REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA C-194 DE 2026

 

Referencia: expediente D-16.992.

 

Asunto: acci�n p�blica de inconstitucionalidad contra los art�culos 73, 279, 307 y 329 (parciales) de la Ley 2294 de 2023, �[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'�.

 

Demandante: Omar Eduardo Su�rez G�mez

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Mart�nez

 

 

Bogot� D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

S�NTESIS DE LA DECISI�N

 

La Sala Plena estudi� una demanda presentada por el ciudadano Omar Eduardo Su�rez G�mez contra las expresiones �de car�cter p�blico�, �p�blica� y �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenidas en los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�. Las normas cuestionadas se refieren a la administraci�n fiduciaria de determinados patrimonios aut�nomos creados o modificados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

 

El demandante sostuvo que las expresiones acusadas desconoc�an los principios de la funci�n administrativa, el derecho a la igualdad, las libertades de empresa y de competencia econ�mica, as� como el bloque de constitucionalidad. En su criterio, las normas demandadas reservaban la administraci�n de ciertos fondos y patrimonios aut�nomos a sociedades fiduciarias de car�cter p�blico y exclu�an injustificadamente a las sociedades fiduciarias privadas legalmente habilitadas para desarrollar esa actividad.

 

Como cuesti�n previa, la Corte examin� la aptitud sustantiva de la demanda. La Sala se inhibi� de emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulado contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023. Para la Sala, la acusaci�n part�a de una lectura que no correspond�a al contenido normativo de esa disposici�n, pues el art�culo no establec�a una reserva expresa y absoluta en favor de sociedades fiduciarias p�blicas, sino que preve�a que FONTUR ser�a administrado por Fiducoldex S.A. o por la sociedad fiduciaria que determinara el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sin introducir restricci�n alguna relacionada con la naturaleza p�blica o privada de la entidad fiduciaria correspondiente.

 

La Corte tambi�n concluy� que los cargos por presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad no cumpl�an las cargas argumentativas m�nimas exigidas por la jurisprudencia constitucional. En particular, encontr� que, aunque el demandante cuestion� la reserva prevista para determinados patrimonios aut�nomos, no explic� de manera suficiente c�mo esa regulaci�n concreta desconoc�a aut�nomamente los principios del art�culo 209 superior, ni desarroll� una confrontaci�n constitucional espec�fica frente al derecho a la igualdad y las normas del bloque de constitucionalidad invocadas. En esa medida, los reproches formulados no permit�an realizar un pronunciamiento de fondo respecto de esos cargos.

 

Superado el an�lisis de aptitud, la Corte limit� el estudio de fondo al cargo por presunta vulneraci�n de las libertades de empresa, libre competencia econ�mica y libre concurrencia en la contrataci�n estatal, respecto de las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica� contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

Para resolver el asunto, la Sala aplic� un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. En primer lugar, encontr� que la medida persigue finalidades constitucionalmente importantes, relacionadas con el fortalecimiento del control institucional, la trazabilidad de los recursos p�blicos, la coordinaci�n administrativa y la adecuada gesti�n de recursos destinados a programas estrat�gicos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

En segundo lugar, la Corte concluy� que la medida es efectivamente conducente para alcanzar dichos fines. La administraci�n de estos patrimonios aut�nomos por sociedades fiduciarias p�blicas permite una articulaci�n m�s estrecha entre el administrador fiduciario y las entidades p�blicas responsables del dise�o, ejecuci�n y seguimiento de pol�ticas p�blicas de especial impacto, como la autonom�a econ�mica de las mujeres, los pactos territoriales, el agua y saneamiento b�sico, la transici�n energ�tica e industrial y la reforma rural integral.

 

La Sala precis� que esta conclusi�n no parte de una descalificaci�n de las fiduciarias privadas ni de una presunci�n de falta de idoneidad t�cnica. Por el contrario, reconoci� que estas entidades hacen parte del mercado fiduciario y est�n sometidas a la inspecci�n y vigilancia de la Superintendencia Financiera. Sin embargo, consider� que el legislador pod�a escoger, para estos patrimonios aut�nomos espec�ficos, un modelo de administraci�n fiduciaria p�blica orientado a reforzar la coordinaci�n institucional, el seguimiento estatal y la trazabilidad de recursos p�blicos estrat�gicos.

 

Finalmente, la Sala consider� que la medida no resulta evidentemente desproporcionada, porque no excluye a las sociedades fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contrataci�n estatal en general. En consecuencia, declar� exequibles, por el cargo analizado, las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica� contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

Tabla de contenido

I. ANTECEDENTES. 4

II. NORMA DEMANDADA.. 5

III. LA DEMANDA.. 7

Primer cargo. Desconocimiento de los principios de la funci�n administrativa. 8

Segundo cargo. Vulneraci�n del derecho a la igualdad.. 9

Tercer cargo. Vulneraci�n de la libertad econ�mica y la libre competencia. 10

Cuarto cargo. Vulneraci�n al Bloque de Constitucionalidad.. 11

IV. INTERVENCIONES. 12

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI�N.. 19

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.. 20

1. Competencia de la Corte. 20

2. Cuesti�n previa: an�lisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda.. 20

2.1 Requisitos de procedibilidad de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad. 23

2.2. Los cargos propuestos en la demanda de inconstitucionalidad contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.� contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, por el presunto desconocimiento de los principios de la funci�n administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libre competencia y libertad econ�mica, no cumplen con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. 26

2.3. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta violaci�n de los principios de la funci�n administrativa -art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica-, no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. 29

2.4. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta transgresi�n del bloque de constitucionalidad, no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia. 31

2.5. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneraci�n del principio de igualdad, no cumple la carga argumentativa exigida. 33

2.6. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneraci�n de las libertades de empresa y de competencia econ�mica previstas en el art�culo 333 de la Constituci�n, as� como el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal, cumple con los requisitos de aptitud de la demanda. 35

3. Presentaci�n del caso, problemas jur�dicos y esquema de soluci�n. 36

4. Contrato de fiducia (mercantil y p�blica), fiduciario y patrimonio aut�nomo.. 37

5. Las libertades de empresa, competencia econ�mica y concurrencia en materia de contrataci�n estatal. Reiteraci�n de jurisprudencia.. 43

5.1. Libertades de empresa y competencia econ�mica. 43

5.2. La concurrencia en la contrataci�n estatal en el marco de las libertades econ�micas. 46

6. Soluci�n del caso concreto.. 49

6.1. Alcance de las expresiones demandadas. 49

6.2. La finalidad de la medida es constitucionalmente importante. 50

6.3. La medida es efectivamente conducente. 53

6.4. La medida no resulta evidentemente desproporcionada. 54

6.5. Conclusi�n. 56

VII. DECISI�N.. 57

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 El 6 de octubre de 2025, en ejercicio de la acci�n p�blica prevista en los art�culos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constituci�n Pol�tica, el ciudadano Omar Eduardo Su�rez G�mez present� demanda de inconstitucionalidad[1] contra las expresiones �de car�cter p�blico�, �p�blica� y �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenidas en los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, �[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'�.

 

2.                 El 17 de octubre de 2025, la Secretar�a General de la Corporaci�n, previo sorteo realizado por la Sala Plena el 15 de octubre anterior, remiti� el expediente al despacho de la magistrada Lina Marcela Escobar Mart�nez para impartir el tr�mite correspondiente.

 

3.                 La demanda fue inadmitida mediante Auto del 30 de octubre de 2025[2], por no superar los requisitos de claridad, pertinencia, certeza, especificidad y suficiencia. Posteriormente, dentro del t�rmino previsto para ello, el ciudadano present� un escrito de subsanaci�n de la demanda[3].

 

4.                 Mediante Auto del 25 de noviembre de 2025, la magistrada sustanciadora admiti� la demanda[4]. En dicha providencia, adem�s, se dispuso (i) correr traslado a la Procuradur�a General de la Naci�n por el lapso de treinta (30) d�as; (ii) fijar en lista la disposici�n acusada por el t�rmino de diez (10) d�as[5]; (iii) comunicar la apertura del proceso al presidente de la Rep�blica, al presidente del Congreso, as� como al (iv) ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, al director del Departamento Nacional de Planeaci�n, al superintendente Financiero y a la directora de la Agencia de Defensa Jur�dica del Estado, e (v) invitar a intervenir a instituciones, organizaciones o expertos[6].

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5.                 En cumplimiento del auto admisorio, la Secretar�a General de la Corte Constitucional fij� en lista el proceso en la p�gina web de la corporaci�n a partir de las 8:00 a.m. del 5 de diciembre de 2025, por el t�rmino de 10 d�as[7].

 

6.            El 6 de febrero de 2026, el procurador general de la Naci�n present� su concepto y la Secretar�a General de la Corte el 9 de febrero de 2026, remiti� el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e inform� sobre los t�rminos para la elaboraci�n y estudio del proyecto de fallo en el presente proceso de constitucionalidad[8].

 

7.            Como lo acredit� la Secretar�a General[9], en la sesi�n del 24 de junio de 2026 la Sala Plena declar� fundado el impedimento presentado por el magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade para conocer y decidir en el expediente de la referencia[10].

 

8.            Una vez cumplidos los tr�mites previstos en el art�culo 242 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

 

II. NORMA DEMANDADA

 

9.       � A continuaci�n, se transcribe la norma se�alada por el accionante, subrayando los apartes demandados:

 

�LEY 2294 DE 2023

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023

(mayo 19)

 

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�

 

(�)

 

Art�culo 73. Promoci�n de la autonom�a y el emprendimiento de la mujer. Transf�rmese el Fondo Mujer Emprende, creado mediante el Decreto Legislativo 810 de 2020 y la Ley 2069 de 2020, en el Fondo para la Promoci�n de la Autonom�a y el Emprendimiento de la Mujer, el cual se denominar� Mujer Libre y Productiva, tendr� vocaci�n de permanencia y la naturaleza jur�dica de un patrimonio aut�nomo constituido mediante la celebraci�n de un contrato de fiducia mercantil por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica y una sociedad fiduciaria de car�cter p�blico seleccionada directamente por dicho Departamento Administrativo (�)

 

Art�culo 279. Modif�quese el art�culo 250 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedar� as�:�

�

Art�culo 250. Pactos Territoriales. Los departamentos, los municipios, los Esquemas Asociativos Territoriales y la Naci�n podr�n suscribir Pactos Territoriales, definidos como un instrumento de articulaci�n para la concertaci�n de inversiones estrat�gicas de alto impacto que contribuyan a consolidar el desarrollo regional definido en el Plan Nacional de Desarrollo y la construcci�n de la Paz Total, promoviendo para ello, la adopci�n de metodolog�as con enfoque de g�nero a trav�s del trabajo articulado con la Consejer�a Presidencial para la Equidad de la Mujer, y la concurrencia de recursos del orden nacional y territorial, p�blico, privado y/o de cooperaci�n internacional, bajo la coordinaci�n del Departamento Nacional de Planeaci�n.

�

Para la correcta implementaci�n del presente art�culo, a partir de la expedici�n del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, �Colombia, Potencia Mundial de la Vida�, transf�rmese el Fondo Regional para los Pactos Territoriales a un patrimonio aut�nomo constituido mediante la celebraci�n de un contrato de fiducia mercantil por parte del Departamento Nacional de Planeaci�n y una sociedad fiduciaria de car�cter p�blico seleccionada directamente por dicho Departamento Administrativo. El objeto de este patrimonio aut�nomo ser� recibir, administrar y ejecutar los recursos destinados a la implementaci�n de los pactos territoriales, incluyendo los que ya se encuentren en el Fondo Regional para los Pactos Territoriales (�)

�

Art�culo 307. Modif�quese el art�culo 21 de la Ley 1558 de 2012, el cual quedar� as�:

�

Art�culo 21. El Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) es un patrimonio aut�nomo, sin personer�a jur�dica, regido por normas de derecho privado, con la funci�n de administrar los recursos se�alados en los art�culos 1o y 8o de la Ley 1101 de 2006, as� como los asignados en el Presupuesto General de la Naci�n para la infraestructura tur�stica, promoci�n y la competitividad tur�stica, el recaudo del impuesto 01 <sic> turismo, la contribuci�n parafiscal para la promoci�n del turismo y las dem�s fuentes de recursos que se�ale la ley.

�

FONTUR ser� administrado por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S. A., o la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de acuerdo con los lineamientos que fijen este. La administraci�n y operaci�n del Patrimonio aut�nomo ser� financiada con cargo a los recursos del FONTUR.

�

Los recursos del impuesto al turismo, que administra FONTUR, se presupuestar�n como una transferencia en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para cada vigencia.

�

Art�culo 329. Fondo �Colombia Potencia Mundial de la Vida�. Cr�ese el Fondo �Colombia Potencia Mundial de la Vida� como un patrimonio aut�nomo, administrado por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el cual celebrar� un contrato de fiducia mercantil con la sociedad fiduciaria p�blica que este designe, la cual adelantar� el soporte operativo del patrimonio aut�nomo. El objeto de este Fondo ser� la administraci�n eficiente de los recursos destinados al desarrollo de proyectos para el sector de agua y saneamiento b�sico, transici�n energ�tica e industrial y reforma rural integral. Para tal efecto, el fondo contar� con un comit� fiduciario y constituir� las subcuentas necesarias para la adecuada administraci�n de los recursos. Cada una de estas subcuentas tendr� su propio comit� de administraci�n sectorial en aras de una gobernanza aut�noma e independiente en atenci�n a la naturaleza y destinaci�n de los recursos de cada subcuenta, de conformidad con el principio de especializaci�n de que trata el art�culo 18 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Org�nico de Presupuesto (�)�. �

 

III. LA DEMANDA

 

10.             El demandante formul� acci�n p�blica de inconstitucionalidad[11] contra las expresiones �de car�cter p�blico�, �p�blica� y �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.� contenidas en los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que vulneran los principios de la funci�n administrativa (art. 209 de la C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 de la C.P.), la libertad econ�mica y libre competencia (art. 333 de la C.P.), as� como el bloque de constitucionalidad. En su criterio, dichas disposiciones establecen que determinados patrimonios aut�nomos, creados o modificados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, deben ser administrados exclusivamente por sociedades fiduciarias de naturaleza p�blica, lo que excluye injustificadamente a las sociedades fiduciarias privadas que se encuentran legalmente habilitadas para desarrollar esta actividad.

 

11.             El actor sostuvo que las disposiciones acusadas producen un efecto normativo consistente en reservar la administraci�n fiduciaria de determinados patrimonios aut�nomos a entidades fiduciarias con participaci�n estatal, excluyendo a las fiduciarias privadas, pese a que estas se encuentran sometidas al mismo r�gimen jur�dico, cumplen iguales exigencias de solvencia y supervisi�n financiera, y cuentan con la capacidad t�cnica para su adecuada administraci�n. A su juicio, esta restricci�n normativa configura un trato diferenciado injustificado entre operadores econ�micos que participan en el mismo mercado, lo que, seg�n afirma, vulnera diversos principios constitucionales que orientan la funci�n administrativa, el derecho a la igualdad y la libertad econ�mica.

 

12.             Posteriormente, mediante escrito de correcci�n de la demanda[12], el actor precis� el alcance de las expresiones acusadas, reforz� el concepto de violaci�n y estructur� los cargos de manera sistem�tica con fundamento en los art�culos 13, 209 y 333 de la Constituci�n, as� como en normas del bloque de constitucionalidad. Seg�n indic�, el prop�sito de la correcci�n fue subsanar los defectos advertidos en el auto inadmisorio, sin ampliar el objeto material de la demanda, sino clarificar el alcance de las normas acusadas y la forma en que estas vulneran la Constituci�n.

 

13.             Los cargos formulados por el demandante se sintetizan a continuaci�n:

 

� ��Primer cargo. Desconocimiento de los principios de la funci�n administrativa

 

14.             El actor sostiene que las expresiones acusadas desconocen los principios que rigen la funci�n administrativa, en particular, los de imparcialidad, econom�a y eficacia, previstos en el art�culo 209 de la Constituci�n y desarrollados en el art�culo 3 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En su criterio, las normas demandadas establecen que determinados patrimonios aut�nomos o fondos p�blicos deben constituirse y administrarse mediante contratos de fiducia mercantil celebrados exclusivamente con sociedades fiduciarias de car�cter p�blico, lo cual, a su juicio, introduce una restricci�n normativa que elimina la posibilidad de que la administraci�n compare distintas alternativas disponibles en el mercado fiduciario y seleccione la m�s favorable desde el punto de vista t�cnico, financiero y operativo.

