SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-202/20
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Ausencia de necesidad jurídica (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente RE-298
Revisión del Decreto Legislativo 573 de 2020, "Por el cual se establecen medidas de carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020." Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
1. Mediante Sentencia C-202 de 2020,101 la Corte revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 573 de 2020. Acompañé, en términos generales, la decisión de exequibilidad adoptada por la mayoría porque coincido en la validez constitucional que reviste esta norma, y entiendo su importancia para preservar la seguridad alimentaria del país, especialmente en los momentos actuales de crisis ante el nuevo coronavirus. Sin embargo, salvé parcialmente mi voto dado que la reducción en la tarifa de retención en la fuente que señala el artículo 2º no supera el juicio de necesidad jurídica y debió declararse inexequible.
2. El artículo 2º del decreto legislativo bajo análisis dispone que la tarifa de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta por el pago o abono en cuenta correspondiente a las comisiones que por el servicio de las garantías otorgue el Fondo Agropecuario de Garantías será del 4% hasta el 31 de diciembre de 2021. Ahora bien, la tarifa de retención en la fuente por concepto de comisiones se fijó a través del Decreto Reglamentario 1625 de 2016 en un 11%.102 De ahí que si el Gobierno nacional buscaba reducirla al 4% no hacía falta proferir una norma de rango legal, sino simplemente modificar el decreto reglamentario que el propio Ejecutivo había expedido sobre la materia.
3. La sentencia de la que disiento parcialmente reconoce que el Gobierno tenía, dentro de sus competencias ordinarias, la facultad de ajustar dicha tarifa de retención. No obstante, justifica la inclusión de esta disposición en un decreto legislativo argumentando que "resultaba necesario que en un mismo cuerpo normativo se fijaran con claridad y de manera integral las medidas tributarias aplicables en relación con las garantías que afectan al sector."103
4. Si bien entiendo que la "regulación integral" es un concepto empleado por la jurisprudencia en algunos casos puntuales, no comparto su aplicación en esta ocasión. Para empezar, el Decreto Legislativo 573 de 2020 solo contiene dos artículos que abordan aspectos concretos, pero lejos están de regular integralmente el marco de los créditos agropecuarios y las comisiones por el servicio de garantía en este sector.
5. Adicionalmente, los fallos que cita la providencia no pueden tenerse como precedentes en tanto contienen particularidades que no se observan en el presente asunto. Por ejemplo, en la Sentencia C-157 de 2020104 se tuvo en cuenta que el Decreto Legislativo 439 de 2020 "por el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea" tenía un impacto inminente y significativo sobre miles de viajeros aéreos, por lo que cobraba sentido una regulación integral, que diera claridad a los particulares potencialmente afectados de manera oportuna. En la Sentencia C-257 de 2020105 -referente a la reactivación de los juegos de azar- también existía un componente pedagógico importante dirigido a la ciudanía en general y a los operadores, con miras a detallar las reglas contractuales de explotación. Por el contrario, la norma ahora bajo análisis es una regulación de técnica tributaria que va dirigida al Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), por lo que, en principio, no se advierten los problemas de claridad y comprensión ciudadana que sí evidenciaban los otros casos citados.
6. Finalmente, la sentencia frente a la cual salvo parcialmente mi voto incluye consideraciones que escapan al análisis de necesidad jurídica; y resultan más propias de un análisis de necesidad fáctica o, quizás, de finalidad y de conexidad de la medida. En el párrafo 144 el fallo concluye lo siguiente:
"En este sentido, las medidas adoptadas son necesarias desde una perspectiva jurídica para conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia y limitar sus efectos. Las medidas conducen, primero, a generar mayor flujo de caja para el FAG, lo que genera mayor disponibilidad de recursos para la expedición de garantías; y, segundo, disminuir costos transaccionales para el sector, lo que se traduce en mayor disponibilidad de recursos para el desarrollo de las operaciones comerciales. Todo ello redunda en una contribución directa a la sostenibilidad de la cadena alimenticia del país, en el marco de la crisis generada por la pandemia respectiva."106
7. Este análisis de la posición mayoritaria sobre la importancia de la medida y sus posibles impactos positivos para preservar la seguridad alimentaria del país, aunque relevantes en general, no tienen cabida en un análisis de necesidad jurídica. En esta parte del juicio no le corresponde a la Corte valorar si la medida es pertinente o está justificada para conjurar la crisis, sino establecer si resultaba necesario acudir a una norma de rango legal y excepcional para proferirla o si, por el contrario, eran suficientes los poderes ordinarios del Gobierno nacional para su implementación. Como ya lo mencioné antes, era evidente que bastaba una norma reglamentaria para reducir la tarifa en cuestión.
