadores destituir a los alcaldes a solicitud de la Procuraduría General de la Nación. Luego, con fundamento en lo afirmado en la parte motiva de la providencia, la norma ha debido declararse exequible.Con nuestro acostumbrado respeto, Santa Fé de Bogotá, Mayo 31 de 1995,JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoHERNANDO HERRERA VERGARAMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado ---pies de página--- Sentencia C-214
94. MP Antonio Barrera Carnonell Sentencia C-032 93 del 8 de febrero de 1993. MP José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-179 94 del 13 de abril de 1994. MP Carlos Gaviria Díaz.