Salvamento de voto a la Sentencia C-175 01DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Garantía constitucional DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Recursos necesarios para efectividad de garantías (Salvamento de voto)El debido proceso sustancial se debe garantizar, desde una perspectiva constitucional, asegurando que los procedimientos creados por el legislador otorguen a las partes los recursos y mecanismos necesarios para hacer efectivas las garantías que les confiere el ordenamiento. En particular, el procedimiento debe asegurar el principio de audiatur et altera pars, el derecho de contradicción y los principios de eficiencia y economía.DEBIDO PROCESO PUBLICO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-No restricción de garantías por legislador (Salvamento de voto)El legislador no puede restringir los mecanismos legales necesarios para hacer efectiva la garantía del debido proceso sin dilaciones injustificadas, consagrada explícitamente en la Constitución. INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Recurso (Salvamento de voto)El recurso de reposición contra el auto que niega las pruebas en la indagación preliminar disciplinaria no constituye un mecanismo idóneo, adecuado y suficiente para preservar el debido proceso imparcial y basado en fundamentos jurídicos objetivos en esta etapa.DEBIDO PROCESO-Alcance DEBIDO PROCESO-Consagración legal previa de un procedimiento (Salvamento de voto)DEBIDO PROCESO-Recursos de acción, defensa e impugnación por legislador DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Recursos procedimentales por legislador DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL Y FORMAL-Correlación (Salvamento de voto)Si se pretende que este derecho fundamental tenga un contenido, el juez constitucional debe asegurar que la ley otorgue a las partes los recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les permita hacer efectivas todas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento jurídico. Si tales recursos procedimentales establecidos legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria del poder público, y se está trastocando la jerarquía de valores inmanente a la Constitución. Por lo tanto, al fijar el conjunto de recursos y facultades procesales disponibles a las partes en un determinado procedimiento, el legislador está obligado a observar las garantías sustanciales establecidas explícitamente en la Constitución para el tipo de actuación que pretenda regular. Adicionalmente, tiene también restricciones que derivan ya no de los contenidos constitucionales explícitos del debido proceso, sino de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Rigurosidad atendiendo referente constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Grado de discrecionalidad del legislador LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS-Grado de discrecionalidad (Salvamento de voto)La labor del juez constitucional debe ser más rigurosa en la medida en que cuente con unos parámetros explícitos para llevar a cabo su función. Por otra parte, ante la ausencia de un referente constitucional explícito, el grado de discrecionalidad de la labor legislativa y, por consiguiente, el análisis constitucional de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma depende del valor que la Carta le asigne a los bienes jurídicos que estén siendo ponderados, dándole siempre un margen más o menos amplio al legislador para que, como órgano de representación popular, pueda regular los procedimientos judiciales y administrativos.DEBIDO PROCESO-Ambito de aplicación de garantías explícitas (Salvamento de voto)DEBIDO PROCESO-Interpretación amplia de garantías penales DEBIDO PROCESO-Interpretación amplia de garantías no determinadas (Salvamento de voto)La jurisprudencia de la Corte ha afirmado, desde sus inicios, que aun cuando las disposiciones constitucionales utilicen términos que parezcan restringir ciertas garantías procesales al ámbito penal, éstas deben interpretarse en un sentido amplio, y no puede entenderse que las mismas carezcan de asidero constitucional en otros procesos, en la medida en que sean compatibles. En aquellos casos en que la Carta no determina directa o indirectamente a qué procesos es aplicable una garantía en particular, debe entenderse que ésta se debe aplicar a todas las actuaciones judiciales y administrativas. RECURSO DE APELACION-Finalidad (Salvamento de voto)El recurso de apelación está encaminado a asegurar que sobre las decisiones judiciales o administrativas exista un mayor grado de certeza jurídica.DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS-Alcance (Salvamento de voto)DEBIDO PROCESO SUSTANCIAL-Garantías (Salvamento de voto)INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Apelación de negativa de pruebas o versión voluntaria (Salvamento de voto)PROCESO DISCIPLINARIO-Principios (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTOS-Derechos y garantías constitucionales (Salvamento de voto)Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán SierraExpediente No: D-3240Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 74 (parcial) de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”Con el acostumbrado respeto, los suscritos magistrados nos apartamos de la posición mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia. Manifestamos las razones por las cuales salvamos nuestro voto, de la siguiente manera:El problema jurídico consiste en determinar si el recurso de reposición contra el auto que niega la presentación de pruebas y o la solicitud de rendir versión voluntaria en la indagación preliminar del proceso disciplinario es un mecanismo que garantiza suficientemente el derecho fundamental al debido proceso.Estimamos que ello no es así, por las siguientes razones:El debido proceso sustancial se debe garantizar, desde una perspectiva constitucional, asegurando que los procedimientos creados por el legislador otorguen a las partes