8. En los anteriores términos salvo parcialmente el voto dada mi inconformidad con la manera cómo la mayoría de la Sala convalidó el análisis de necesidad jurídica en esta ocasión, invocando el concepto de "regulación integral". Postura que podría, en un futuro, avalar virtualmente cualquier medida adoptada en el marco de un estado de emergencia, pues bastaría con demostrar un vínculo material entre las disposiciones para sustentar la necesidad de una reglamentación integral. Lo correcto, en mi opinión, habría sido declarar la inexequibilidad con efectos diferidos del artículo 2º, con el fin de otorgar un tiempo prudente al Gobierno nacional para ajustar la tarifa en cuestión, a través de sus facultades ordinarias.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
1 El cual fue enviado a la Corte para que decida sobre su constitucionalidad mediante oficio del veinticuatro (24) de marzo de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día. La sustanciación del proceso de revisión fue asignada al suscrito magistrado en sesión no presencial de Sala Plena realizada el día 20 de abril. Posteriormente, mediante Auto del 24 de abril de 2020, el suscrito sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto; ordenó comunicar de manera inmediata la iniciación del proceso al presidente de la República; su fijación en lista por el término de 5 días para efectos de la intervención ciudadana; e invitó la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-; al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario -FINAGRO-; a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario -CNCA-; al Fondo de Solidaridad Agropecuario -FONSA-; al Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-; al Instituto Colombiano de Estudios Fiscales; al Centro de Estudios Fiscales de la Universidad de Externado de Colombia; a Justicia Tributaria y a la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones, para que, si lo estimaban necesario, presentaran concepto sobre la materia regulada en el estado de emergencia, su contribución a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y los demás aspectos que consideraran relevantes para el examen de constitucionalidad del decreto objeto de control. Expirado el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
2 Central European Time (CET)- Hora central europea. 3 Greenwích Mean Time [GMT] -Hora del Meridiano de Greenwich. 4 IVAN DUQUE MÁRQUEZ, Presidente de la República; ALICIA ARANGO OLMOS, Ministra del Interior; CLAUDIA BLUM DE BARBERI, Ministra de Relaciones Exteriores; ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA, Ministro de Hacienda y Crédito Público; MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO, Ministra de Justicia y del Derecho; CARLOS HOLMES TRUJILLO, Ministro de Defensa Nacional; RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; FERNANDO RUIZ GÓMEZ, Ministro de Salud y Protección Social, ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ, Ministro de Trabajo; MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO, Ministra de Minas y Energía; JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO, Ministro de Comercio, Industria y Turismo; MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, Ministra de Educación Nacional; RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN, Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ, Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO, Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ, Ministra de Transporte; CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO, Ministra Cultura; MABEL GISELA TORRES, Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación; y ERNESTO LUCENA BARRERO, Ministro del Deporte. 5 Remitido el 30 de abril de 2020. 6 Remitido el 27 de abril de 2020. 7 Remitido el 6 de mayo de 2020. 8 Remitido el 5 de mayo de 2020. 9 Remitido el 8 de mayo de 2020. 10 Remitido el 20 de mayo de 2020. 11 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez, C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias. 12 Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 13 La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. 14 Decreto 333 de 1992. 15 Decreto 680 de 1992. 16 Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. 17 Decreto 80 de 1997. 18 Decreto 2330 de 1998. 19 Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008. 20 Decreto 4975 de 2009. 21 Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011 22 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. 23 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. 24 Ley 137 de 1994. Art. 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos." 25 Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta". 26 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. 27 Constitución Política. Art. 215. "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes". 28 Ley 137 de 1994. Art. 47. "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado". 