SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-217/25 En la Sentencia C-217 de 2025 la Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 0120 del 30 de enero de 2025, "[p]or el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte en el marco del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar". Me aparto de la decisión adoptada por considerar que dicha regulación no superaba el examen previo de constitucionalidad (criterios de conexidad y necesidad), lo cual imponía declarar la inexequibilidad por consecuencia del decreto expedido. Aun cuando la ponencia inicial puesta a disposición de la Sala Plena proponía la inexequibilidad por consecuencia y en el transcurso del debate la mayoría de la Sala concluyó en la exequibilidad pura y simple del decreto de desarrollo, para el suscrito es claro que no se podía dar por cumplida la fase preliminar de control de constitucionalidad. Lo anterior, debido a que no se observaron en su totalidad los supuestos establecidos en la Sentencia C-148 de 2025 al declarar la exequibilidad e inexequibilidad, parciales, del decreto declaratorio de conmoción interior. Se recuerda que los hechos declarados exequibles se predicaron exclusivamente de la intensificación del conflicto y de la situación humanitaria, ligados estos a que (i) se hubiere desbordado la capacidad institucional del Estado y (ii) no tuvieran por objeto solventar las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social. A partir de lo expuesto, al analizar la cuestión previa es imperioso realizar una valoración detallada de la motivación y de las medidas previstas en el decreto de desarrollo, con el propósito de establecer si cada una de ellas cumple con los criterios de estricta necesidad y conexidad a partir de los presupuestos establecidos en la decisión de exequibilidad parcial. Si se constata ese vínculo, le corresponde a la Corte emprender el control formal y material del decreto de desarrollo. Si, por el contrario, la Corte no constata esa relación, declarará su inconstitucionalidad por consecuencia. En concreto, el presupuesto de conexidad exige elaborar un cotejo temático entre la motivación del decreto de desarrollo y las razones que la Sala Plena expuso para considerar constitucional una parte de los hechos, consideraciones y medidas considerados en el decreto declaratorio. Por su parte, con relación al presupuesto de necesidad, se debe valorar el desbordamiento de la capacidad institucional, esto es, la insuficiencia de las medidas ordinarias: si la situación ha sobrepasado las posibilidades de reacción a disposición de las autoridades públicas para enfrentar los efectos del desplazamiento y el confinamiento en el ámbito territorial comprendido por el Decreto 062 de 2025. En el caso concreto, al analizar la conexidad se evidencia que el Decreto Legislativo 120 de 2025 tiene como propósito, principalmente, enfrentar la suspensión del servicio de transporte público en la región del Catatumbo como consecuencia de los "eventos recientes de violencia en la región" y disminuir el riesgo para la vida de los usuarios. En este sentido, las medidas adoptadas van dirigidas a suspender la norma que exige sujeción a recorridos y horarios predecibles. Por su parte, una de las dimensiones de la decisión de exequibilidad condicionada corresponde con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil. Así, prima facie, sería viable afirmar que la motivación del acto -eventos violentos en las carreteras- está relacionado con los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil, al punto de que las medidas lo que buscan es disminuir el riesgo para la vida de los usuarios. Sin embargo, al valorar el presupuesto de necesidad -exigido en la cuestión previa-, la Sala Plena omitió analizar el desbordamiento de la capacidad institucional del Estado para atender, a partir de los mecanismos ordinarios, la crisis generada por la violencia. A manera de ejemplo, bastaba con que el Ministerio de Transporte profiriera los actos administrativos que considerara necesarios para autorizar la prestación de los servicios de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, sin sujeción a las condiciones específicas sobre recorridos, frecuencias y horarios señaladas en los permisos conferidos por el Ministerio de Transporte a las empresas de la modalidad o, en su defecto, para habilitar a la autoridad competente (Direcciones Territoriales de Transporte y secretarías de movilidad) para autorizar dichas excepciones. Adicionalmente, el gobierno y las entidades territoriales cuentan con la figura de planes de contingencia y de coordinación interinstitucional para la prestación de servicios públicos esenciales, lo que incluye el transporte. Por último, el gobierno bien pudo acudir a la articulación interinstitucional para garantizar el derecho a la libre circulación y a la prestación del servicio público. En síntesis, pese a la conexidad entre la motivación, las medidas y una de las dimensiones declaradas constitucionales por la Corte, la Sala Plena debió declarar la inconstitucionalidad por consecuencia porque para adoptar dichas medidas no era necesario proferir un decreto legislativo. En otras palabras, la situación que motivó el decreto y las medidas allí dispuestas podía ser conjurada activando las competencias y recursos estatales existentes, esto es, empleando la capacidad institucional del Estado. El carácter excepcional del estado de conmoción y de las facultades que en virtud de su declaratoria asume el presidente de la República impone, sin lugar a dudas, una interpretación restrictiva de la sentencia C-148 de 2025. Si el escrutinio sobre la inconstitucionalidad por consecuencia se debilita, haciéndose cada vez más dúctil, puede ocurrir que el control judicial ejercido por la Corte respecto del decreto declaratorio pierda buena parte de su significado. De esta manera, plasmo respetuosamente los argumentos que me llevaron a discrepar de la posición mayoritaria. Fecha ut supra. JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 La ciudadana Paula Robledo Silva fue nombrada Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República mediante Decreto 0274 del 5 de marzo de 2024 y ese mismo día tomó posesión de su cargo (Acta de posesión 686 de la Presidencia de la República). 