los recursos y mecanismos necesarios para hacer efectivas las garantías que les confiere el ordenamiento. En particular, el procedimiento debe asegurar el principio de audiatur et altera pars, el derecho de contradicción y los principios de eficiencia y economía.El legislador no puede restringir los mecanismos legales necesarios para hacer efectiva la garantía del debido proceso sin dilaciones injustificadas, consagrada explícitamente en la Constitución. El recurso de reposición contra el auto que niega las pruebas en la indagación preliminar disciplinaria no constituye un mecanismo idóneo, adecuado y suficiente para preservar el debido proceso imparcial y basado en fundamentos jurídicos objetivos en esta etapa.Si bien la negativa a recibir ciertas pruebas puede ser controvertida durante la etapa de investigación, el derecho al “debido proceso sin dilaciones injustificadas” (art. 29 C.P.) implica que el legislador, al regular el procedimiento disciplinario debe imponer a los órganos de control del Estado la obligación de resolver la situación del implicado procurando causarle el mínimo de daño posible. Esta subregla constitucional admite como única excepción que haya una causa que justifique una dilación del procedimiento, la cual no está presente en la norma demandada.1. El debido proceso sustancial frente al debido proceso formalLos procedimientos judiciales y administrativos, como formas de actuación del Estado frente a los particulares, son inherentes al Estado de Derecho típicamente liberal. Son, desde una perspectiva formal, una consecuencia necesaria del principio de legalidad. La consagración legal previa de un procedimiento de acción estatal, es un requisito necesario para impedir que la acción del Estado se reduzca al arbitrio del funcionario encargado de llevarlo a cabo. Por otra parte, sin embargo, en un Estado fundamentado en la dignidad de la persona humana, calificar un determinado proceso como “debido” significa algo más que el sometimiento estatal a unas reglas y rituales consagrados en la ley, pero alejados de las garantías materiales. Aunque formalmente el debido proceso surge como una emanación del estado de derecho, desde una perspectiva constitucional, no se agota en el principio de legalidad. Si se pretende que este derecho fundamental tenga un contenido, el juez constitucional debe asegurar que la ley otorgue a las partes los recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les permita hacer efectivas todas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento jurídico. Si tales recursos procedimentales establecidos legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria del poder público, y se está trastocando la jerarquía de valores inmanente a la Constitución.Por lo tanto, al fijar el conjunto de recursos y facultades procesales disponibles a las partes en un determinado procedimiento, el legislador está obligado a observar las garantías sustanciales establecidas explícitamente en la Constitución para el tipo de actuación que pretenda regular. Adicionalmente, tiene también restricciones que derivan ya no de los contenidos constitucionales explícitos del debido proceso, sino de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
2. Las fuentes constitucionales de las restricciones a la libertad del legislador para establecer procedimientos: la regulación constitucional de los contenidos sustanciales del debido procesoEsta distinción entre las restricciones que surgen de las garantías explícitamente consagradas en un texto de la Constitución referido al tema en concreto y aquellas que son consecuencia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, aplicables a toda la actividad estatal es relevante para determinar el alcance de la potestad de configuración del legislador y, en consecuencia, también para definir la forma cómo se debe llevar a cabo el análisis de constitucionalidad. La medida en que las garantías se encuentren explícitamente desarrolladas en la Constitución determina el grado de discrecionalidad de configuración legislativa y, por lo tanto, el nivel de rigor en el análisis de constitucionalidad. Si el constituyente le dio un contenido material y un alcance determinado al debido proceso, no puede el legislador restringirlos o modificarlos, sin cambiar la Constitución. De tal modo, la labor del juez constitucional debe ser más rigurosa en la medida en que cuente con unos parámetros explícitos para llevar a cabo su función. Por otra parte, ante la ausencia de un referente constitucional explícito, el grado de discrecionalidad de la labor legislativa y, por consiguiente, el análisis constitucional de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma depende del valor que la Carta le asigne a los bienes jurídicos que estén siendo ponderados, dándole siempre un margen más o menos amplio al legislador para que, como órgano de representación popular, pueda regular los procedimientos judiciales y administrativos.Con todo, el ámbito de aplicación de las garantías del debido proceso explícitas en la Constitución puede ser general por ejemplo, el derecho a presentar pruebas, que opera tanto en los procesos judiciales, como en los procedimientos administrativos, o específico, aplicable a una especie de procedimiento particular, como el principio de favorabilidad de la ley en el proceso penal. Ahora bien, al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha afirmado, desde sus inicios, que aun cuando las disposiciones constitucionales utilicen términos que parezcan restringir ciertas garantías procesales al ámbito penal, éstas deben interpretarse en un sentido amplio, y no puede entenderse que las mismas carezcan de asidero constitucional en otros procesos, en la medida en que sean compatibles. En aquellos casos en que la Carta no determina directa o indirectamente a qué procesos es aplicable una garantía en particular, debe entenderse que ésta se debe aplicar a todas las actuaciones judiciales y administrativas.