 

15.             En ese sentido, precisa que la exclusi�n anticipada de las fiduciarias privadas vulnera el principio de imparcialidad, en la medida en que sustituye el criterio constitucional de selecci�n objetiva de contratistas por un criterio meramente formal basado en la naturaleza jur�dica del oferente. Seg�n el actor, la selecci�n objetiva constituye el mecanismo constitucionalmente leg�timo para garantizar que las entidades p�blicas elijan la oferta m�s favorable para el inter�s general, mediante la evaluaci�n de factores como la experiencia, la capacidad t�cnica, la estructura de costos, la eficiencia operativa y la calidad del servicio ofrecido. No obstante, en lugar de permitir una evaluaci�n objetiva de factores como la experiencia, la capacidad t�cnica, la eficiencia operativa o las condiciones econ�micas ofrecidas por los distintos operadores del mercado fiduciario, la norma establece una preferencia autom�tica en favor de entidades fiduciarias con participaci�n estatal, lo cual resulta incompatible con el deber de imparcialidad que orienta la actividad administrativa.

 

16.             De igual manera, el demandante afirma que la restricci�n legal desconoce el principio de econom�a, ya que, al excluir a las sociedades fiduciarias privadas autorizadas para operar en el mercado, se limita la posibilidad de que la administraci�n obtenga condiciones contractuales m�s favorables en t�rminos de costos, estructura de tarifas y eficiencia operativa. En su criterio, la competencia entre distintos operadores econ�micos constituye un mecanismo esencial para optimizar el uso de los recursos p�blicos, por lo que una regulaci�n que restringe dicha competencia genera un riesgo de sobrecostos y de menor eficiencia en la administraci�n de los recursos estatales.

 

17.             Finalmente, considera que la medida tambi�n afecta el principio de eficacia, pues las normas obligan a las entidades estatales a contratar �nicamente con fiduciarias p�blicas, aun cuando otras entidades sometidas al mismo r�gimen de vigilancia puedan ofrecer mejores medios t�cnicos para el cumplimiento de los fines del Estado. Seg�n el actor, esta limitaci�n restringe la capacidad de la administraci�n para elegir la alternativa m�s adecuada para la gesti�n de los recursos p�blicos y dificulta el cumplimiento eficiente de los objetivos estatales. En consecuencia, concluye que la reserva normativa impugnada elimina los mecanismos constitucionales de selecci�n objetiva y restringe injustificadamente la libre concurrencia en la contrataci�n fiduciaria estatal, lo cual resulta incompatible con los principios que orientan la funci�n administrativa.

 

��� Segundo cargo. Vulneraci�n del derecho a la igualdad

 

18.             El demandante estima que las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la igualdad ante la ley, previsto en el art�culo 13 de la Constituci�n. En su criterio, las normas demandadas establecen un trato diferenciado entre las sociedades fiduciarias p�blicas y las sociedades fiduciarias privadas, sin que exista una justificaci�n constitucional suficiente para dicha diferenciaci�n. Seg�n explica, tanto las fiduciarias p�blicas como las privadas se encuentran sometidas al mismo marco regulatorio del sistema financiero colombiano, deben cumplir id�nticos requisitos de solvencia, idoneidad y patrimonio, y se encuentran bajo la supervisi�n de la Superintendencia Financiera de Colombia. Sin embargo, a pesar de esta identidad en el r�gimen jur�dico aplicable y en las condiciones t�cnicas de operaci�n, las normas demandadas permiten que �nicamente las fiduciarias con participaci�n estatal puedan administrar determinados recursos p�blicos, excluyendo a las fiduciarias privadas de manera absoluta.

 

19.             Para el actor, esta diferenciaci�n normativa constituye una discriminaci�n injustificada basada exclusivamente en la naturaleza del capital de la entidad fiduciaria, circunstancia que no guarda relaci�n con la capacidad t�cnica o financiera requerida para administrar patrimonios aut�nomos del Estado. Desde su perspectiva, el hecho de que una fiduciaria tenga participaci�n estatal mayoritaria no implica necesariamente que posea mayores capacidades t�cnicas o mejores condiciones operativas para administrar recursos p�blicos que aquellas entidades privadas sometidas al mismo r�gimen legal. Por el contrario, sostiene que la exclusi�n absoluta de las fiduciarias privadas desconoce que todas las sociedades fiduciarias autorizadas para operar en el mercado financiero deben cumplir estrictos requisitos regulatorios y se encuentran sujetas a la vigilancia permanente de la autoridad financiera. Para el ciudadano, �la distinci�n legal es puramente formal�[13].

 

20.             En s�ntesis, tanto en la demanda como en el escrito de correcci�n, el ciudadano precisa[14] que (i) son sujetos susceptibles de comparaci�n por un lado, las sociedades fiduciarias p�blicas y, por el otro, las sociedades fiduciarias privadas porque las dos son autorizadas, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, est�n sometidas al mismo marco legal, deben cumplir los �mismos requisitos t�cnicos, patrimoniales, operativos y de profesionalismo�, y no existe una norma que exija a las fiduciarias p�blicas mayores est�ndares de solvencia, experiencia o transparencia que �a sus hom�logas privadas�.

 

21.             Advierte, enseguida en (ii) la existencia de un trato diferenciado entre estos dos tipos de sociedades fiduciarias. Para el ciudadano la diferencia radica en que las normas demandadas �reserva o privilegia la administraci�n por entidades p�blicas (o Fiducoldex), excluyendo ex ante a las sociedades fiduciarias privadas�[15]. Finalmente, explica que (iii) el mencionado trato es injustificado, en tanto no desarrolla adecuadamente la protecci�n del patrimonio p�blico y la eficiencia administrativa, sobre todo �si se tiene en cuenta que se prescinde de la competencia como herramienta para seleccionar la mejor oferta�. As�, para el demandante, el trato �configura una discriminaci�n prohibida� dado que excluye a un grupo de agentes econ�micos que se encuentran en condiciones equivalentes respecto de la capacidad t�cnica y financiera exigida por la normatividad fiduciaria.

 

22.             En consecuencia, precisa que la medida introduce una desigualdad normativa que impide a las fiduciarias privadas participar en igualdad de condiciones en la administraci�n de recursos p�blicos, lo cual resulta incompatible con el mandato constitucional de igualdad ante la ley.

 

��� Tercer cargo. Vulneraci�n de la libertad econ�mica y la libre competencia

 

23.             El demandante afirma que las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la libertad econ�mica y la libre competencia, consagrado en el art�culo 333 de la Constituci�n. Seg�n su planteamiento, la restricci�n legal que limita la contrataci�n fiduciaria estatal a entidades de car�cter p�blico constituye una barrera de acceso artificial en el mercado fiduciario, en la medida en que excluye a un conjunto de operadores econ�micos que se encuentran legalmente autorizados para prestar ese servicio. En su criterio, la norma impide que exista competencia entre fiduciarias p�blicas y privadas en la administraci�n de recursos p�blicos, lo cual distorsiona el funcionamiento del mercado fiduciario y favorece la concentraci�n de esta actividad en un n�mero reducido de entidades con participaci�n estatal.

 

24.             En desarrollo de este cargo, el actor se�ala que la Constituci�n reconoce la libre competencia como un derecho de todos y establece que el Estado debe prevenir las restricciones injustificadas al acceso a los mercados y evitar la consolidaci�n de posiciones dominantes derivadas de privilegios legales. Desde esta perspectiva, considera que las normas acusadas producen un efecto equivalente a un monopolio normativo en favor de las fiduciarias p�blicas, al impedir que las entidades estatales puedan contratar con fiduciarias privadas aun cuando estas ofrezcan mejores condiciones econ�micas, mayor experiencia o mejores capacidades operativas. En consecuencia, afirma que esta situaci�n restringe la libertad econ�mica de los operadores del mercado fiduciario y limita el acceso de las entidades privadas a un segmento relevante del mercado de servicios fiduciarios.

 

25.             Adicionalmente, sostiene que la exclusi�n absoluta de fiduciarias privadas priva al Estado de los beneficios derivados de la competencia econ�mica. En particular, afirma que la competencia entre operadores fiduciarios puede traducirse en mejores condiciones econ�micas para la administraci�n p�blica, mayor eficiencia en la gesti�n de los recursos, mayor innovaci�n en los servicios fiduciarios y mayor transparencia en los procesos de contrataci�n. En contraste, una regulaci�n que reserva la actividad fiduciaria estatal a un n�mero reducido de entidades con participaci�n p�blica puede generar efectos contrarios, tales como la concentraci�n del mercado, la disminuci�n de incentivos para mejorar la eficiencia en la prestaci�n del servicio y el aumento de los costos de administraci�n de los recursos p�blicos. Por estas razones, concluye que la medida demandada constituye una restricci�n injustificada a la libertad econ�mica y a la libre competencia.

 

��� Cuarto cargo. Vulneraci�n al Bloque de Constitucionalidad

 

26.             Finalmente, el demandante sostiene que las disposiciones acusadas tambi�n desconocen el bloque de constitucionalidad, en particular, diversos instrumentos internacionales que consagran los principios de igualdad, no discriminaci�n y acceso equitativo a las actividades econ�micas. Seg�n explica, el art�culo 93 de la Constituci�n integra al ordenamiento constitucional normas internacionales que reconocen el derecho a la igualdad y la obligaci�n estatal de garantizar condiciones equitativas para la participaci�n en la vida econ�mica. En este sentido, afirma que la exclusi�n de fiduciarias privadas de la administraci�n de recursos p�blicos resulta incompatible con los est�ndares internacionales derivados, entre otros instrumentos, de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos (art. 24), del Pacto Internacional de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales (arts. 6 y 26) y Acuerdo de Integraci�n Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), aprobado en Colombia mediante la Ley 8� de 1973, y su Protocolo Modificatorio de Trujillo, aprobado por la Ley 323 de 1996.

 

27.             A juicio del actor, estos instrumentos internacionales obligan al Estado colombiano a garantizar condiciones de igualdad entre los distintos agentes econ�micos que participan en el mercado, as� como a evitar regulaciones que introduzcan privilegios injustificados en favor de determinados operadores. Desde esta perspectiva, considera que una regulaci�n que reserva de manera exclusiva determinadas actividades fiduciarias a entidades p�blicas desconoce dichos compromisos internacionales, al impedir que operadores privados debidamente autorizados participen en igualdad de condiciones en la administraci�n de recursos p�blicos. En consecuencia, sostiene que las disposiciones demandadas no solo vulneran normas constitucionales internas, sino tambi�n est�ndares internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.

 

IV. INTERVENCIONES

 

28.             Durante el tr�mite de constitucionalidad se recibieron nueve intervenciones[16], de las cuales (i) dos solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas; (ii) tres solicitaron la declaratoria de exequibilidad; (iii) una solicit� la declaratoria de inexequibilidad; y (iv) tres no formularon una solicitud de fondo, al limitarse a presentar consideraciones t�cnicas o manifestar falta de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Adem�s, se recibi� el concepto de la Procuradur�a General de la Naci�n.

 

Tabla 1. Solicitudes de las intervenciones.

Elaboraci�n propia con base en la informaci�n del expediente D-16.992.

 

29.             El texto completo de las intervenciones puede consultarse en la p�gina web de la Corte Constitucional[17]. Por ello, en este ac�pite, la Sala presentar� una s�ntesis de sus principales argumentos, en funci�n de la solicitud formulada.

 

1. Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica � Colombia Compra Eficiente[18]

 

30.             La Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica - Colombia Compra Eficiente no formul� una solicitud de fondo frente a la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, por cuanto manifest� carecer de competencia para pronunciarse sobre el asunto planteado.

 

31.             Al respecto, explic� que, de conformidad con el art�culo 2 y el numeral 5 del art�culo 3 del Decreto 4170 de 2011, su funci�n se limita a actuar como ente rector en materia de contrataci�n p�blica y a absolver consultas sobre la aplicaci�n de normas de car�cter general, sin que le corresponda ejercer funciones de inspecci�n, vigilancia o control sobre otras entidades ni emitir pronunciamientos en asuntos concretos sometidos a conocimiento de la Corte Constitucional.

 

32.             Adicionalmente, con fundamento en el art�culo 21 de la Ley 1755 de 2015, precis� que, al no existir autoridad competente para resolver la solicitud en los t�rminos planteados, no es posible remitirla a otra entidad, limit�ndose a comunicar dicha situaci�n.

 

2. Federaci�n Colombiana de Municipios[19]

 

33.             El Director Ejecutivo de la Federaci�n Colombiana de Municipios solicit� declarar la exequibilidad de las normas demandadas.

 

34.             Sostuvo que la demanda parte de una premisa equivocada, al asumir que las fiduciarias p�blicas y privadas se encuentran en una situaci�n equivalente por el solo hecho de estar sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. A su juicio, dicha equiparaci�n desconoce que existen diferencias estructurales relevantes entre unas y otras.

 

35.             En efecto, explic� que las fiduciarias p�blicas, adem�s de la supervisi�n financiera, est�n sujetas a controles fiscales, disciplinarios y administrativos propios de la gesti�n del patrimonio p�blico, as� como al cumplimiento directo de los fines y principios de la funci�n administrativa. Esta diferencia constituye un criterio objetivo que justifica un trato diferenciado sin que se configure una vulneraci�n del derecho a la igualdad.

 

36.             En esa l�nea, con apoyo en la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-400 de 1999), se�al� que el principio de igualdad admite tratamientos diferenciados cuando existen criterios objetivos, como ocurre en la contrataci�n estatal, donde la selecci�n de oferentes responde al inter�s general. En ese sentido, resalt� que el Estado tiene discrecionalidad para determinar si ejecuta directamente actividades o si acude a mecanismos contractuales, as� como para definir si limita la participaci�n a entidades p�blicas o la extiende a particulares.

 

37.             Afirm� que la medida no vulnera la libertad econ�mica ni la libre competencia (art. 333 C.P.), dado que estos derechos no son absolutos y no implican la obligaci�n del Estado de permitir la participaci�n de particulares en todas sus actividades. Por el contrario, la preferencia por fiduciarias p�blicas responde a la finalidad de proteger el patrimonio p�blico y garantizar una gesti�n alineada con el inter�s general.

 

3. Universidad de Nari�o - Facultad de Ciencias Econ�micas y Administrativas[20]

 

38.             La Facultad de Ciencias Econ�micas y Administrativas de la Universidad de Nari�o no formul� una solicitud expresa de inhibici�n, exequibilidad o inexequibilidad; se limit� a presentar un concepto t�cnico desde el an�lisis econ�mico del derecho, orientado a evaluar la eficiencia y efectos de la medida demandada.

 

39.             El interviniente plante� que el debate debe abordarse en t�rminos de eficiencia, esto es, si resulta m�s conveniente para el Estado restringir la administraci�n fiduciaria de recursos p�blicos a entidades estatales o permitir la participaci�n de fiduciarias privadas bajo esquemas de regulaci�n y supervisi�n.

 

40.             En ese sentido, indic� que el mercado fiduciario colombiano se encuentra altamente regulado y sometido a estrictos mecanismos de control por parte de la Superintendencia Financiera, aplicables tanto a fiduciarias p�blicas como privadas. A partir de ello, sostiene que no existe una diferencia sustancial, desde el punto de vista econ�mico, que justifique la exclusi�n general de las fiduciarias privadas.

 

41.             Asimismo, advirti� que la reserva legal a favor de fiduciarias p�blicas puede restringir la competencia, reducir los incentivos para mejorar costos, calidad y eficiencia, e impedir que el Estado seleccione la alternativa m�s favorable desde el punto de vista t�cnico y econ�mico. Desde la perspectiva del gasto p�blico, agreg� que esta limitaci�n puede generar mayores costos de administraci�n y riesgos de concentraci�n operativa.

 

42.             Finalmente, se�al� que en econom�as sociales de mercado el rol del Estado no siempre consiste en operar directamente los servicios, sino en regular, supervisar y corregir fallas del mercado. Por ello, concluy� que la exclusividad en favor de fiduciarias p�blicas no evidencia beneficios claros en t�rminos de eficiencia o control, y que resulta m�s razonable permitir la participaci�n de fiduciarias privadas bajo reglas adecuadas de supervisi�n.

 

4. Superintendencia Financiera de Colombia[21]

 

43.             La Superintendencia Financiera de Colombia no formul� una solicitud expresa de inhibici�n, exequibilidad o inexequibilidad, y se limit� a presentar un concepto t�cnico en el marco de sus competencias de supervisi�n del sistema financiero.