29 Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". En este sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera. 30 Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero. 31 El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 33 Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique". 34 Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8. 35 Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 36 Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa. 37 Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades". 38 Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 39 El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras. 40 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 41 Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 42 Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva. 43 En la Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley LEEE, la Corte precisó que la finalidad del requisito de necesidad es "impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad". 44 Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. 45 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería. 46 "Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (...)". 47 Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación". 48 En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas". 49 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). 50 Ibídem. 51 Sobre las exenciones tributarias, esta Corte en la Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindez) sostuvo: "así como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en estado de emergencia económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos" 52 Al respecto, en la Sentencia C-911 de 2010 esta Corte manifestó que: "(...) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo. 53 Al respecto, en la sentencia C-327 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) esta Corte examinó el Decreto legislativo 258 del 11 de febrero de 1999, mediante el cual el Gobierno adoptó medidas fiscales para hacer frente a la crisis causada por el terremoto que afectó el eje cafetero. Entre medidas acogidas por el decreto se cuenta la exención del impuesto a la renta y complementarios en la parte correspondiente a utilidades obtenidas, para quienes desarrollen ciertas actividades en los municipios afectados por el terremoto. El artículo 6º del DL 258 de 1999 establecía que las personas jurídicas que desde la fecha de vigencia del decreto y a más tardar el 30 de junio del 2000, se constituyeran y localizaran físicamente en la jurisdicción de los municipios afectados por el terremoto, cuyo objeto social exclusivo fuera desarrollar en la zona afectada cualquiera de las siguientes actividades: agrícolas, ganaderas, industriales, de construcción, de exportación de bienes corporales muebles producidos en la zona afectada, mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias, de servicios turísticos, educativos, de procesamiento de datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobado por Colciencias o de atención a la salud, estarían exentas del impuesto de renta y complementarios por los períodos gravables de 1999 y 2000, en la parte de las utilidades obtenidas por el desarrollo de las actividades mencionadas en dichos municipios. La Corte encontró que la disposición resultaba ajustada a los parámetros constitucionales en cuanto la exención del impuesto de renta y complementarios, contribuía a acrecentar los beneficios tributarios instituidos por el legislador extraordinario para contrarrestar la crisis producida en el eje cafetero e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, la Corporación explicó que el hecho de que los beneficios concedidos en esta norma tuvieren como beneficiarias a las personas jurídicas, excluyendo de la exención, sin ninguna justificación razonable, a las personas naturales que adelantaran las mismas actividades y bajo iguales condiciones consideradas como requisitos en la norma, resultaba violatorio del artículo 13 de la Carta. Por esta razón, el artículo 6º del Decreto 258 de 1999 fue declarado exequible bajo el entendido que los beneficios otorgados a las personas jurídicas "... también se aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades." 54 Consultar las sentencias C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-701 de 2015, C-517 de 2017. 55Consultar la página Web de la OMS: https://www.who.int/nutrition/publications/foodsecurity/state-food-security-nutrition-2019/es/ 56 "4.2.2. Artículo 65 de la Constitución y los derechos a la alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria (....) Así, el artículo 65 constitucional contempla una figura tan rica y poliédrica como la del artículo 64, al disponer que la 1) "producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado" 2) que se debe otorgar "prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales", 3) de igual manera que "a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras" y que 4) todo ello debe dirigirse a "incrementar la productividad" además de promover "la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario (...)". [negrillas fuera de texto] Se trata sin duda de una disposición