2 Las empresas son Coopmotilon, Cootragam, Cootragua, Cootranshacaritama, Cootransunidos, Cootrasar, Copetrán, Cotranscat, Peralonso y Cootransoriente. 3 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=99394. 4 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=99586. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 2020, C-466 de 2017 y C-216 de 2011, entre otras. 6 El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP). 7 "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia." 8 El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción." 9 Entre ellos, se destacan: (i) la autorización del Senado de la República para declarar el estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) la reunión automática del Congreso durante la vigencia de un estado de excepción; (iv) la obligación del Gobierno nacional de rendir informes periódicos al Congreso sobre la declaratoria y evolución del respectivo estado; y (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente de la República y de sus ministros por declarar un estado de excepción o una grave calamidad pública sin la ocurrencia de las circunstancias previstas en la Constitución, o por incurrir en abuso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas. 10 Cfr., artículo 214. 11 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 2009. 12 En la Sentencia C-328 de 2000, la Corte reiteró que "[L]a obligación constitucional de respetar en los estados de guerra y de conmoción interior el derecho internacional humanitario, deriva en el deber del Estado colombiano de asegurar que, en todo conflicto bélico o interno, tales normas se apliquen." 13 Tratándose de la declaratoria de emergencias económicas, sociales y ecológicas, la Corte ha reiterado que este análisis debe efectuarse desde dos perspectivas: (i) interna, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y la motivación expresada en el decreto de desarrollo; y (ii) externa, es decir, el vínculo entre dichas medidas y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Cfr., entre otras, Sentencia C-417 de 2020. 14 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-067 de 1996. 15 En la Sentencia C-207 de 2025, en el marco de la presente declaratoria de conmoción interior, la Corte encontró acreditado el requisito de motivación suficiente del Decreto Legislativo 0131 de 2025 en la medida que en él se dio "cuenta de las circunstancias justificativas de su expedición, así como de las razones en las que se sustentan las medidas adoptadas, de las finalidades buscadas mediante su adopción, de su relevancia y necesidad." 16 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003. 17 Ley 137 de 1994, artículo 4. "Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. Parágrafo
1. Garantía de la libre y pacífica actividad política. Los derechos a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a participar en sus actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente dentro del respeto a la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma de violencia. Parágrafo 2º. Para asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Conmoción Interior, se podrán expedir medidas exceptivas encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos a la vida civil y para remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o jurídica." 18 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003. 19 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1024 de 2002. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 1 del Decreto 2002 de 2002, porque desnaturalizaba las funciones constitucionales y la independencia de la Fiscalía y de la Procuraduría. 20 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-179 de 1994 y C-149 de 2003, entre muchas otras. 21 Tratándose de la declaratoria de estados de emergencia económica, social y ecológica, la Corte se ha pronunciado reiteradamente sobre este juicio en sentencias C-136, C-145, C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226 de 2009; C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-219, C-222, C-223, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240 y C-241 de 2011; C-671 de 2015, C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467 de 2017. 22 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003. 23 Ley 137 de 1994, artículo 13, inciso primero: "Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar." 24 Ley 137 de 1994, artículo 13, inciso segundo: "La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad." 25 Nombrada en el encargo mediante Decreto 0115 de 2025. 26 Nombrado en el encargo mediante Decreto 0090 de 2025. 27 Nombrada en el encargo mediante Decreto 0059 de 2025. 28 Nombrado en el encargo mediante Decreto 0093 de 2025. 29 "Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte." --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------