 

44.             Precis� que su intervenci�n tiene car�cter informativo y se enmarca en su funci�n de preservar la estabilidad, seguridad y confianza del sistema financiero, as� como proteger a inversionistas y ahorradores, conforme a lo previsto en el Decreto 2555 de 2010, sin que ello implique un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

45.             En ese sentido, indic� que las �nicas entidades autorizadas para celebrar contratos de fiducia mercantil o encargo fiduciario son las sociedades fiduciarias, las cuales pueden ser de naturaleza p�blica, privada o mixta, y todas se encuentran sometidas a un r�gimen jur�dico especial, altamente regulado, as� como a la inspecci�n y vigilancia de la Superintendencia Financiera.

 

46.             Asimismo, se�al� que, con independencia de su composici�n accionaria, todas las sociedades fiduciarias est�n sujetas a un mismo r�gimen jur�dico en cuanto a las operaciones autorizadas, as� como a estrictos requisitos de solvencia patrimonial, capacidad t�cnica y controles de supervisi�n, lo que implica la existencia de est�ndares homog�neos para el desarrollo de su actividad.

 

47.             Finalmente, aclar� que la naturaleza jur�dica de estas entidades depende de la participaci�n estatal en su capital, sin que ello altere el r�gimen aplicable a la actividad fiduciaria ni los controles a los que est�n sometidas, por lo que el mercado fiduciario colombiano opera bajo un esquema de regulaci�n uniforme, sin que la entidad emita un concepto sobre la constitucionalidad de la restricci�n prevista en las normas demandadas.

 

5. Superintendencia de Industria y Comercio[22]

 

48.             La Superintendencia de Industria y Comercio solicit� declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas de los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, al considerar que no vulneran los derechos a la igualdad ni a la libre competencia.

 

49.             Sostuvo que, conforme a la jurisprudencia constitucional, ni el derecho a la igualdad ni la libertad econ�mica en materia de contrataci�n estatal tienen car�cter absoluto, pues el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci�n para establecer reglas y restricciones orientadas a la consecuci�n de fines constitucionalmente leg�timos.

 

50.             En ese sentido, explic� que la medida prevista en las disposiciones acusadas no implica una exclusi�n absoluta de las fiduciarias privadas del mercado, en tanto estas conservan la posibilidad de participar en otros contratos de fiducia con entidades estatales y en distintos escenarios contractuales. Por ello, afirm� que se trata de una restricci�n puntual, referida a determinados patrimonios aut�nomos, que no suprime el acceso general de los agentes privados al mercado fiduciario.

 

51.             A�adi� que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el an�lisis debe adelantarse mediante un test intermedio de igualdad, el cual exige que la medida persiga un fin constitucionalmente importante y que sea conducente para alcanzarlo. Bajo este est�ndar, consider� que la regulaci�n resulta razonable y proporcionada, en la medida en que no configura una barrera absoluta de acceso al mercado y responde a criterios funcionales asociados a la adecuada administraci�n de recursos p�blicos.

 

52.             Finalmente, destac� que la Corte ha avalado restricciones similares cuando no implican la exclusi�n total de los particulares, e indic� que algunas de las disposiciones demandadas cuentan con antecedentes normativos previamente declarados exequibles, como el Decreto Legislativo 810 de 2020, analizado en la Sentencia C-396 de 2020. En consecuencia, concluy� que las normas acusadas no desconocen el n�cleo esencial de los derechos invocados.

 

6. Asociaci�n Nacional de Empresarios de Colombia � ANDI[23]

 

53.             La Asociaci�n Nacional de Empresarios de Colombia solicit� declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

54.             Sostuvo que la reserva en favor de sociedades fiduciarias de car�cter p�blico para la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos introduce una restricci�n injustificada a la libre competencia en el mercado fiduciario.

 

55.             En ese sentido, indic� que el an�lisis constitucional debe adelantarse mediante un test intermedio de igualdad, dado que la medida incide en la libre competencia en el �mbito de la contrataci�n estatal. Afirm� que, aunque el legislador persiga fines leg�timos como la moralidad, la eficiencia y la transparencia, no existe una justificaci�n suficiente que demuestre que la exclusi�n de las fiduciarias privadas sea un medio necesario o efectivamente conducente para alcanzarlos.

 

56.             Asimismo, se�al� que las sociedades fiduciarias, independientemente de su naturaleza jur�dica, est�n sometidas a un mismo r�gimen legal y a id�nticos mecanismos de supervisi�n por parte de la Superintendencia Financiera, por lo que cuentan con condiciones equivalentes de idoneidad t�cnica, profesional y financiera.

 

57.             En consecuencia, advirti� que la medida configura una barrera de acceso injustificada que limita la participaci�n de fiduciarias privadas en la administraci�n de recursos p�blicos, sin un fundamento constitucional suficiente, lo que afecta las condiciones de igualdad en la contrataci�n estatal.

 

7. Departamento Nacional de Planeaci�n, Presidencia de la Rep�blica y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[24]

 

58.             El Departamento Nacional de Planeaci�n, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo solicitaron la exequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

59.             Como argumento preliminar, se�alaron que la demanda presenta deficiencias en los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en la medida en que el actor atribuye a las normas un contenido que no se desprende de su tenor literal ni de su alcance jur�dico real, apoy�ndose en consideraciones de conveniencia o en efectos hipot�ticos sin demostrar una contradicci�n normativa directa con la Constituci�n.

 

60.             En cuanto al fondo, indicaron que la regulaci�n acusada se inscribe en el amplio margen de configuraci�n del legislador en materia de contrataci�n estatal y el dise�o de instrumentos para la ejecuci�n de pol�ticas p�blicas, especialmente dentro del Plan Nacional de Desarrollo, que constituye un instrumento central de direcci�n de la econom�a y de planificaci�n estatal.

 

61.             En ese sentido, precisaron que las disposiciones no crean un monopolio fiduciario ni establecen una reserva absoluta de la actividad a entidades p�blicas, sino que se limitan a regular la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos espec�ficos, por lo que no se configura una exclusi�n general de las fiduciarias privadas del mercado.

 

62.             Finalmente, sostuvieron que no se vulneran los derechos a la igualdad, la libertad econ�mica ni la libre competencia, dado que estas garant�as no son absolutas y pueden ser objeto de limitaciones razonables y proporcionales orientadas a la protecci�n del inter�s general y a la adecuada gesti�n de los recursos p�blicos. En consecuencia, concluyeron que las disposiciones demandadas son compatibles con la Constituci�n. �

 

8. Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico[25]

 

63.             El Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico solicit� de manera principal que la Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

 

64.             Como argumento preliminar, sostuvo que la demanda no cumple con los requisitos m�nimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional y el art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que el actor no estructura un cargo de inconstitucionalidad apto para desvirtuar la presunci�n de constitucionalidad de la norma. En particular, indic� que los reproches no se dirigen contra el contenido normativo real de las disposiciones, sino que se fundan en interpretaciones subjetivas o hipot�ticas, lo que impide un debate constitucional adecuado.

 

65.             De manera subsidiaria, se�al� que las normas demandadas se enmarcan en el amplio margen de configuraci�n del legislador para organizar la administraci�n p�blica y definir los mecanismos de gesti�n de recursos estatales, especialmente en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo. En ese sentido, explic� que la asignaci�n de la administraci�n de ciertos patrimonios aut�nomos a fiduciarias p�blicas responde a la naturaleza de los recursos involucrados y a la necesidad de garantizar su adecuada gesti�n.

 

66.             A�adi� que dicha decisi�n no constituye un privilegio indebido en el mercado fiduciario, sino una expresi�n leg�tima de la potestad legislativa para dise�ar instrumentos institucionales orientados al cumplimiento de los fines del Estado. Asimismo, destac� la existencia de antecedentes normativos en los que el legislador ha dispuesto que determinados fondos sean administrados por entidades p�blicas, con el fin de asegurar mayores niveles de control y responsabilidad en el manejo de recursos estrat�gicos.

 

67.             Finalmente, sostuvo que la diferenciaci�n entre fiduciarias p�blicas y privadas responde a criterios objetivos y razonables relacionados con el inter�s general y la necesidad de un control estatal reforzado, por lo que no se vulneran los derechos a la igualdad, la funci�n administrativa, la libertad econ�mica ni la libre competencia. En consecuencia, concluy� que, de superarse el an�lisis de aptitud, las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles.

 

9. Fiducoldex S.A., Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A.[26]

 

68.             El abogado de Fiducoldex S.A., Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A., solicit�, de manera principal, que la Corte Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas de los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

69.             Como argumento preliminar, sostuvo que la demanda no cumple los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en la medida en que los cargos no recaen sobre el contenido normativo real de las disposiciones acusadas, sino que se fundan en interpretaciones subjetivas del actor, lo que impide estructurar un verdadero juicio de constitucionalidad.

 

70.             De manera subsidiaria, afirm� que las disposiciones demandadas no vulneran el derecho a la igualdad, puesto que las fiduciarias p�blicas y privadas no son sujetos comparables, dadas las diferencias derivadas de su naturaleza jur�dica, su vinculaci�n con el Estado y el r�gimen de controles aplicable en la gesti�n de recursos p�blicos. En esa medida, consider� que la diferenciaci�n normativa responde a criterios objetivos y razonables.

 

71.             Asimismo, se�al� que las normas acusadas no desconocen los principios de la funci�n administrativa (art. 209 C.P.), sino que se enmarcan en el margen de configuraci�n del legislador para dise�ar instrumentos institucionales orientados a la adecuada administraci�n de recursos p�blicos estrat�gicos, en el contexto de la ejecuci�n de pol�ticas p�blicas.

 

72.             A�adi� que la libertad econ�mica y la libre competencia (art. 333 C.P.) no tienen car�cter absoluto y pueden ser objeto de limitaciones razonables cuando ello se justifica en la protecci�n del inter�s general. En ese sentido, sostuvo que la medida no excluye a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario en general, sino que establece una regulaci�n espec�fica para determinados patrimonios aut�nomos.

 

73.             Finalmente, indic� que las disposiciones acusadas no desconocen el bloque de constitucionalidad, en tanto los instrumentos internacionales aplicables permiten diferenciaciones razonables fundadas en criterios objetivos. En consecuencia, concluy� que, de superarse el an�lisis de aptitud, las normas demandadas deben ser declaradas exequibles.

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI�N

 

74.             Mediante concepto 7540[27] del 6 de febrero de 2026, el procurador general de la Naci�n[28] solicit� a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por vulneraci�n del bloque de constitucionalidad, por ineptitud sustantiva de la demanda, y declarar exequibles las expresiones acusadas de los art�culos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por los cargos analizados.

 

75.             En relaci�n con el reproche fundado en el bloque de constitucionalidad, el Ministerio P�blico consider� que la demanda no cumple las cargas m�nimas de claridad, especificidad y suficiencia exigidas por la jurisprudencia constitucional. Se�al� que el actor se limita a mencionar algunos instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales, la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos y el Acuerdo de Cartagena, sin identificar las disposiciones que integrar�an el bloque de constitucionalidad ni explicar de qu� manera las normas demandadas las contravienen. En su criterio, la argumentaci�n se limita a reiterar los cargos por igualdad y libertad econ�mica, sin plantear una confrontaci�n normativa aut�noma con los est�ndares internacionales invocados, raz�n por la cual solicit� a la Corte inhibirse respecto de este cargo.

 

76.             En cuanto a los dem�s reproches, el procurador sostuvo que corresponde determinar si la decisi�n legislativa de asignar la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos a sociedades fiduciarias de naturaleza p�blica desconoce los principios de la funci�n administrativa (art. 209 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y la libertad econ�mica y la libre competencia (art. 333 C.P.). Para resolver estos problemas, record� que la fiducia p�blica constituye un instrumento jur�dico utilizado por el Estado para la gesti�n de recursos p�blicos y que el Congreso cuenta con un amplio margen de configuraci�n normativa para definir los mecanismos institucionales mediante los cuales se administran dichos recursos.

 

77.             Desde esta perspectiva, estim� que las disposiciones acusadas no vulneran los principios de la funci�n administrativa, pues la decisi�n de asignar la gesti�n de determinados patrimonios aut�nomos a fiduciarias p�blicas constituye una opci�n legislativa orientada a fortalecer los mecanismos de control institucional sobre la administraci�n de recursos estatales. Asimismo, consider� que no se configura una violaci�n del derecho a la igualdad, dado que las fiduciarias p�blicas y privadas no se encuentran en id�ntica situaci�n jur�dica cuando se trata de la gesti�n de recursos p�blicos, debido a las diferencias derivadas de su naturaleza y del r�gimen de controles al que est�n sometidas. Finalmente, indic� que la medida tampoco desconoce la libertad econ�mica ni la libre competencia, en la medida en que estas libertades no tienen car�cter absoluto y la restricci�n prevista se limita a la administraci�n de determinados recursos p�blicos, sin excluir a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario en general.

 

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia de la Corte

 

78.            De acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 241, numeral 4, de la Constituci�n Pol�tica, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad.

 

2. Cuesti�n previa: an�lisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda

 

79.             El Departamento Nacional de Planeaci�n, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, Fiducoldex S.A., Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A., solicitaron a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, al considerar que la demanda presenta deficiencias en los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, porque el actor atribuye a las normas demandadas un contenido que no se desprende de su tenor literal ni de su alcance jur�dico real[29]. Por su parte, el procurador general de la Naci�n solicit� a la Corte declararse inhibida para estudiar el cargo de bloque de constitucionalidad en atenci�n a que la demanda carece de claridad, especificidad y suficiencia, pues el demandante menciona instrumentos internacionales sin explicar su vulneraci�n. Adem�s, se limita a reiterar cargos ya formulados, sin una confrontaci�n normativa aut�noma[30].

 

80.            Dado lo anterior, la Sala Plena verificar� la aptitud sustantiva de la demanda. Si bien este examen corresponde, en principio, a una valoraci�n que se realiza en la etapa de admisi�n de la demanda y est� a cargo del despacho sustanciador, tambi�n puede ser efectuada por la Sala Plena al momento de proferir el fallo[31], ya sea a solicitud de alguno de los intervinientes, o del procurador general de la Naci�n o incluso de oficio.

 

81.            En efecto, la Sala Plena conserva siempre dicha atribuci�n. Ello obedece a que es la autoridad competente para dictar la decisi�n definitiva y, porque la evaluaci�n de la aptitud sustantiva de la demanda hace parte de la competencia funcional del juez constitucional para adelantar el juicio de constitucionalidad (art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica y Decreto 2067 de 1991). En consecuencia, dicha valoraci�n es presupuesto necesario tanto para emitir un fallo de m�rito como para dictar una decisi�n inhibitoria.

 

82.            Lo anterior implica que el an�lisis efectuado en la etapa inicial, de admisibilidad, tiene un car�cter meramente provisional. En consecuencia, aunque una demanda haya superado la fase de admisi�n, ello no impide que, al momento de proferir la decisi�n definitiva, la Sala Plena se pronuncie sobre la aptitud de la demanda. Ello obedece a que, en algunas ocasiones, el incumplimiento de los requisitos formales o materiales de la acusaci�n no resulta evidente desde un comienzo, o bien existen dudas razonables sobre su cumplimiento, o se prefiere dar tr�mite a la acci�n para evitar un exceso de formalismo que limite el ejercicio del derecho ciudadano de acceder a la justicia constitucional.

 

83.            En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha diferenciado claramente ambas etapas procesales y ha se�alado que la decisi�n del magistrado ponente sobre la admisi�n de la demanda no compromete la valoraci�n que, con plena autonom�a, puede efectuar la Sala Plena respecto de su aptitud sustantiva. Al respecto, este Tribunal ha dicho que:

 

�Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos m�nimos de procedibilidad, ese primer an�lisis responde a una valoraci�n apenas sumaria de la acci�n, llevada a cabo �nicamente por cuenta del magistrado ponente, raz�n por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci�n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad�^[32].

 

84.            En los siguientes t�rminos la Corte destac� la facultad de la Sala Plena para efectuar un examen de los requisitos de la aptitud de la demanda:

 

�[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar m�s acorde con la garant�a de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisi�n tambi�n puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad�^[33].