destinada a la salvaguarda de la producción que asegure la seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como prioridad el desarrollo integral del sector, es decir que, por mandato constitucional, la cuestión agraria debe ingresar a la agenda pública de las autoridades del Estado, según sus competencias y facultades. Este apoyo estatal debe tener una visión de conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se alcanza con la mejora del proceso productivo y la eficiente explotación de la tierra, sin descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente mejora de las condiciones de vida de la población campesina. La anterior descripción del precepto constitucional cobra aún mayor sentido cuando se analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de dos derechos: el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se pueden reconocer en la Constitución en diversos preceptos que ingresan con toda nitidez desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. [negrillas fuera de texto] En este orden de ideas, en la sentencia T-348 de 2012 se reconoce el derecho a la seguridad alimentaria tanto a partir del artículo 64 superior al proteger a los campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan, como a partir de los artículo 65 y 66 al incluir como opción posible en la regulación crediticia el reglamentar "condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales". Por último, se reconoce también a partir del artículo 78 superior, al reconocer como posiciones jurídicas fundamentales de los derechos del consumidor, el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, y la responsabilidad en todo caso en que se produzcan y comercialicen bienes y servicios que, "atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios". 57 Como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25), la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial sobre la Nutrición de 1992, Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966 e igualmente en la Resolución 2004/19 de la Asamblea General. Así mismo, la organización especializada en alimentación y agricultura derivada de Naciones Unidas, la Organización para la Alimentación y la Agricultura -conocida por su sigla en inglés FAO-, al punto que en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (FAO, noviembre de 1996), se declaró que la seguridad alimentaria "a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, se alcanza cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana" . 58 En relación con su importancia, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, como intérprete principal del alcance del PIDESC, en su Observación General No. 12, señala que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce "cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla". La Observación General en comento, adicionalmente reconoce que, para erradicar el problema del hambre y la malnutrición, no basta con incrementar la producción de alimentos, sino que también es necesario garantizar que la población más vulnerable tenga disponibilidad y acceso a ellos. Por eso, el Comité precisó que el derecho a la alimentación tiene cuatro aristas: 1) la disponibilidad, 2) la accesibilidad, 3) la estabilidad y 4) la utilización de los alimentos. Y frente al aspecto de la disponibilidad dijo que con ello "se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda". En cuanto a la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos. 59 "1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan". 60 Sentencias C-837 de 2013, C-587 de 2014, C-600 de 2015, C-393 de 2016, C-010 de 2018 y C-060 de 2018. 61 Sentencia C-209 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio declaró la exequibilidad condicionada del numeral 3, parcial, del artículo 71 de la Ley 1607 de 2012 que establece el impuesto al consumo al desconocer "la filosofía que inspira la forma organizativa de Estado social de derecho, particularmente la efectividad de los principios y derechos como la alimentación y el mínimo vital de la población vulnerable, el principio de progresividad de los derechos sociales, así como los principios de igualdad, equidad y justicia del sistema tributario, toda vez que el impuesto nacional al consumo gravó indiscriminadamente los servicios de alimentación bajo contrato, sin excluir expresamente a ciertos sectores vulnerables de la población. Tampoco se halla dentro del debate de la Ley 1607 de 2012 motivo válido suficiente para que el Congreso no hubiere excepcionado del impuesto al consumo a los demás sujetos sin capacidad contributiva". reiterando la Sentencia C-168 de 2014 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; La Sentencia C-173 de 2010 M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub declaró la exequibilidad de los artículos 420 y 477, parciales, del Estatuto Tributario (Decreto Extraordinario 624 de 1989) respecto a un cargo de violación del principio de igualdad, la alimentación equilibrada y el acceso de personas de menores ingresos al no excluir del IVA las leches de crecimiento que son necesarias para los niños como las otras (leches maternizadas) para la alimentación que estaban exentas. 