 

85.            Lo anterior se sustenta en la reiterada jurisprudencia de esta Corporaci�n, seg�n la cual la admisi�n de una demanda no constituye una convalidaci�n definitiva de su aptitud sustantiva, toda vez que dicha evaluaci�n puede ser objeto de un examen m�s estricto en la etapa de decisi�n. La Corte ha precisado que la admisi�n cumple una finalidad meramente instrumental, dirigida a permitir el inicio del juicio de constitucionalidad, pero no restringe la competencia de la Sala Plena para valorar, con mayor rigor, la claridad, certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad de los cargos antes de adoptar una decisi�n de fondo o, en su caso, emitir un fallo inhibitorio[34].

 

86.            Ahora bien, corresponde a la Sala inicialmente pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad porque, como se se�al�, con posterioridad a la admisi�n algunos intervinientes plantearon reparos sobre esta cuesti�n. Aunque la demanda fue admitida, esto no impide a la Sala Plena examinar nuevamente el cumplimiento de dicha exigencia en la sentencia, porque en las intervenciones ciudadanas posteriores al auto de admisi�n surgieron cuestionamientos sobre la aptitud de la demanda. Esas intervenciones, �pueden aportarle a la Sala Plena elementos de juicio sobre los presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda, los cuales son indispensables para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo^�[35].

 

87.            En la secci�n de intervenciones se resumieron las solicitudes para que la Corte se declare inhibida. A continuaci�n, se analizar�n los requisitos de procedibilidad de la acci�n de inconstitucionalidad.

 

2.1 Requisitos de procedibilidad de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad[36]

 

88.            Seg�n el art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991, las acciones de inconstitucionalidad deben contener: �1. El se�alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci�n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci�n oficial de las mismas; 2. El se�alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el se�alamiento del tr�mite impuesto por la Constituci�n para la expedici�n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La raz�n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda�.

 

89.            La Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para que un asunto sometido a su consideraci�n pueda ser decidido de fondo. Las exigencias que la rigen no son contrarias al car�cter p�blico de la acci�n de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal m�nima que tiene la finalidad de permitir que esta Corte pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constituci�n en esta materia[37].

 

90.            Para que exista demanda en forma y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes, el demandante, adem�s de (i) se�alar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constituci�n[38].

 

91.            Las dos primeras exigencias cumplen un doble prop�sito. En primer lugar, la determinaci�n clara y precisa del objeto sobre el que versa la actuaci�n. Esto corresponde a la identificaci�n de las normas que se demandan como inconstitucionales, que se cumple con su transcripci�n literal por cualquier medio o con la remisi�n de un ejemplar de la publicaci�n oficial. En segundo lugar, que la demanda se�ale de forma clara las normas constitucionales que a juicio del accionante son vulneradas por las disposiciones acusadas y que son relevantes para el juicio.

 

92.            El tercer requisito implica una carga particular, que consiste en la formulaci�n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad respaldado en razones claras, ciertas, espec�ficas, pertinentes y suficientes[39], que permitan establecer una oposici�n objetiva y verificable entre la norma demandada y las disposiciones constitucionales. Es decir, el demandante debe proponer una verdadera controversia de naturaleza constitucional[40]. En la Sentencia C-1052 de 2001 y otras providencias de esta Corte se sistematizaron estos cinco requisitos de aptitud sustantiva para la activaci�n de un juicio de inconstitucionalidad[41]:

 

Tabla 2. Requisitos de aptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad[42]

 

93.            De este modo, cuando se satisfacen todos los anteriores requisitos, la Corte est� en condiciones de adelantar el proceso judicial para determinar si lo demandado �se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido�[43]. De lo contrario, al juez constitucional le ser� imposible �entrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constituci�n�[44] y, en tales circunstancias, no habr� lugar a darle curso al proceso o habi�ndolo adelantado este culminar� con una sentencia inhibitoria.

 

94.            Adicionalmente, en los casos en los cuales el cargo invocado se funda en la presunta violaci�n del derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha sostenido que es preciso que la persona promotora de la acci�n cumpla la siguiente carga adicional, la cual se enmarca en el requisito de especificidad: (i) identifique los grupos o situaciones que, en su criterio, son comparables; (ii) explique las razones por las que los grupos o situaciones son comparables; (iii) precise cu�l es el trato diferencial que el ordenamiento jur�dico prev� o que fue introducido por la disposici�n acusada y, finalmente, (iv) destaque la raz�n por la cual, en su opini�n y con fundamento en el ordenamiento, el trato no est� constitucionalmente justificado[45]. Lo anterior se requiere en la medida en que la igualdad exige analizar el contexto relacional de los sujetos que se pretenden comparar, para lo cual, de manera consistente, esta corporaci�n ha acudido a su an�lisis a trav�s del juicio integrado de igualdad.

 

2.2. Los cargos propuestos en la demanda de inconstitucionalidad contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.� contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, por el presunto desconocimiento de los principios de la funci�n administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libre competencia y libertad econ�mica, no cumplen con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

 

Certeza

 

95.            El art�culo 307 regula el Fondo Nacional de Turismo (FONTUR), defini�ndolo como un patrimonio aut�nomo sin personer�a jur�dica, regido por normas de derecho privado, encargado de administrar recursos provenientes del Presupuesto General de la Naci�n, del impuesto al turismo, de la contribuci�n parafiscal para la promoci�n del turismo y de otras fuentes legales. Asimismo, establece que su administraci�n estar� a cargo de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S. A. o de la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme a los lineamientos que este fije, y que su operaci�n se financiar� con cargo a los propios recursos del fondo.

 

96.            En esa medida, los cargos propuestos por el demandante por el presunto desconocimiento de los principios de la funci�n administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libre competencia y libertad econ�mica, parten de una lectura que no corresponde al contenido normativo efectivo del art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023. Seg�n la demanda, la disposici�n restringe la administraci�n del patrimonio aut�nomo exclusivamente a fiduciarias p�blicas. Sin embargo, tal entendimiento no encuentra respaldo en el tenor literal de la norma acusada. El precepto se limita a se�alar que la administraci�n de FONTUR estar� a cargo de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. o de la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme a los lineamientos que este establezca, sin introducir restricci�n alguna relacionada con la naturaleza p�blica o privada de la entidad fiduciaria correspondiente.

 

97.            Por el contrario, la disposici�n contempla expresamente una f�rmula amplia y abierta al prever que la administraci�n del patrimonio aut�nomo podr� ser ejercida no solo por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., sino tambi�n por �la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo�, expresi�n que no distingue entre fiduciarias p�blicas o privadas. As�, el reproche de inconstitucionalidad se construye sobre una proposici�n normativa inexistente, derivada de una interpretaci�n subjetiva del demandante y no de un mandato verificable contenido en el art�culo acusado. En consecuencia, la demanda respecto a este art�culo incumple el requisito de certeza, puesto que no recae sobre un contenido normativo real y objetivamente deducible de la disposici�n demandada.

 

Especificidad

 

98.            El requisito de especificidad tampoco se encuentra satisfecho, pues en relaci�n con los principios de la funci�n administrativa, el demandante no aport� argumentos suficientes que permitan evidenciar que el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023 introduce un criterio de selecci�n que sustraiga al Ministerio de Comercio del deber de actuar conforme a los principios de la funci�n administrativa, en especial los de eficacia, econom�a e imparcialidad. En efecto, si bien el art�culo parcialmente demandado menciona a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., tambi�n contempla la posibilidad de que la administraci�n recaiga en otra sociedad fiduciaria que el Ministerio determine, ya sea de naturaleza p�blica o privada. El demandante no explic� de qu� manera la disposici�n acusada desconocer�a los principios de la funci�n administrativa, si precisamente ella advierte esta alternativa.

 

99.            En cuanto a la presunta vulneraci�n del principio de igualdad, tampoco se satisface el requisito de especificidad. Aunque el accionante parece identificar como sujetos de comparaci�n a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex) y a las sociedades fiduciarias privadas, no expuso de qu� manera la disposici�n acusada establece un trato discriminatorio entre unas y otras, habida cuenta de que la propia norma contempla la posibilidad de que el Ministerio de Comercio designe a cualquier sociedad fiduciaria para administrar el Fondo Nacional de Turismo, sin distinci�n en raz�n de su naturaleza jur�dica. Esta omisi�n argumentativa impide a la Corte adelantar un juicio de igualdad.

 

100.       En relaci�n con el cargo por presunta vulneraci�n del bloque de constitucionalidad, tampoco se satisface el requisito de especificidad. Aunque el demandante invoca diversos instrumentos internacionales, no identifica de manera precisa las disposiciones que estima vulneradas ni explica de qu� manera el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023 resulta incompatible con su contenido normativo. En efecto, la demanda se limita a afirmar que la disposici�n acusada desconoce el bloque de constitucionalidad, sin desarrollar una confrontaci�n concreta entre el contenido de la norma demandada y los mandatos internacionales invocados. Esta omisi�n argumentativa impide a la Corte adelantar un juicio de constitucionalidad respecto de este cargo.

 

101.       Finalmente, en lo concerniente al presunto desconocimiento de la libertad econ�mica y la libre competencia no se satisface el requisito de especificidad. El actor no present� razones suficientes que permitan advertir de qu� forma la disposici�n acusada impondr�a una barrera de acceso al mercado a las sociedades fiduciarias privadas, toda vez que el propio art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023 contempla la posibilidad de que el Ministerio de Comercio designe a cualquier sociedad fiduciaria para administrar el Fondo Nacional de Turismo, sin exclusi�n de los agentes privados. Esta omisi�n argumentativa imposibilita que la Corte adelante un an�lisis de constitucionalidad sobre este cargo.

 

Suficiencia

 

102.       No se satisface el requisito de suficiencia, dado que la demanda no aporta elementos argumentativos capaces de suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad del art�culo 307. El actor no demuestra que la disposici�n establezca efectivamente una restricci�n a la participaci�n de fiduciarias privadas ni explica por qu� la f�rmula prevista por el legislador resultar�a contraria a la Constituci�n. Por el contrario, la norma contempla expresamente la posibilidad de que la administraci�n de FONTUR sea ejercida por la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sin distinguir entre entidades p�blicas o privadas, lo que desvirt�a el fundamento mismo de los cargos propuestos contra esta norma.

 

103.       En virtud de las razones anteriormente expuestas, la Sala concluye que los cargos propuestos contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, no cumplen los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia exigidos para provocar un pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa, el derecho a la igualdad, el bloque de constitucionalidad y la libertad econ�mica y la libre competencia.

 

104.       En consecuencia, la Sala proceder� a examinar la aptitud sustantiva de la demanda respecto de los cargos formulados contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Potencia Mundial de la Vida", por la presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libertad econ�mica y la libre competencia.

 

2.3. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta violaci�n de los principios de la funci�n administrativa -art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica-, no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

Resumen del cargo por la presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa

 

105.       El demandante sostiene que las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, vulneran el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica, espec�ficamente, los principios de imparcialidad, econom�a y eficacia, al establecer una reserva en favor de las fiduciarias p�blicas para la celebraci�n de contratos de fiducia mercantil, lo que excluye a las fiduciarias privadas sin una justificaci�n constitucionalmente v�lida.

 

106.       A su juicio, la medida acusada desconoce el principio de imparcialidad, al sustituir la selecci�n objetiva por un criterio meramente formal basado en la naturaleza jur�dica del oferente, eliminando la comparaci�n real entre alternativas. Asimismo, vulnera los principios de econom�a y eficiencia, pues al excluir de antemano a posibles competidores, impide que la administraci�n acceda a mejores condiciones de costo, calidad y gesti�n, afectando la optimizaci�n de los recursos p�blicos. Tambi�n afecta la eficacia, al restringir los medios disponibles para alcanzar los fines del Estado, obligando a acudir a una �nica opci�n sin verificar si es la m�s id�nea.

 

107.       Finalmente, se�ala que la restricci�n limita la libre competencia y genera un escenario cercano a un monopolio, lo que incrementa riesgos de ineficiencia y sobrecostos. De manera que, la disposici�n no solo reduce la competencia, sino que suprime los mecanismos constitucionales de selecci�n objetiva, produciendo una vulneraci�n directa de los principios que rigen la funci�n administrativa y del deber de actuar en funci�n del inter�s general.

 

El cargo por la presunta vulneraci�n a los principios de la funci�n administrativa no cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia

 

Estas son las razones por las cuales el cargo incumple los precitados requisitos:

 

Especificidad

 

108.       En el presente caso, no se satisface el requisito de especificidad, en la medida en que el actor no expone argumentos suficientes que permitan evidenciar de qu� manera cada una de las normas acusadas vulnera los principios de la funci�n administrativa invocados en la demanda. En particular, el demandante no logra identificar ni desarrollar la contradicci�n entre el par�metro de constitucionalidad propuesto y el contenido normativo de las siguientes expresiones demandadas: �de car�cter p�blico�^[46] y �p�blica�^[47]. En consecuencia, el cargo carece de la concreci�n m�nima exigida por la jurisprudencia constitucional ante la falta de estructura de un razonamiento espec�fico, directo y verificable y, por tanto, resulta inepto por falta de especificidad.

 

Pertinencia

 

109.       La demanda incumple el requisito de pertinencia, en tanto no formula un cargo de naturaleza constitucional sino un reproche basado en consideraciones de conveniencia y oportunidad.

 

110.       Los argumentos del demandante no se orientan a demostrar una contradicci�n directa entre el contenido normativo acusado y los principios de la funci�n administrativa, sino a cuestionar la conveniencia de la opci�n legislativa de reservar la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos a sociedades fiduciarias p�blicas. En efecto, los argumentos sobre eventuales mayores costos, menor eficiencia o reducci�n de incentivos competitivos corresponden a una valoraci�n sobre la oportunidad y conveniencia del dise�o institucional adoptado por el legislador, y no a una oposici�n normativa verificable entre las expresiones demandadas y el art�culo 209 de la Constituci�n.

 

111.       En relaci�n con los efectos econ�micos que, a juicio del demandante, producir�an las expresiones de las normas acusadas, la Sala advierte que tales argumentos no plantean un reproche de naturaleza constitucional, sino un cuestionamiento acerca de la conveniencia de la opci�n legislativa adoptada por el Congreso en materia de organizaci�n del mercado fiduciario. En efecto, las razones expuestas se orientan a sostener que la medida podr�a generar determinadas consecuencias econ�micas o afectar la din�mica del mercado; sin embargo, no explican de qu� manera tales efectos se traducen en la vulneraci�n del par�metro constitucional. As�, la controversia propuesta recae sobre la oportunidad, utilidad o conveniencia de la regulaci�n legal, aspectos que corresponden al amplio margen de configuraci�n normativa del legislador y que escapan al �mbito del control abstracto de constitucionalidad. En consecuencia, la demanda pretende que la Corte sustituya el juicio de conveniencia efectuado por el legislador, lo cual resulta ajeno a la competencia atribuida a esta Corporaci�n.

 

112.       En consecuencia, la demanda no presenta una oposici�n normativa susceptible de control judicial, sino una cr�tica subjetiva sobre las eventuales consecuencias de la disposici�n. Al carecer de un argumento de naturaleza constitucional, el cargo resulta inepto para provocar un pronunciamiento de fondo, pues no cumple con el est�ndar m�nimo de pertinencia exigido para activar el juicio de constitucionalidad.

 

Suficiencia

 

113.       El requisito de suficiencia se satisface cuando la demanda logra generar una duda m�nima sobre la exequibilidad de la norma. En esta oportunidad, dicho presupuesto no se cumple, toda vez que el cargo se limita a plantear una discrepancia de pol�tica p�blica sobre la configuraci�n del mercado fiduciario estatal. El actor omite aportar argumentos jur�dicos que permitan concluir, siquiera prima facie, que la medida adoptada en las disposiciones acusadas de la Ley 2294 de 2023 desborda los principios de la funci�n administrativa. Al tratarse de afirmaciones globales y suposiciones subjetivas sobre la aplicaci�n de la norma, carentes de una confrontaci�n normativa real, no se ofrece el sustento necesario para que se habilite el juicio de constitucionalidad y la Corte profiera un fallo de fondo.

 

114.       En s�ntesis, el cargo sobre presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

2.4. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta transgresi�n del bloque de constitucionalidad, no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia.

 

Resumen del cargo por la presunta transgresi�n del bloque de constitucionalidad

 

115.       El demandante sostuvo que las normas acusadas transgreden los art�culos 6� y 26 del Pacto Internacional de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales (PIDESC), el art�culo 24 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos, el Acuerdo de Integraci�n Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena) y su Protocolo Modificatorio de Trujillo. Sin embargo, el actor se limit� a se�alar los instrumentos internacionales que considera trasgredidos, sin precisar las razones por las cuales las expresiones demandadas �de car�cter p�blico�^[48], �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�^[49] y �p�blica�^[50] contravienen los principios o derechos que integran el bloque de constitucionalidad.

 

El cargo por la presunta transgresi�n del bloque de constitucionalidad carece de especificidad y suficiencia

 

116.       El cargo de violaci�n al bloque de constitucionalidad no cumple los requisitos de especificidad y suficiencia por las siguientes razones:

 

Especificidad

 

117.       El cargo no cumple el requisito de especificidad, pese a que el demandante enuncia algunos art�culos concretos de instrumentos internacionales. En efecto, en este sentido, la sola identificaci�n de disposiciones como los art�culos 6� y 26 del PIDESC o el art�culo 24 de la Convenci�n Americana no satisface la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional, en la medida en que el actor no desarrolla el contenido normativo de tales disposiciones ni explica de manera concreta c�mo las normas legales acusadas resultan incompatibles con dichos mandatos. Para que un cargo de esta naturaleza sea apto, no basta con citar normas del bloque de constitucionalidad, sino que es indispensable construir una confrontaci�n normativa espec�fica entre estas y las disposiciones demandadas de manera que se demuestre la forma como �stas �ltimas vulneran la Constituci�n Pol�tica. Al omitirse este an�lisis, el reproche carece de la precisi�n necesaria para evidenciar una contradicci�n clara, directa y verificable.

 

Suficiencia

 

118.       El requisito de suficiencia se encuentra insatisfecho debido a que la demanda no aporta los elementos de juicio necesarios para despertar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de estas expresiones demandadas: �de car�cter p�blico�^[51] y �p�blica�^[52]. La suficiencia exige que la argumentaci�n sea adecuadamente persuasiva para generar una m�nima duda de constitucionalidad de la norma acusada.

 

119.       En este proceso, el actor no desarroll� los argumentos respecto al bloque de constitucionalidad, sino que se limit� a plantear dudas globales sobre la conveniencia econ�mica de la medida y a reiterar argumentos de otros cargos como el de igualdad y de libertades de empresa y de competencia econ�mica. Al no explicar las razones jur�dicas de la transgresi�n internacional, la exposici�n carece de la fuerza argumentativa requerida para iniciar un debate constitucional de fondo.

 

120.       En este punto, resulta relevante precisar que conforme a la jurisprudencia[53] de la Corte Constitucional, las personas jur�dicas pueden ser titulares de ciertos derechos fundamentales compatibles con su naturaleza �como el h�beas data, el buen nombre, el debido proceso�, pero no lo son de los derechos humanos en sentido estricto, los cuales se fundamentan en la dignidad humana y en la condici�n ontol�gica de la persona natural. En consecuencia, el actor no solo omite explicar de qu� manera concreta las normas demandadas vulneran los instrumentos internacionales invocados, sino que tampoco justifica la titularidad de tales derechos en cabeza de las fiduciarias privadas que, en su criterio, resultar�an afectadas, lo que impide estructurar un juicio de constitucionalidad y conduce a la ineptitud del cargo.

 

121.       En consecuencia, al ser un cargo incompleto y carecer de un sustento m�nimo que fundamente la acusaci�n, la Corte se ve obligada a declararse inhibida ante la imposibilidad de estructurar, de oficio, un juicio de constitucionalidad que el demandante no propuso.

 

2.5. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneraci�n del principio de igualdad, no cumple la carga argumentativa exigida.

 

Resumen del cargo por vulneraci�n del principio de igualdad

 

122.       En el juicio de igualdad propuesto, el ciudadano sostiene que las sociedades fiduciarias p�blicas y privadas deben entenderse como sujetos iguales, en la medida en que ambas hacen parte del sistema financiero colombiano, se encuentran sometidas al mismo marco regulatorio, cumplen id�nticos requisitos de solvencia y est�n vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. A partir de esta premisa, considera que la naturaleza p�blica o privada del capital de la fiduciaria no incide en su capacidad t�cnica o financiera para administrar recursos p�blicos, por lo que la exclusi�n de las fiduciarias privadas para administrar los fondos regulados en las normas demandadas constituye un trato discriminatorio injustificado.

 

El cargo por la vulneraci�n del principio de igualdad carece de especificidad y suficiencia

 

Especificidad

 

123.       La jurisprudencia constitucional ha se�alado que la formulaci�n de un cargo por vulneraci�n del derecho a la igualdad exige la construcci�n de un criterio de comparaci�n, pues todos los sujetos, situaciones y cosas pueden ser comparables, seg�n sus similitudes y diferencias[54]. Por ello, la comparaci�n debe garantizar un balance preciso que concilie los postulados en tensi�n a partir de los criterios expuestos en la demanda, sin presentar criterios demasiado generales, que lleven a un alto grado de asimilaci�n, o demasiado espec�ficos, que lleven a un alto grado de diferenciaci�n[55].

 

124.       En el presente caso, la Sala estima que la demanda no cumple la especial carga argumentativa, porque dado el car�cter relacional del principio de igualdad, no se hizo la pertinente identificaci�n y explicaci�n del criterio de comparaci�n entre los sujetos, dado que �antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparaci�n y si se comparan sujetos de la misma naturaleza�[56].

 

125.       En concreto, el demandante emple� criterios generales de comparaci�n, pues se limit� a equipar las sociedades fiduciarias p�blicas y privadas exclusivamente a partir de su sujeci�n a un mismo r�gimen legal y de supervisi�n por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, as� como el aparentemente cumplimiento de los �mismos requisitos t�cnicos, patrimoniales, operativos y de profesionalismo�. Pero m�s all� de estas afirmaciones, el actor no desarroll� las razones por las cuales considera que los dos grupos resultan comparables. En otras palabras, no sustent� el cargo respecto del criterio de comparaci�n.

 

126.       Ciertamente, la sola coincidencia en el r�gimen de vigilancia y las afirmaciones sobre la existencia de las mismas exigencias t�cnicas u operativas no permiten establecer, por s� mismas, que las sociedades fiduciarias p�blicas y privadas se encuentren en la misma situaci�n de cara a la administraci�n de los patrimonios aut�nomos conformados por recursos p�blicos dispuestos por la medida legislativa que aqu� se demanda. Desde esta perspectiva, la Sala considera que el actor no identific� ni construy� un patr�n de comparaci�n. Por tanto, el cargo se sustenta en argumentos vagos y generales que impiden verificar si existe una confrontaci�n real y objetiva entre la norma demandada y el art�culo 13 de la Constituci�n Pol�tica. La ausencia de un criterio de comparaci�n adecuadamente estructurado impide adelantar el juicio de igualdad propuesto.

 

127.       Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el cargo carece de especificidad, en tanto (i) se funda en rasgos comunes de car�cter general que no permiten construir un criterio de comparaci�n v�lido; y (ii) no desarrolla una argumentaci�n que permita evidenciar de manera concreta la incompatibilidad entre la medida legislativa y el derecho a la igualdad.

 

Suficiencia

 

128.       La falencia expuesta en precedencia da cuenta de dos situaciones: el demandante no expuso todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad; y, adem�s, la argumentaci�n presentada no logr� despertar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la cual �se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida��.

 

129.       Lo anterior lleva a que la demanda carezca de los requisitos argumentativos m�nimos y, en consecuencia, la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.

 

2.6. El cargo contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneraci�n de las libertades de empresa y de competencia econ�mica previstas en el art�culo 333 de la Constituci�n, as� como el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal, cumple con los requisitos de aptitud de la demanda.

 

130.       La Sala considera que este cargo satisface los requisitos de aptitud sustantiva exigidos por la jurisprudencia constitucional. Cumple el requisito de claridad, pues el demandante expone de manera comprensible y ordenada las razones por las cuales considera que las expresiones demandadas vulneran el art�culo 333 de la Constituci�n. En particular, identifica la disposici�n constitucional presuntamente infringida, precisa el contenido normativo de las expresiones acusadas y explica que el reproche de inconstitucionalidad se fundamenta en que la reserva de la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos a sociedades fiduciarias de naturaleza p�blica restringe el acceso de las fiduciarias privadas a ese segmento del mercado.

 

131.       El cargo satisface el requisito de certeza, dado que la acusaci�n recae sobre una proposici�n jur�dica real y verificable contenida en las normas demandadas. En efecto, las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, establecen expresamente que la administraci�n de los patrimonios aut�nomos all� previstos deber� realizarse a trav�s de sociedades fiduciarias de naturaleza p�blica. En consecuencia, el reproche no se dirige contra una interpretaci�n subjetiva o hipot�tica de la norma, sino contra el contenido normativo que restringe la posibilidad de que sociedades fiduciarias privadas celebren dichos contratos.

 

132.       El cargo cumple el requisito de especificidad, pues el actor identifica la oposici�n existente entre las disposiciones acusadas y el art�culo 333 de la Constituci�n. En concreto, sostiene que la reserva legal a favor de las sociedades fiduciarias p�blicas constituye una restricci�n al acceso de las fiduciarias privadas a un segmento espec�fico del mercado de servicios fiduciarios, lo que, a su juicio, limita la libertad econ�mica, restringe la libre competencia y desconoce el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal. De este modo, el demandante plantea una confrontaci�n concreta entre el contenido de las normas demandadas y los mandatos constitucionales que estima vulnerados.

 

133.       El cargo satisface el requisito de pertinencia, por cuanto las razones expuestas son de naturaleza estrictamente constitucional. En efecto, el demandante fundamenta su reproche en la incompatibilidad de la restricci�n legal con las garant�as previstas en el art�culo 333 de la Constituci�n y con el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal.

 

134.       Finalmente, el cargo cumple el requisito de suficiencia, en la medida en que la argumentaci�n desarrollada suscita una duda m�nima sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas. En particular, el actor plantea que la reserva legal en favor de las sociedades fiduciarias p�blicas podr�a constituir una barrera injustificada al acceso de las fiduciarias privadas al mercado de administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos y, por ende, afectar las libertades econ�micas protegidas por el art�culo 333 de la Constituci�n.

 

135.       Estos argumentos son suficientes para habilitar un pronunciamiento de fondo, sin que ello implique anticipar el sentido de la decisi�n que habr� de adoptarse.

 

136.       Del an�lisis anterior se concluye que la Corte deber� declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda formulada contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, as� como frente a los cargos por la presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad dirigidos contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la misma ley.

 

137.       En atenci�n a lo anterior, la Sala limitar� el estudio de constitucionalidad al cargo por la presunta vulneraci�n de las libertades de empresa y de competencia econ�mica previstas en el art�culo 333 de la Constituci�n, as� como al principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal, respecto de� las expresiones �de car�cter p�blico�, y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

3. Presentaci�n del caso, problemas jur�dicos y esquema de soluci�n

 

138.       Las disposiciones demandadas de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022�2026) establecen la creaci�n, transformaci�n y regulaci�n de diversos patrimonios aut�nomos destinados a la administraci�n de recursos p�blicos, cuya gesti�n se encomienda a sociedades fiduciarias de car�cter p�blico. En particular, el art�culo 73 transforma el Fondo Mujer Emprende en el Fondo �Mujer Libre y Productiva�, con vocaci�n de permanencia, y dispone que su administraci�n se realice mediante fiducia mercantil celebrada con una fiduciaria p�blica seleccionada directamente por el Departamento Administrativo de la Presidencia.

 

139.       Por su parte, el art�culo 279 prev� una regla similar para el Fondo Regional de Pactos Territoriales, que tambi�n se transforma en un patrimonio aut�nomo administrado por una fiduciaria p�blica designada por el Departamento Nacional de Planeaci�n. Finalmente, el art�culo 329 crea el Fondo �Colombia Potencia Mundial de la Vida�, tambi�n como un patrimonio aut�nomo, cuya administraci�n corresponde al Ministerio de Hacienda mediante la celebraci�n de un contrato de fiducia mercantil con una fiduciaria p�blica, con el objeto de gestionar recursos destinados a proyectos estrat�gicos en sectores como agua, saneamiento b�sico, transici�n energ�tica e industrial y reforma rural integral.

 

140.       En conjunto, estas disposiciones configuran un esquema institucional orientado a la gesti�n de recursos p�blicos a trav�s de patrimonios aut�nomos administrados fiduciariamente, con reglas espec�ficas sobre su direcci�n, destinaci�n y operaci�n en funci�n de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

141.       El demandante sostiene que las disposiciones acusadas vulneran la libertad econ�mica y la libre competencia (art. 333 C.P.), al establecer una restricci�n que, en su criterio, excluye a las fiduciarias privadas de la administraci�n de recursos p�blicos mediante contratos de fiducia mercantil. Seg�n su planteamiento, esta limitaci�n configura una barrera de acceso injustificada al mercado fiduciario estatal, impide la concurrencia entre operadores p�blicos y privados y favorece la concentraci�n de dicha actividad en entidades fiduciarias de car�cter p�blico. Adicionalmente, afirma que la medida priva al Estado de los beneficios asociados a la competencia �como mejores condiciones econ�micas, mayor eficiencia e innovaci�n�, por lo que concluye que se trata de una restricci�n injustificada a la libre competencia y a la libertad econ�mica.

 

142.       Con fundamento en el cargo formulado, corresponde a la Sala Plena determinar si las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, al disponer que los contratos de fiducia mercantil para la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos creados o regulados en el Plan Nacional de Desarrollo deban celebrarse con sociedades fiduciarias de naturaleza p�blica, desconocen las libertades de empresa y de competencia econ�mica (art�culo 333 de la Constituci�n), as� como el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal.

 

143.       Para tal efecto, la Corte deber� aplicar un test de proporcionalidad intermedio[57] para resolver si la medida: (i) persigue una finalidad constitucionalmente importante; (ii) es efectivamente conducente para alcanzarla y, (iii) no resulta evidentemente desproporcionada.

 

144.       Para resolver el problema jur�dico planteado, esta corporaci�n se referir� al contrato de fiducia y reiterar� la jurisprudencia constitucional sobre las libertades de empresa, de competencia econ�mica y concurrencia en la contrataci�n estatal. Finalmente, resolver� el caso concreto.

 

4. Contrato de fiducia (mercantil y p�blica), fiduciario y patrimonio aut�nomo

 

145.       Teniendo en cuenta el contexto y las expresiones demandadas de los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, la Corte considera necesario efectuar algunas consideraciones generales sobre los siguientes temas: el contrato de fiducia mercantil y la fiducia p�blica; el patrimonio aut�nomo y las sociedades fiduciarias. Si bien cada uno de estos asuntos abarca m�ltiples aspectos t�cnicos y detalles minuciosos, solo se abordar�n aquellos elementos que resultan pertinentes como par�metros de referencia para el an�lisis espec�fico de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra las disposiciones mencionadas. De igual forma, esta Corte y otras altas corporaciones judiciales han desarrollado una amplia doctrina jurisprudencial sobre estas materias; sin embargo, no se efectuar� un examen exhaustivo de todas esas decisiones, sino que �nicamente se har� alusi�n a aquellas que se estiman relevantes para el estudio de constitucionalidad de las normas acusadas.

 

146.       En cuanto a la fiducia, esta Corte ha puesto de presente que existen distintos tipos de fiducia: la p�blica, el encargo fiduciario y la fiducia mercantil^[58]. Adicionalmente, ha concluido que �en la actualidad, las entidades estatales podr�n celebrar el contrato de fiducia p�blica en los t�rminos del numeral 5o. del art�culo 32, o el contrato de fiducia mercantil de acuerdo con lo dispuesto en el C�digo de Comercio y en las normas generales de contrataci�n administrativa previstas en la citada Ley 80 de 1993�^[59]. En ese contexto, resulta pertinente exponer las caracter�sticas esenciales de cada una de estas modalidades.

 

147.       Contrato de fiducia mercantil. De conformidad con el art�culo 1226 del C�digo de Comercio �la fiducia mercantil es un negocio jur�dico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o m�s bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de �ste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario�[60].

 

148.       Es un contrato solemne que, por regla general, debe constar en escritura p�blica y ser inscrito en el registro que corresponda seg�n la naturaleza de los bienes transferidos^[61]. Seg�n el Decreto 2555 de 2010^[62], �los contratos de la fiducia mercantil que celebren las sociedades fiduciarias no requerir�n de la solemnidad de la escritura p�blica cuando los bienes fideicomitidos sean exclusivamente bienes muebles�. (Art�culo 2.5.1.1.1) Al t�rmino del negocio fiduciario los bienes retornan al fiduciante, salvo disposici�n en contrario prevista en el contrato de fiducia^[63]; y ser� ineficaz toda estipulaci�n que disponga que el fiduciario adquirir� el dominio de los bienes fideicomitidos^[64].