62 Sentencia C-776 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa citando Sentencia C-597 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Ms. Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo y Carlos Gaviria Díaz). En esta sentencia, la Corte declaró la exequibilidad de una norma relativa a la aplicación del IVA implícito para el caso de bienes importados que a su vez tenían la condición de excluidos en la legislación nacional. La Corte señaló que, dada la naturaleza específica de este gravamen, la aplicación de criterios de progresividad resultaba inviable, máxime cuando este principio rige el sistema en su conjunto. "Al relacionarse básicamente el principio de progresividad tributaria con la capacidad de pago del responsable o contribuyente de una obligación tributaria, característica predicable de los impuestos directos, tales como a la renta y complementarios, predial y de industria y comercio, la queja del actor en este sentido es inconducente, en la medida en que el impuesto sobre las ventas no está concebido con respecto a dicho principio, pues no es la capacidad económica del contribuyente la que rige su señalamiento, sino el consumo, como ocurre con los impuestos indirectos en general, entre ellos el mencionado, y otros como los de los cigarrillos y licores". 63 Sentencia C-776 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa citando Sentencia C-364 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), posteriormente reiterada respecto del IVA por la Sentencia C-597 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)."[e]l deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe, en principio, consultar la capacidad real de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar la justicia y equidad fiscales. La progresividad responde precisamente a este mandato constitucional. El sistema tributario, en su conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia constitucional. También cada tributo, en particular, debe, en lo posible, y dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro que algunos tributos -particularmente los indirectos-, por la mencionada conformación técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son susceptibles de ser creados y recaudados atendiendo el criterio de la progresividad, sin que por ello dejen de tener fundamento constitucional y figurar entre las fuentes de ingresos fiscales". 64 Estatuto Tributario. Artículo 499. 65 Sentencia C-556 de 1993 M.P. Jorge Arango Mejía en la cual se sostuvo que la imposición de tarifas diferenciales mayores para ciertos automotores no violaba el derecho a la igualdad toda vez que las personas tenían plena autonomía de escoger los automotores que quisieran comprar. 66 Ver por ejemplo Sentencias C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 67 Sentencia C-209 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio refiriendo la Sentencia C-657 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio la cual examinó una disposición del Estatuto Tributario que excluía el asfalto del impuesto sobre las ventas. 68 Sentencia C-776 de 2003. 69 Sentencia C-172 de 2001. 70 Ver Sentencia C-743 de 2015, también se pueden consultar las Sentencias C-419 de 1995, C-261 de 2002 y C-397 de 2011. 71 Sentencia C-172 de 2001 72 Sentencias C-776 de 2003 y C-117 de 2018. En este análisis se ha reconocido, por ejemplo, el establecimiento de sanciones como mecanismos apropiados para lograr el recaudo 73 Sentencia C-235 de 2019. 74 Sentencia C-235 de 2019. "(A) partir de un análisis ponderado frente a la conservación del interés general y el principio democrático, el Congreso cuenta con la competencia para determinar los fines de la política tributaria y las medidas necesarias para alcanzarla, pudiendo modificar el ordenamiento jurídico para introducir los cambios que considere pertinentes, de acuerdo con la realidad del país, con obligatoria observancia del equilibro de cargas para los contribuyentes y, por ende, de las situaciones jurídicas consolidadas de terceros". 75 El artículo 11 de la Ley 137 de 1994 dispone que "[l]os decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente". 76 De acuerdo con la sentencia C-179 de 1994, mediante la que se estudió el proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, el control de los decretos legislativos de emergencia no debe centrarse solamente en examinar si existen normas particulares que regulen la misma materia. La importancia del requisito de necesidad radica en que el Presidente no incurra en un ejercicio arbitrario de las facultades extraordinarias. Se pretende "impedir que se cometan abusos o extralimitaciones". 77 Según la Sentencia C-179 de 1994 mediante la cual se estudió el proyecto de ley de la ley estatutaria. 78 Sentencia C-159 de 2020. 79 Sentencia C-152 de 2020. 80 Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015, C-723 de 2015, C-465 de 2017 y C-466 de 2017. También ver las Sentencias C-179 de 1994 y C-122 de 1997.