 

149.       El fiduciario. Seg�n el C�digo de Comercio, el fiduciario es un sujeto calificado porque solo puede ser un establecimiento de cr�dito^[65] o una sociedad fiduciaria^[66] autorizada por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera). Las sociedades fiduciarias son instituciones financieras que hacen parte de las �sociedades de servicios financieros�^[67].

 

150.       El fiduciario no solo debe responder hasta de culpa leve^[68] en el cumplimiento de su gesti�n, sino que est� obligado a rendir cuentas comprobadas de su gesti�n al beneficiario cada seis meses^[69] con el objetivo de asegurar transparencia, control y fiscalizaci�n peri�dica de la administraci�n fiduciaria; facilitar la detecci�n temprana de irregularidades y habilitar remedios oportunos.

 

151.       Salvo que la ley disponga lo contrario, la gesti�n de las sociedades fiduciarias es de medio (no de resultado)^[70]. Adicionalmente, el fiduciario debe cumplir una serie de deberes indelegables^[71] que tienen los siguientes objetivos: asegurar el cumplimiento efectivo del contrato de fiducia; proteger intereses del fiduciante y beneficiario mediante una gesti�n profesional diligente, proactiva, oportuna y conforme al acto constitutivo; impedir la confusi�n de los bienes fideicomitidos con los bienes de la sociedad fiduciaria y los que correspondan a otros negocios fiduciarios; garantizar la adecuada administraci�n de los recursos fideicomitidos; ejercer las acciones judiciales y extrajudiciales necesarias para conservar y proteger la integridad del patrimonio aut�nomo frente a actos de terceros, del beneficiario y del fiduciante y del fideicomitente; reducir riesgos regulatorios y de responsabilidad mediante control preventivo; garantizar legalidad y transparencia involucrando a la autoridad supervisora cuando procede; maximizar los beneficios econ�micos para los beneficiarios dentro del marco del contrato de fiducia; ejecutar la finalidad del fideicomiso entregando correctamente los bienes al destinatario indicado, cerrando la relaci�n fiduciaria y respetando la voluntad contractual o legal.�

 

152.       En l�nea con lo anterior, el art�culo 146 del Estatuto Org�nico del Sistema Financiero precisa lo siguiente respecto de las normas generales de las operaciones fiduciarias: (i) los encargos fiduciarios se rigen por las reglas que �regulan el contrato de fiducia mercantil, y subsidiariamente las disposiciones del C�digo de Comercio que regulan el contrato de mandato, en cuanto unas y otras sean compatibles con la naturaleza propia de estos negocios y no se opongan a las reglas especiales previstas en el presente Estatuto�; (ii) �las sociedades fiduciarias podr�n celebrar contratos de fiducia mercantil sin que para tal efecto se requiera la solemnidad de la escritura p�blica, en todos aquellos casos en que as� lo autorice mediante norma de car�cter general el Gobierno Nacional�; (iii) los contratos de fiducia �que consten en documento privado y que correspondan a bienes cuya transferencia est� sujeta a registro deber�n inscribirse en el Registro Mercantil de la C�mara de Comercio con jurisdicci�n en el domicilio del fiduciante, sin perjuicio de la inscripci�n o registro que, de acuerdo con la clase de acto o con la naturaleza de los bienes, deba hacerse conforme a la ley�; (iv) los modelos de contrato de fiducia destinados a servir como base para la celebraci�n de contratos por adhesi�n o para la prestaci�n masiva del servicio, deben ser previamente evaluados por la Superintendencia Financiera �al igual que toda modificaci�n o adici�n que pretenda introducirse en las condiciones generales consignadas en los mismos�; (v) la sociedad fiduciaria �que reciba fondos en fideicomiso deber� mantenerlos separados del resto del activo de la entidad�.

 

153.       Patrimonio aut�nomo. Los patrimonios aut�nomos hacen parte de las alternativas jur�dicas para el manejo de recursos destinados a cumplir un fin espec�fico. La regulaci�n ha previsto figuras o instituciones creadas por normas o en virtud de un contrato. En la sentencia C-158 de 2021, por ejemplo, se enuncian, entre otras, �los Fondos especiales, los Fondos cuenta y los patrimonios aut�nomos�. La fiducia mercantil, el encargo fiduciario y la fiducia p�blica son, entre otros, mecanismos de administraci�n de los recursos^[72]. Aunque dichas alternativas son diferentes y tienen reg�menes jur�dicos espec�ficos, solo se har� referencia a los patrimonios aut�nomos creados mediante contrato de fiducia que son los mencionados en los art�culos objeto de la demanda de constitucionalidad.

 

154.       El patrimonio aut�nomo surge de la celebraci�n del contrato de fiducia mercantil^[73]. Seg�n el art�culo 1233 del C�digo de Comercio, los bienes fideicomitidos conforman un patrimonio aut�nomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo. En otras palabras, esos bienes se destinan al cumplimiento de la finalidad del contrato de fiducia. Precisa el Decreto 2555 de 2010 que los �patrimonios aut�nomos conformados en desarrollo del contrato de fiducia mercantil, aun cuando no son personas jur�dicas, se constituyen en receptores de los derechos y obligaciones legales y convencionalmente derivados de los actos y contratos celebrados y ejecutados por el fiduciario en cumplimiento del contrato de fiducia� (Art�culo 2.5.2.1.1).

 

155.       La sociedad fiduciaria obra como vocera y administradora de dicho patrimonio aut�nomo. Como tal, debe celebrar y ejecutar �diligentemente todos los actos jur�dicos necesarios para lograr la finalidad del fideicomiso, comprometiendo al patrimonio aut�nomo dentro de los t�rminos se�alados en el acto constitutivo de la fiducia�^[74]. Adicionalmente, el fiduciario ser� el titular de la personer�a del patrimonio aut�nomo para adelantar �todas las actuaciones procesales de car�cter administrativo o jurisdiccional que deban realizarse para proteger y defender los bienes que lo conforman contra actos de terceros, del beneficiario o del constituyente, o para ejercer los derechos y acciones que le correspondan en desarrollo del contrato de fiducia�[75]. Precisa esta Corte que ��la utilizaci�n de este tipo de instrumentos para el manejo de recursos de origen p�blico hace parte de las decisiones que sobre la direcci�n o mandatos de intervenci�n de la econom�a debe adoptar el Legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuraci�n en materia econ�mica. Esta determinaci�n debe responder a un fin leg�timo de orden constitucional, respecto del cual el medio sea eventualmente adecuado para alcanzarlo bajo criterios de razonabilidad� ^[76].

 

156.       Fiducia p�blica. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el numeral 5 del art�culo 32 de la Ley 80 de 1993 �cre� un nuevo tipo de contrato, sin definirlo, denominado "fiducia p�blica", el cual no se relaciona con el contrato de fiducia mercantil contenido en el C�digo de Comercio y en las disposiciones propias del sistema financiero. Se trata, pues, de un contrato aut�nomo e independiente, m�s parecido a un encargo fiduciario que a una fiducia (por el no traspaso de la propiedad, ni la constituci�n de un patrimonio aut�nomo), al que le ser�n aplicables las normas del C�digo de Comercio sobre fiducia mercantil, �en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley. As�, por ejemplo, al establecer la Ley 80 que el contrato de fiducia p�blica no comporta la transferencia de dominio ni la constituci�n de un patrimonio aut�nomo, entonces no le ser�n aplicables las normas correspondientes contenidas en el C�digo de Comercio, sin que ello signifique que se altera la naturaleza del contrato de fiducia mercantil�^[77].

 

157.       En efecto, la Ley 80 de 1993^[78] establece las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales. Respecto del tema en estudio, consagr� en los siguientes t�rminos los �encargos fiduciarios y la fiducia p�blica� como ejemplos de contratos estatales:

 

�Art�culo 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jur�dicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonom�a de la voluntad, as� como los que, a t�tulo enunciativo, se definen a continuaci�n:

�� (�)

�5�. Encargos Fiduciarios y Fiducia P�blica.

�Las entidades estatales s�lo podr�n celebrar contratos de fiducia p�blica, cuando as� lo autorice la ley, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, seg�n el caso^[79].

��

�Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendr�n por objeto la administraci�n o el manejo de los recursos vinculados a los contratos que tales entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20 del art�culo 25 de esta ley.

 

�Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia p�blica s�lo podr�n celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeci�n a lo dispuesto en el presente estatuto, �nicamente para objetos y con plazos precisamente determinados. En ning�n caso las entidades p�blicas fideicomitentes podr�n delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicaci�n de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia p�blica, ni pactar su remuneraci�n con cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que �stos se encuentren presupuestados.�

(�)

�La fiducia que se autoriza para el sector p�blico en esta ley, nunca implicar� transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituir� patrimonio aut�nomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio de las responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia p�blica le ser�n aplicables las normas del C�digo de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley.�

 

158.       Sobre este �ltimo aspecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluy� que �a la fiducia p�blica se le aplican las normas de la fiducia mercantil contempladas en el mencionado C�digo, con las siguientes cuatro salvedades: a) en la fiducia p�blica no hay transferencia de la propiedad de los bienes o recursos fideicomitidos; b) no se constituye un patrimonio aut�nomo; c) la adjudicaci�n de los contratos derivados de ella corresponde a la entidad estatal fideicomitente, y d) la comisi�n de la sociedad fiduciaria no se puede cancelar con los rendimientos del fideicomiso, salvo que �stos est�n presupuestados. Lo anterior no se aplica respecto de los casos en que dicha ley autoriza patrimonios aut�nomos, como tampoco para el caso de la fiducia mercantil previsto en ley posterior�^[80].

 

159.       En l�nea con lo anterior, en la sentencia C-244 de 2011 la Corte destac� algunas diferencias respecto de la fiducia p�blica, a saber: (i) con el contrato de fiducia p�blica, �la entidad estatal no transfiere el dominio sobre los bienes involucrados en el mandato que se otorga, de manera que no se constituye un patrimonio aut�nomo separable del patrimonio de aquella �numeral 5 del art�culo 32 de la Ley 80-�; (ii) las entidades p�blicas �no pueden delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicaci�n de los contratos que resulte necesario celebrar en desarrollo de la fiducia p�blica�; (iii) el contrato debe tener objeto y plazo determinado; y (iv) en adici�n a la � vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias ejerce la Superintendencia Financiera, la Contralor�a General de la Rep�blica, as� como las contralor�as departamentales, distritales y municipales, deben ejercer control sobre la actuaci�n de la fiduciaria en relaci�n con la ejecuci�n de recursos p�blicos�^[81].

 

5. Las libertades de empresa, competencia econ�mica y concurrencia en materia de contrataci�n estatal. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

5.1. Libertades de empresa y competencia econ�mica

 

160.       La Constituci�n Pol�tica de 1991 consagra un modelo de econom�a social de mercado[82], en el cual se articula la garant�a de las libertades econ�micas con la intervenci�n del Estado orientada a la protecci�n del inter�s general. La Corte ha precisado el alcance de este modelo en los siguientes t�rminos: �la Carta adopta un modelo de econom�a social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condici�n de motor de la econom�a, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia econ�mica, con el �nico prop�sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protecci�n del inter�s general�[83].

 

161.       De acuerdo con lo se�alado por la Corte, el modelo econ�mico constitucional se sustenta en dos pilares complementarios[84]: (i) la garant�a y efectividad de los derechos humanos, incluidos los derechos econ�micos como la propiedad, la libertad econ�mica y la iniciativa privada[85]; y (ii) la atribuci�n de competencias a las autoridades p�blicas para intervenir en la econom�a con el fin de asegurar la realizaci�n efectiva de tales derechos[86]. Esta doble dimensi�n evidencia que el orden econ�mico no se limita al reconocimiento formal de libertades, sino que incorpora mecanismos de intervenci�n para garantizar su ejercicio en condiciones materiales de igualdad.

 

162.       El art�culo 333 de la Constituci�n dispone que la actividad econ�mica y la iniciativa privada son libres dentro de los l�mites del bien com�n, y reconoce la libre competencia econ�mica como un derecho que implica obligaciones. Con fundamento en esta disposici�n, la Corte ha precisado que la libertad econ�mica se concreta principalmente en dos dimensiones: la libertad de empresa y la libertad de competencia^[87].

 

163.       La libertad de empresa, tambi�n denominada iniciativa privada, consiste en la facultad de los agentes econ�micos de participar en el mercado mediante la organizaci�n de actividades orientadas a la producci�n y oferta de bienes y servicios. Su contenido abarca tanto la capacidad de emprender como la de estructurar y desarrollar una actividad econ�mica, e incluye la libertad contractual y el aprovechamiento de la iniciativa privada como instrumento para la satisfacci�n de intereses individuales y colectivos[88].

 

164.       La jurisprudencia ha se�alado que el n�cleo esencial de la libertad de empresa comprende, entre otros elementos, el derecho a un trato igual y no discriminatorio entre competidores en condiciones equivalentes, la posibilidad de acceder y retirarse del mercado, la autonom�a en la organizaci�n interna de la empresa, la libre iniciativa privada y la expectativa de obtener un lucro razonable como resultado de la actividad econ�mica^[89].

 

165.       La libertad de empresa y la iniciativa privada se reconocen como motores del desarrollo econ�mico. Por eso, el art�culo 333 de la Constituci�n ordena al Estado, entre otras, estimular el desarrollo empresarial. Sin embargo, la Corte ha sido enf�tica en se�alar que estas libertades no son absolutas[90]. A diferencia del modelo liberal cl�sico, que presupone mercados autorregulados y condiciones de competencia perfecta, la econom�a social de mercado parte del reconocimiento de que los mercados reales presentan fallas estructurales, tales como la ausencia de una pluralidad suficiente de agentes o la desigualdad en las condiciones de acceso. Estas circunstancias justifican la intervenci�n estatal para evitar, corregir o mitigar dichas fallas, as� como para alcanzar fines sociales que el mercado por s� solo no garantizar�a[91].

 

166.       En ese marco, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci�n para intervenir en la libertad de empresa, con el prop�sito de garantizar el inter�s general, la funci�n social de la empresa, la redistribuci�n de oportunidades y la estabilidad econ�mica. No obstante, dicha intervenci�n debe ajustarse a l�mites constitucionales: debe estar prevista en la ley, no puede afectar el n�cleo esencial de la libertad, debe responder a fines leg�timos y ha de respetar criterios de razonabilidad y proporcionalidad^[92].

 

167.       Por su parte, la libre competencia econ�mica se configura como el derecho de los agentes econ�micos a acceder al mercado y participar en �l en condiciones de igualdad, sin barreras injustificadas[93]. En este sentido, la Corte ha se�alado que existe competencia cuando los distintos empresarios concurren al mercado en un marco normativo que garantiza igualdad de condiciones y ausencia de pr�cticas restrictivas que dificulten el ejercicio de actividades econ�micas l�citas^[94].

 

168.       Esta libertad presenta una doble dimensi�n: una individual, orientada a la obtenci�n de beneficios econ�micos por parte de los agentes del mercado, y otra colectiva, dirigida a garantizar que los consumidores accedan a bienes y servicios de mejor calidad y a precios justos^[95]. De esta manera, su protecci�n busca asegurar tanto la igualdad entre competidores como la existencia de una pluralidad de oferentes que haga efectivo el derecho de elecci�n de los consumidores^[96].

 

169.       La dimensi�n individual del derecho a la libre competencia comprende dos componentes esenciales. De una parte, la libertad de acceso al mercado sin barreras injustificadas[97], entendidas como aquellos obst�culos �de naturaleza jur�dica, estructural, econ�mica, estrat�gica o t�cnica� que impiden o dificultan de manera significativa la entrada de potenciales competidores. Este elemento supone, a su vez, (i) la facultad de los agentes econ�micos para ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que consideren pertinentes y (ii) la posibilidad de celebrar contratos con cualquier consumidor o usuario[98].

 

170.       De otra parte, dicha dimensi�n incluye el derecho a participar en el mercado en condiciones de igualdad, lo que implica, por un lado, la existencia de reglas de juego generales, impersonales y aplicables a todos los competidores y, por otro, la proscripci�n de medidas legales que otorguen ventajas competitivas indebidas, privilegios injustificados o beneficios ileg�timos, as� como la imposici�n de cargas diferenciadas irrazonables que coloquen a determinados agentes en una posici�n de inferioridad o superioridad en la conformaci�n y conservaci�n de su clientela[99].

 

171.       En ese sentido, desde la perspectiva del oferente, la libre competencia comprende la libertad de acceso al mercado, la facultad de definir las condiciones de oferta y la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario[100]. No obstante, al igual que la libertad de empresa, esta tampoco es absoluta, por lo que el legislador puede establecer limitaciones orientadas a preservar la estructura competitiva del mercado y a proteger el inter�s p�blico^[101].

 

172.       En particular, la regulaci�n en materia de competencia tiene como finalidad prevenir pr�cticas que distorsionen el funcionamiento del mercado, tales como los acuerdos colusorios, el abuso de la posici�n dominante y la competencia desleal, as� como eliminar barreras injustificadas que restrinjan el acceso al mercado y afecten los derechos de los consumidores.

 

173.       En s�ntesis, el orden econ�mico constitucional colombiano reconoce la libertad de empresa y la libre competencia como pilares del desarrollo econ�mico, pero las somete a l�mites orientados a garantizar el inter�s general. De este modo, se configura un modelo que equilibra la iniciativa privada con la funci�n social de la econom�a, asegurando tanto la eficiencia del mercado como la protecci�n de los derechos de quienes participan en �l.

 

5.2. La concurrencia en la contrataci�n estatal en el marco de las libertades econ�micas

 

174.       En el orden constitucional colombiano, el principio de concurrencia en la contrataci�n estatal constituye una manifestaci�n concreta de las libertades de empresa y de competencia econ�mica consagradas en el art�culo 333 de la Constituci�n[102]. En efecto, la posibilidad de que m�ltiples agentes econ�micos participen en los procesos contractuales del Estado permite materializar, de manera simult�nea, la apertura del mercado estatal, la igualdad de oportunidades entre oferentes, la transparencia administrativa y la eficiencia en la asignaci�n de los recursos p�blicos.

 

175.       La concurrencia, entendida como la posibilidad real y efectiva de que distintos interesados formulen ofertas en condiciones de igualdad, no solo protege las libertades econ�micas de los particulares, sino que tambi�n asegura que la administraci�n seleccione la oferta m�s favorable en t�rminos de calidad, eficiencia y costo. De esta manera, este principio cumple una doble funci�n: (i) garantiza el acceso al mercado estatal en condiciones de igualdad, y (ii) salvaguarda el inter�s general mediante la optimizaci�n del uso de los recursos p�blicos. En esa medida, la concurrencia no se agota en la apertura formal de los procesos contractuales, sino que exige condiciones materiales que hagan efectiva la participaci�n de los distintos agentes econ�micos.

 

176.       La jurisprudencia constitucional, en particular la Sentencia C-154 de 2023, ha sistematizado el alcance de los principios de libre concurrencia, libre competencia y libertad econ�mica en la contrataci�n estatal, y ha fijado varias subreglas relevantes. En primer lugar, ha reiterado que se encuentran prohibidas las barreras de acceso desproporcionadas, de modo que cualquier interesado que est� en condiciones de formular una oferta id�nea pueda participar en el proceso de selecci�n^[103]. En segundo lugar, ha precisado que la libre concurrencia no es un derecho absoluto, por lo que el Estado puede intervenir para asegurar los principios de la funci�n administrativa en la contrataci�n p�blica^[104]. En tercer lugar, ha reconocido que dicha concurrencia admite excepciones leg�timas, fundadas en la necesidad de garantizar la idoneidad t�cnica, jur�dica, financiera o moral de los contratistas^[105]. En cuarto lugar, ha establecido que toda restricci�n debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad^[106], y en ciertos casos, cumplir con exigencias de seriedad^[107] y objetividad^[108]. Finalmente, ha enfatizado que la libre competencia implica un mandato de no discriminaci�n en el acceso y participaci�n en los procesos de selecci�n^[109].

 

177.       En estrecha relaci�n con lo anterior, el principio de igualdad en la contrataci�n estatal exige que se otorgue un trato id�ntico a quienes se encuentran en las mismas condiciones, as� como la fijaci�n de reglas generales e impersonales que orienten la selecci�n objetiva del contratista. Esto implica no solo la proscripci�n de cl�usulas subjetivas o discriminatorias, sino tambi�n la adopci�n de criterios que permitan identificar la oferta m�s favorable en t�rminos objetivos^[110]. No obstante, la Corte ha reconocido que el legislador puede introducir distinciones entre proponentes, siempre que estas se funden en criterios objetivos y razonables, tales como el tipo de contrato^[111], la posici�n contractual^[112] o la situaci�n respecto del contrato^[113].

 

178.       Desde esa perspectiva, la Corte ha reconocido que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci�n para regular la contrataci�n estatal^[114], en especial lo relativo a las modalidades de selecci�n y a las condiciones de participaci�n de los oferentes. No obstante, dicho margen no es absoluto^[115]. Est� limitado por los principios de la funci�n administrativa^[116], la prevalencia del inter�s general, la igualdad^[117], la buena fe^[118], la transparencia, la econom�a, la defensa del patrimonio p�blico^[119] y la libre competencia. De all� que las reglas contractuales puedan introducir distinciones entre proponentes, siempre que estas respondan a criterios objetivos, verificables y constitucionalmente admisibles.

 

179.       En la Sentencia C-032 de 2025, la Sala sostuvo que la ley puede conceder ciertos tratos favorables a empresas p�blicas cuando ello responde al inter�s general, pero en ning�n caso puede afectar el n�cleo esencial de la libre competencia mediante la exclusi�n de particulares o de otros competidores del mercado.

 

180.       De este desarrollo jurisprudencial se desprende que, si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci�n para regular la contrataci�n estatal, establecer condiciones de acceso y participaci�n en el mercado, definir modalidades de selecci�n y, en ciertos eventos, prever tratamientos diferenciados; dichas facultades encuentran l�mites claros, no puede vaciar el contenido de la libre competencia mediante exclusiones absolutas, privilegios injustificados o barreras de entrada que impidan a determinados agentes econ�micos participar en condiciones de igualdad, salvo que exista una habilitaci�n legal expresa y una justificaci�n suficiente y proporcionada. En particular, las restricciones deben (i) responder a criterios objetivos y verificables, (ii) perseguir fines constitucionalmente leg�timos, y (iii) no traducirse en exclusiones absolutas ni en la creaci�n de privilegios injustificados que alteren las condiciones de competencia.

 

181.       En s�ntesis, la jurisprudencia constitucional permite extraer, por lo menos, tres conclusiones. Primero, la libre concurrencia en la contrataci�n estatal es una manifestaci�n de la libre competencia y de la igualdad, pero no tiene car�cter absoluto. Segundo, el legislador puede establecer restricciones y tratamientos diferenciados, siempre que respondan a criterios objetivos, verificables y razonables. Tercero, las medidas que excluyen completamente a determinados competidores, otorgan ventajas injustificadas o cierran segmentos del mercado estatal, deben superar un escrutinio constitucional m�s exigente, pues pueden afectar el n�cleo esencial de las libertades econ�micas y comprometer la selecci�n objetiva, la eficiencia administrativa y el derecho de la administraci�n a escoger la mejor oferta disponible.

 

182.       En este contexto, la Corte ha establecido que para el an�lisis constitucional de las normas que inciden en la concurrencia en la contrataci�n estatal, en el marco de las libertades econ�micas, se debe realizar un test de proporcionalidad intermedio, orientado a verificar si la medida: (i) persigue un fin constitucionalmente importante; (ii) es id�nea para alcanzarlo; y (iii) no impone restricciones desproporcionadas que vac�en de contenido las libertades de empresa y competencia[120]. Este examen cobra especial relevancia cuando la regulaci�n tiene el potencial de concentrar la actividad contractual en un n�mero reducido de operadores o de excluir completamente a ciertos agentes del mercado.

 

6. Soluci�n del caso concreto

 

183.       La Sala Plena debe determinar si las expresiones �de car�cter p�blico�, y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023[121], desconocen el art�culo 333 de la Constituci�n, al prever que determinados patrimonios aut�nomos creados o regulados en el Plan Nacional de Desarrollo sean administrados por sociedades fiduciarias p�blicas. El demandante sostiene que tales expresiones excluyen injustificadamente a las fiduciarias privadas del mercado de administraci�n fiduciaria de recursos p�blicos y configuran una barrera de acceso contraria a las libertades de empresa y de competencia econ�mica, as� como al principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal.

 

184.       Para resolver este problema, la Sala aplicar� un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. Este nivel de escrutinio resulta adecuado, conforme a lo se�alado por la Corte en la Sentencia C-673 de 2001[122], debido a que la medida se enmarca en un �mbito respecto del cual el legislador dispone de un amplio margen de configuraci�n normativa, particularmente en la definici�n de instrumentos para la administraci�n de recursos p�blicos y en el dise�o de mecanismos contractuales orientados a la ejecuci�n del Plan Nacional de Desarrollo. Adem�s, la regulaci�n tambi�n incide directamente en principios constitucionales expresos, tales como la libre competencia, la libertad econ�mica y la libre concurrencia en la contrataci�n estatal.

 

185.       En ese marco, la Sala examinar� el alcance normativo de las expresiones demandadas con el objeto de determinar si la medida: (i) persigue una finalidad constitucionalmente importante; (ii) es efectivamente conducente para alcanzarla y, (iii) no resulta evidentemente desproporcionada.

 

6.1. Alcance de las expresiones demandadas

 

186.       Las disposiciones acusadas no regulan de manera general el mercado fiduciario ni establecen una prohibici�n abstracta para que las fiduciarias privadas celebren contratos con el Estado. Su contenido normativo se circunscribe a tres instrumentos espec�ficos de gesti�n p�blica previstos en la Ley 2294 de 2023: (i) el Fondo para la Promoci�n de la Autonom�a y el Emprendimiento de la Mujer, denominado Mujer Libre y Productiva; (ii) el patrimonio aut�nomo destinado a la implementaci�n de los Pactos Territoriales; y (iii) el Fondo �Colombia Potencia Mundial de la Vida�. En todos los casos, se trata de patrimonios aut�nomos o fondos vinculados a la ejecuci�n de pol�ticas p�blicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, con recursos p�blicos o de destinaci�n p�blica, y con reglas especiales de direcci�n, administraci�n y operaci�n.

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187.       En efecto, el art�culo 73 dispone que el Fondo Mujer Libre y Productiva tendr� naturaleza de patrimonio aut�nomo constituido mediante contrato de fiducia mercantil celebrado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica con una sociedad fiduciaria de car�cter p�blico. El art�culo 279 prev� una regla semejante para el patrimonio aut�nomo de Pactos Territoriales, cuya constituci�n corresponde al Departamento Nacional de Planeaci�n. Finalmente, el art�culo 329 crea el Fondo �Colombia Potencia Mundial de la Vida� como un patrimonio aut�nomo cuya operaci�n se adelanta mediante contrato de fiducia mercantil con la sociedad fiduciaria p�blica designada por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico.

 

188.       Delimitado el alcance normativo, la Sala advierte que las normas acusadas no impiden que las fiduciarias privadas participen en el mercado fiduciario colombiano ni que contraten con entidades estatales en otros escenarios previstos por el ordenamiento jur�dico. Tampoco establecen una regla general seg�n la cual toda administraci�n fiduciaria de recursos p�blicos deba realizarse exclusivamente por fiduciarias p�blicas. La restricci�n examinada es espec�fica, sectorial y referida a determinados patrimonios aut�nomos asociados a programas especiales del Plan Nacional de Desarrollo.

 

189.       Esta precisi�n es relevante porque el control constitucional debe recaer sobre el contenido normativo efectivamente acusado y no sobre consecuencias generales, hipot�ticas o extensivas que no se desprenden del texto legal. Por ello, el juicio que corresponde adelantar consiste en establecer si la asignaci�n de la administraci�n de estos patrimonios aut�nomos espec�ficos a fiduciarias p�blicas resulta compatible con el art�culo 333 de la Constituci�n.

 

6.2. La finalidad de la medida es constitucionalmente importante

 

190.       La identificaci�n de la finalidad de la norma constituye un elemento esencial para evaluar el cumplimiento de los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, raz�n por la que el juez constitucional debe adelantar un examen cuidadoso orientado a establecer el objetivo que persigue la disposici�n demandada[123].

 

191.       En la sentencia C-008 de 2023, la Corte reiter� que �en los eventos en que el legislador hace expresa la finalidad o el objetivo de la norma en el curso del proceso legislativo, bien porque se se�ala expresamente en la exposici�n de motivos o la proposici�n que la integra, o porque se hace expreso en el curso del debate, el juez constitucional debe atenerse a lo expresado por el legislador y fundamentar el juicio de proporcionalidad en su voluntad expresa�.

 

192.       En efecto, cuando el legislador ha expresado de manera clara esa finalidad durante el tr�mite legislativo �bien sea en la exposici�n de motivos, en las proposiciones o en los debates parlamentarios�, el control constitucional debe fundarse en dicha voluntad expresa; sin embargo, si los antecedentes legislativos no permiten identificar con precisi�n el prop�sito de la norma, corresponde acudir a los objetivos generales de la ley de la cual hace parte, al contexto normativo en el que se inserta y, en �ltimo t�rmino, a una valoraci�n sistem�tica y razonable de la disposici�n, con el fin de determinar el inter�s constitucional que la inspira y verificar su compatibilidad con la Constituci�n[124].

 

193.       En el presente caso, los antecedentes legislativos no contienen una formulaci�n expresa sobre las razones y los fundamentos espec�ficos por los cuales el legislador asign� la administraci�n del Fondo para la Promoci�n de la Autonom�a y el Emprendimiento de la Mujer, denominado Mujer Libre y Productiva; el patrimonio aut�nomo destinado a la implementaci�n de los Pactos Territoriales; y el Fondo �Colombia Potencia Mundial de la Vida�, a sociedades fiduciarias de naturaleza p�blica. En consecuencia, conforme al criterio reiterado por esta Corte[125], corresponde acudir a los objetivos generales de la Ley 2294 de 2023, al contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas y a una valoraci�n sistem�tica de la regulaci�n de dichos fondos, con el fin de determinar la finalidad constitucionalmente importante perseguida por el legislador.

 

194.       Desde esa perspectiva, la finalidad de la medida se relaciona con la ejecuci�n de programas estrat�gicos del Plan Nacional de Desarrollo. El Fondo Mujer Libre y Productiva se conecta con los objetivos de cierre de brechas de g�nero, autonom�a econ�mica, inclusi�n productiva y participaci�n efectiva de las mujeres. Por su parte, el patrimonio aut�nomo de Pactos Territoriales se vincula con la convergencia regional y la articulaci�n de inversiones estrat�gicas de alto impacto territorial. Finalmente, el Fondo Colombia Potencia Mundial de la Vida se relaciona con proyectos de agua y saneamiento b�sico, transici�n energ�tica e industrial y reforma rural integral.

 

195.       Puede calificarse como estrat�gica una pol�tica p�blica o un programa incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo cuando el propio legislador lo concibe como un instrumento para materializar las transformaciones estructurales, los objetivos prioritarios o las inversiones estrat�gicas definidos en dicho instrumento de planificaci�n. En estos eventos, la administraci�n de los recursos p�blicos destinados a su ejecuci�n adquiere una dimensi�n institucional orientada a garantizar la adecuada implementaci�n de las pol�ticas p�blicas. Por ello, resulta constitucionalmente razonable que el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuraci�n normativa, establezca mecanismos de administraci�n que fortalezcan la coordinaci�n interinstitucional, la trazabilidad de los recursos y los sistemas de seguimiento y control, con el prop�sito de asegurar una ejecuci�n articulada y alineada con los objetivos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

196.       En ese contexto, la asignaci�n de la administraci�n fiduciaria a sociedades p�blicas persigue finalidades constitucionalmente importantes[126]. En efecto, las disposiciones demandadas buscan asegurar que determinados recursos p�blicos destinados a la ejecuci�n de programas y proyectos estrat�gicos del Plan Nacional de Desarrollo sean administrados a trav�s de esquemas fiduciarios con un nivel reforzado de articulaci�n institucional y mayor control, supervisi�n y seguimiento estatal. La decisi�n legislativa se orienta a garantizar que la administraci�n de dichos patrimonios aut�nomos permanezca estrechamente vinculada a las entidades p�blicas responsables del dise�o, ejecuci�n y seguimiento de las respectivas pol�ticas p�blicas.