81 En la sentencia C-159 de 2020, la Corte resolvió declarar exequible el Decreto Legislativo 438 del 19 de marzo de 2020, "Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de conformidad con el Decreto 417 de 2020". De esta providencia, se destaca el análisis de la necesidad jurídica del artículo 4 del decreto. A través de esta norma, el Gobierno estableció como medida la ampliación de plazo para el proceso de actualización en el Régimen Tributario Especial. La Corte encontró que dicha ampliación implicaba a su vez la modificación de requisitos establecidos en normas de rango legal y reglamentario (arts. 364-5, 356-3 del ET y Decreto 2442 de 2018), entre las que existe una conexidad, por cuanto hacen "parte de un conjunto normativo sistemático que depende, finalmente, del aquel dispuesto en el artículo 364-5 del Estatuto Tributario." En ese sentido, manifestó este tribunal que el nexo material entre las medidas legales y reglamentarias a las que alude el Decreto, explica "la razonabilidad de que en un mismo decreto legislativo se haya hecho una regulación integral a fin de garantizar la efectividad y claridad a los destinatarios, especialmente porque se trata del uso de una facultad excepcional que pretende atender una emergencia nacional" Por lo demás, concluyó que el artículo 4 del Decreto superaba el requisito de necesidad jurídica. 82 Corte Constitucional, sentencia C-170 de 2020. 83 Asimismo, en la sentencia C-157 de 2020, la Corte resolvió declarar exequible el Decreto Legislativo 439 del 20 de marzo de 2020, "Por el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea". En lo que respecta al análisis de la necesidad jurídica de las medidas, cabe resaltar que, frente a la suspensión del desembarque de extranjeros en general, la Corte consideró que si bien esta medida no tiene una necesidad jurídica directa porque podía haber sido regulada a través de las facultades reglamentarias del Gobierno, en todo caso, se encuentra justificada en razón del alto nivel de protección legal que tienen los extranjeros residentes en el país (C.P., art. 100, inc. 3), y sobre todo cuando estos tienen hijos de nacionalidad colombiana. En esa misma dirección, encontró necesario jurídicamente dar fuerza de ley a las obligaciones sanitarias exigidas a los extranjeros, pasajeros y tripulantes en general, así como a las competencias de las autoridades aeroportuarias, que quedan autorizadas para determinar el cumplimiento de dichas medidas sanitarias. 84 Sentencia C-257 de 2020. 85 Ibidem. 86 Sentencia C-257 de 2020. 87 Como precedente se puede citar la Sentencia C-243 de 2011, en la cual se estudió el decreto de desarrollo 4825 de 2010, expedido en 29 de diciembre de 2010, por el cual se adoptaron medidas en materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010, se estableció un impuesto al patrimonio por el año 2011, es decir para la vigencia fiscal siguiente. La Corte encontró que el decreto cumplía con los presupuestos formales.
88 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 89 "Por el cual se establecen medidas de carácter tributario en relación con el Fondo Agropecuario de Garantías, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020". 90 Sentencia C-278 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
91 Sentencias C-060 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-087 de 2019 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-550 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera entre otras. 92 Sentencia C-278 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 93 Sentencias C- C-594 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-278 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 94 Sentencia C-913 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 95 Artículo 383 del Estatuto Tributario. 96 Artículo 390 del Estatuto Tributario. 97 Artículo 392 del Estatuto Tributario. 98 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria" 99 "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales" 100 Aunque la facultad asignada al Gobierno nacional prevista en el Estatuto Tributario para establecer retenciones en la fuente con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus complementario hoy se mantiene, fue modificada por la Ley 1819 de 2016 en las que se impusieron límites materiales a esa potestad. 101 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 102 Decreto 1625 de 2016. Artículo 1.2.4.3.1. "Retención en la fuente por honorarios y comisiones para declarantes. La tarifa de retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta, sobre los pagos o abonos en cuenta por concepto de honorarios y comisiones de que trata el inciso tercero del artículo 392 del Estatuto Tributario, que realicen las personas jurídicas, las sociedades de hecho y las demás entidades y personas naturales que tengan la calidad de agentes retenedores en favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta que sean personas jurídicas y asimiladas, es el once por ciento (11 %) del respectivo pago o abono en cuenta." 103 Supra. Párrafo 136. 104 M.P. Diana Fajardo Rivera. 105 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 106 Supra. Párrafo 144. ---------------
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