 

197.       La administraci�n fiduciaria de recursos p�blicos destinados a la ejecuci�n de programas y proyectos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, aunque se desarrolla mediante instrumentos propios del derecho privado, no puede analizarse exclusivamente desde la l�gica ordinaria del mercado. Los fondos regulados en las disposiciones acusadas constituyen mecanismos para la ejecuci�n de iniciativas orientadas al cumplimiento de fines constitucionales de especial relevancia, como la igualdad de g�nero, el ordenamiento territorial y la transici�n hacia un modelo de desarrollo sostenible. En esa medida, cumplen funciones de inter�s general que trascienden la dimensi�n estrictamente comercial de la actividad fiduciaria, circunstancia que habilita al legislador para establecer mecanismos institucionales dirigidos a garantizar que la administraci�n de esos recursos contribuya al cumplimiento de las pol�ticas p�blicas del Plan Nacional de Desarrollo.

 

198.       La Sala advierte que la finalidad de las disposiciones acusadas se conecta directamente con varios mandatos constitucionales. En primer lugar, con el art�culo 209 de la Constituci�n, seg�n el cual la funci�n administrativa debe desarrollarse al servicio de los intereses generales y con fundamento en los principios de moralidad, eficacia, econom�a, celeridad, imparcialidad y publicidad. En segundo lugar, con los art�culos 150 y 334 superiores, que reconocen al Congreso un amplio margen de configuraci�n para definir instrumentos de intervenci�n econ�mica, direcci�n de la econom�a y organizaci�n de mecanismos orientados a la ejecuci�n de pol�ticas p�blicas. Finalmente, la medida tambi�n se relaciona con la funci�n de planeaci�n estatal y con la competencia del legislador para dise�ar estructuras institucionales que permitan materializar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

199.       La Corte considera relevante destacar que la medida no parte de una presunci�n seg�n la cual las fiduciarias privadas carezcan de capacidad t�cnica, experiencia o idoneidad para administrar recursos p�blicos. Tampoco supone que las entidades fiduciarias p�blicas sean necesariamente m�s eficientes por raz�n exclusiva de su naturaleza jur�dica. El fundamento de la decisi�n legislativa radica, m�s bien, en la b�squeda de un modelo de gesti�n que permita una integraci�n m�s estrecha entre la administraci�n fiduciaria y las estructuras estatales encargadas de ejecutar y controlar determinadas pol�ticas p�blicas consideradas estrat�gicas por el legislador en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

200.       En ese sentido, la decisi�n de asignar la administraci�n fiduciaria de ciertos patrimonios aut�nomos a sociedades fiduciarias de car�cter p�blico es una medida constitucionalmente importante que se orienta a preservar el control institucional sobre recursos p�blicos estrat�gicos, fortalecer los mecanismos de seguimiento y trazabilidad en su ejecuci�n, facilitar la coordinaci�n administrativa entre entidades estatales para promover una ejecuci�n �gil y articulada de los programas y asegurar que la gesti�n fiduciaria se encuentre alineada con las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo y con los objetivos de inter�s general que justifican la creaci�n de dichos patrimonios aut�nomos.

 

6.3. La medida es efectivamente conducente

 

201.       La Sala considera que la medida resulta efectivamente conducente para alcanzar las finalidades constitucionalmente importantes previamente identificadas. En particular, la asignaci�n de la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos a fiduciarias p�blicas permite fortalecer la articulaci�n institucional entre la entidad responsable de la pol�tica p�blica, el administrador fiduciario y las instancias estatales encargadas del seguimiento, vigilancia y control de los recursos p�blicos comprometidos. Esta relaci�n adquiere especial relevancia cuando los patrimonios aut�nomos financian programas estrat�gicos de alto impacto social, territorial, ambiental, productivo o sectorial, cuya ejecuci�n demanda mecanismos reforzados de coordinaci�n estatal y control institucional permanente.

 

202.       En efecto, dichos fondos fueron concebidos como instrumentos para materializar algunas de las principales transformaciones estructurales impulsadas por el legislador[127]. As�, el Fondo para la Promoci�n de la Autonom�a y el Emprendimiento de la Mujer �Mujer Libre y Productiva� se enmarca en la estrategia denominada "El Cambio es con las Mujeres", orientada a cerrar brechas de g�nero en materia de empleo, inclusi�n productiva, acceso a la tierra y activos productivos y participaci�n efectiva de las mujeres en los espacios de decisi�n; el patrimonio aut�nomo destinado a los Pactos Territoriales responde al eje de convergencia regional, concebido como un instrumento para articular inversiones estrat�gicas de alto impacto para el desarrollo territorial; y el Fondo "Colombia Potencia Mundial de la Vida" se inserta en las transformaciones relativas al ordenamiento del territorio alrededor del agua, la justicia social y la transformaci�n productiva con acci�n clim�tica, orientadas al financiamiento de proyectos de agua y saneamiento b�sico, transici�n energ�tica, industrializaci�n y reforma rural integral.

 

203.       La Sala precisa que la naturaleza p�blica de la fiduciaria no constituye, por s� sola, una garant�a autom�tica de mayor eficiencia, transparencia o capacidad t�cnica. Sin embargo, s� habilita al legislador para incorporar al esquema fiduciario mecanismos adicionales de control institucional, deberes reforzados de coordinaci�n administrativa y formas de supervisi�n propias del aparato estatal, elementos que guardan una relaci�n directa con la finalidad de proteger la adecuada destinaci�n de recursos p�blicos estrat�gicos y garantizar su ejecuci�n conforme a las prioridades de pol�tica p�blica definidas por el legislador.

 

204.       En consecuencia, la decisi�n legislativa de acudir a fiduciarias p�blicas para administrar determinados patrimonios aut�nomos mantiene una relaci�n razonable y suficientemente estrecha con el prop�sito de fortalecer el control institucional sobre recursos p�blicos estrat�gicos y asegurar una mayor coordinaci�n estatal en la ejecuci�n de programas y proyectos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. La medida permite integrar la administraci�n fiduciaria con instrumentos estatales de planeaci�n, seguimiento, evaluaci�n y control propios de la gesti�n p�blica, favoreciendo as� una ejecuci�n m�s articulada y controlada de las pol�ticas financiadas mediante dichos patrimonios aut�nomos.

 

205.       La Sala precisa que el juicio constitucional no est� dirigido a determinar si habr�a resultado m�s eficiente o conveniente permitir la participaci�n de fiduciarias privadas en todos los casos, pues esa valoraci�n corresponde, en principio, al margen de configuraci�n normativa del legislador y al dise�o t�cnico de la pol�tica p�blica. El control constitucional se circunscribe a verificar si la medida adoptada es efectivamente conducente para alcanzar una finalidad constitucionalmente importante. En el presente caso, la decisi�n legislativa de acudir a fiduciarias p�blicas para la administraci�n de determinados patrimonios aut�nomos guarda una relaci�n razonable y suficiente con el prop�sito de fortalecer el control institucional, la coordinaci�n estatal y el seguimiento de recursos p�blicos vinculados a programas y objetivos estrat�gicos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

206.       Por lo dem�s, el hecho de que las fiduciarias privadas est�n sujetas a inspecci�n y vigilancia de la Superintendencia Financiera y puedan contar con capacidad t�cnica suficiente no torna inconstitucional la medida. Esa circunstancia demuestra que existen otros operadores id�neos en el mercado, pero no elimina el margen del legislador para escoger, respecto de ciertos patrimonios aut�nomos concretos, un modelo de administraci�n fiduciaria p�blica cuando este se vincula con objetivos de pol�tica p�blica, control institucional y gesti�n de recursos p�blicos estrat�gicos dentro del Plan Nacional de Desarrollo.

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6.4. La medida no resulta evidentemente desproporcionada

 

207.       Finalmente, la Sala debe establecer si la medida no resulta evidentemente desproporcionada, en los t�rminos exigidos por el juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. Para ello, es necesario ponderar la intensidad de la afectaci�n sobre las libertades de empresa, competencia econ�mica y concurrencia en la contrataci�n estatal, frente a los beneficios constitucionales perseguidos por la medida.

 

208.       Las expresiones demandadas restringen la posibilidad de que fiduciarias privadas administren los patrimonios aut�nomos espec�ficos previstos en los art�culos acusados. Sin embargo, no les impiden desarrollar su actividad econ�mica, prestar servicios fiduciarios en el mercado privado, celebrar otros contratos fiduciarios con entidades estatales ni participar en otros escenarios de contrataci�n p�blica. La medida tampoco les impone una inhabilidad general ni una prohibici�n permanente para contratar con el Estado. Por tanto, no compromete el n�cleo esencial de las libertades econ�mica, de competencia y concurrencia en la contrataci�n estatal, pues no excluye de manera absoluta a los agentes privados del mercado fiduciario ni impone restricciones irrazonables o desproporcionadas, sino que se limita a regular la administraci�n de ciertos fondos especiales en atenci�n al inter�s general.

 

209.       La situaci�n difiere de la analizada en la Sentencia C-537 de 2023, en la que la Corte declar� inexequible una regla que obligaba a todas las entidades p�blicas a afiliarse a una administradora p�blica de riesgos laborales, pues esa medida cerraba de manera general el mercado de riesgos laborales del sector p�blico a las ARL privadas y restring�a la libertad de elecci�n de las entidades p�blicas. En este caso, en cambio, la reserva recae sobre patrimonios aut�nomos determinados y no comporta la exclusi�n general de las fiduciarias privadas del mercado estatal.

 

210.       Como se indic� previamente, la libertad de competencia tiene por objeto garantizar que los agentes econ�micos puedan acceder y participar en el mercado en condiciones equitativas, sin enfrentar barreras injustificadas, tratamientos privilegiados arbitrarios o limitaciones desproporcionadas impuestas por las autoridades p�blicas. Desde esta perspectiva, no toda medida normativa que genere impactos econ�micos diferenciados entre los distintos competidores comporta, autom�ticamente, una vulneraci�n del derecho a la libre competencia. Para que se configure una restricci�n contraria a la Constituci�n, es indispensable demostrar que la disposici�n altera de manera irrazonable las condiciones de acceso, permanencia o participaci�n en el mercado, o que establece ventajas o desventajas competitivas desprovistas de una justificaci�n constitucional objetiva y suficiente.

 

211.       La restricci�n cuestionada no excluye a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contrataci�n estatal en t�rminos generales. A diferencia de los casos en los que la Corte ha declarado inexequibles medidas que cierran completamente un segmento de mercado a los particulares, las disposiciones acusadas se limitan a prever una reserva puntual respecto de ciertos patrimonios aut�nomos espec�ficos asociados a programas estrat�gicos del Plan Nacional de Desarrollo. Las fiduciarias privadas conservan amplias posibilidades de participaci�n tanto en el mercado fiduciario general como en m�ltiples modalidades de contrataci�n estatal relacionadas con fondos, encargos fiduciarios o contratos permitidos por el ordenamiento jur�dico.

 

212.       En consecuencia, la medida no configura una barrera injustificada de entrada al mercado fiduciario estatal ni elimina de manera total o significativa la libertad de empresa de las fiduciarias privadas. Si bien estas dejan de participar en la administraci�n de los patrimonios aut�nomos concretos regulados por las disposiciones acusadas, conservan intacta su capacidad general de operar en el mercado fiduciario y de contratar con el Estado en los dem�s eventos permitidos por el ordenamiento jur�dico. En contraste, la medida contribuye a finalidades constitucionales relevantes asociadas a la administraci�n de recursos p�blicos, la ejecuci�n del Plan Nacional de Desarrollo, la trazabilidad institucional y la coordinaci�n estatal en sectores estrat�gicos.

 

213.       En ese orden de ideas, la medida supera el juicio de proporcionalidad intermedio porque, en primer lugar, persigue finalidades constitucionalmente importantes, vinculadas a la realizaci�n de los principios de celeridad, eficacia, coordinaci�n y transparencia en la administraci�n de recursos p�blicos orientados al cumplimiento de objetivos estrat�gicos del Plan Nacional de Desarrollo, as� como a la necesidad de asegurar mecanismos reforzados de control y articulaci�n institucional sobre fondos de especial relevancia para la ejecuci�n de la pol�tica p�blica. En segundo lugar, es efectivamente conducente para alcanzar dichos fines, pues la vinculaci�n de la administraci�n fiduciaria a entidades sometidas a controles p�blicos y a mecanismos de coordinaci�n institucional fortalece la trazabilidad, supervisi�n y articulaci�n en la gesti�n de recursos estrat�gicos. Finalmente, la medida no resulta evidentemente desproporcionada, porque la restricci�n que incorpora es espec�fica y de alcance limitado: no excluye a las sociedades fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contrataci�n estatal en general, sino que establece una regla particular para determinados patrimonios aut�nomos asociados al cumplimiento de objetivos de pol�tica p�blica de especial relevancia constitucional como lo es el Plan Nacional de Desarrollo.

 

214.       Esta conclusi�n es consistente con la jurisprudencia constitucional seg�n la cual el legislador puede establecer tratamientos diferenciados en favor de entidades p�blicas cuando ello responde a finalidades de inter�s general y no comporta una restricci�n evidentemente desproporcionada de la libre competencia. Lo constitucionalmente inadmisible ser�a que el trato diferenciado configurara una barrera absoluta, general e injustificada que eliminara irrazonablemente la participaci�n de agentes privados en el mercado.

 

215.       Ese no es el caso de las disposiciones acusadas. Estas no excluyen a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario en general, ni les impiden contratar con entidades estatales en otros �mbitos. La medida se limita a determinados patrimonios aut�nomos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que su impacto sobre la libre competencia es acotado y no compromete el n�cleo esencial de las libertades econ�micas.

 

6.5. Conclusi�n

 

216.       Por las razones expuestas, la Sala concluye que la demanda formulada contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida", no satisface los requisitos m�nimos de aptitud sustantiva exigidos para provocar un pronunciamiento de fondo. De igual manera, los cargos formulados por la presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la misma ley, tampoco cumplen las cargas m�nimas exigidas por la jurisprudencia constitucional para habilitar un juicio de constitucionalidad.

 

217.       En consecuencia, la Sala Plena se inhibir� de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda formulada contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.�, contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, as� como frente a los cargos por la presunta vulneraci�n de los principios de la funci�n administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad dirigidos contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica�, contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la misma ley. Es importante advertir que la decisi�n inhibitoria no hace tr�nsito a cosa juzgada, ni restringe el derecho de acci�n de los ciudadanos, de manera que, si as� lo estiman pertinente, pueden presentar una nueva demanda que cumpla las cargas argumentativas exigidas por la jurisprudencia constitucional.

 

218.       Finalmente, frente al cargo por presunta vulneraci�n de las libertades de empresa y de competencia econ�mica, as� como el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal, la Sala concluye que las expresiones acusadas de los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023 no vulneran el art�culo 333 de la Constituci�n. La administraci�n por fiduciarias p�blicas de ciertos patrimonios aut�nomos previsto en las disposiciones demandadas se funda en una finalidad constitucionalmente importante, la medida es conducente porque tiene relaci�n con el prop�sito de fortalecer el control institucional, la coordinaci�n estatal y el seguimiento de recursos p�blicos vinculados a programas y objetivos estrat�gicos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Adem�s, no resulta evidentemente desproporcionada porque no configura una exclusi�n absoluta del mercado fiduciario ni una barrera desproporcionada de acceso a la contrataci�n estatal.

 

219.       Por consiguiente, la Sala declarar� exequibles, por el cargo analizado, las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica� contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

VII. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA, por ineptitud sustantiva de la demanda, para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la expresi�n �Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.� contenida en el art�culo 307 de la Ley 2294 de 2023, respecto de los cargos formulados en el presente proceso, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos por presunta violaci�n de los principios de la funci�n administrativa, del bloque de constitucionalidad y del derecho a la igualdad, formulados contra las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica� contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

 

TERCERO. Declarar EXEQUIBLES las expresiones �de car�cter p�blico� y �p�blica� contenidas en los art�culos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023 �Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'�, frente al cargo por presunta vulneraci�n de las libertades de empresa y de competencia econ�mica previstas en el art�culo 333 de la Constituci�n, as� como el principio de libre concurrencia en la contrataci�n estatal. 

 

Notif�quese, comun�quese, c�mplase.

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaraci�n de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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