3. El derecho a presentar pruebas y solicitar versión voluntaria en la etapa de indagación preliminar del proceso disciplinario: la apelación como garantíaEl derecho a presentar pruebas, el derecho a un proceso sin dilaciones injustificadas y la imparcialidad en el procedimiento, son garantías generales, cuyo carácter sustancial se deriva del texto mismo de la Constitución y que son aplicables a todos los procedimientos administrativos y judiciales, máxime en aquellos en que el resultado puede ser la imposición de una sanción. En tal medida, la labor del legislador consiste en garantizarlas, sin que sea posible dejar de hacerlo, so pretexto del ejercicio de su discrecionalidad política en la configuración en la regulación del procedimiento. La Sentencia se apoya en la consideración de que al permitírsele al inculpado el recurso de reposición contra el auto que niega la versión voluntaria y la solicitud de pruebas no se está impidiendo el ejercicio del derecho a aportar pruebas. En nuestro parecer, el ejercicio de este derecho no debe limitarse a consagrarlo como una posibilidad formal, pero restringida a la voluntad de un funcionario, cuya decisión sea susceptible de controversia sólo ante él mismo. Esto no implica presumir su mala fe, ni imponerle al funcionario la obligación de aceptar las pruebas o la versión voluntaria sobre los hechos, sino asegurarle al disciplinado que su derecho a presentarlas o a controvertir las allegadas en su contra, va más allá de la voluntad del funcionario que previamente le negó tales posibilidades. La razón de ser de los recursos judiciales y administrativos, y en particular del recurso de apelación, es garantizar que el contenido del acto impugnado es conforme a derecho, superando así la concepción voluntarista y subjetiva del poder del Estado. Por lo tanto, el recurso de apelación está encaminado a asegurar que sobre las decisiones judiciales o administrativas exista un mayor grado de certeza jurídica.4. El debido proceso sin dilaciones injustificadas en el procedimiento disciplinario: alcancesPor otra parte, es cierto que dentro de la etapa de investigación disciplinaria, el inculpado tiene una nueva oportunidad para aportar pruebas y para solicitar la nulidad del procedimiento disciplinario por violación del derecho de defensa. ¿Porqué entonces es constitucionalmente exigible el recurso de apelación contra el auto que las niega en la indagación preliminar?En virtud de otra de las garantías que hacen parte del debido proceso sustancial, que implica que durante el procedimiento no puede haber dilaciones injustificadas. ¿Tiene esta garantía el alcance de hacer constitucionalmente exigible el mencionado recurso de apelación en la etapa de indagación previa? Sí. Esta garantía parte del supuesto de que la contingencia de los procedimientos judiciales o administrativos implica una carga, y en algunos casos una lesión para las partes, especialmente cuando se está determinando su responsabilidad penal o disciplinaria. En tal medida, por mandato de la Constitución, el legislador, al fijar el procedimiento disciplinario, debe optar por la alternativa menos gravosa, salvo que exista una causa justificada para ello. En el presente caso, la norma niega el recurso de apelación, impidiendo el ejercicio de un recurso que podría resultar en la absolución expedita del funcionario disciplinado, sin que para ello medie justificación alguna. La Sentencia avala esto sin entrar a analizar si existe una razón constitucionalmente válida para restringir el acceso a recursos diferentes al de reposición contra el auto que niega las pruebas aportadas y la solicitud de rendir versión voluntaria. Se limita a asumir acríticamente que es al funcionario investigador a quien corresponde determinar la pertinencia y conducencia de las pruebas:“Para la Corte, el hecho de que el funcionario investigador profiera una providencia negando las pruebas aportadas por el defensor del presunto inculpado, no vulnera el artículo 29 de la Carta Política, pues como se vio, a él le corresponde analizar la conducencia y pertinencia de la prueba en aras de preservar el ejercicio de la función pública de conformidad con los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad (art. 209 C.P.); además como lo dispone la norma acusada, se trata de una providencia susceptible de ser impugnada mediante la interposición del recurso de reposición, en el evento de que se observe restricción de las garantías que tiene el presunto inculpado a presentar pruebas y contradecir la que se alleguen en su contra …” (Fundamento 2.2)Por otra parte, tampoco se percata de que los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad consagrados en el artículo 209 de la Constitución son a la vez principios que se predican de los procesos disciplinarios. Principios que, en el proceso disciplinario, se traducen en verdaderas garantías sustanciales del debido proceso para el funcionario disciplinado. El carácter garantista que adquieren estos principios de la función administrativa en el proceso disciplinario es un mandato constitucional que va más allá de una concepción vacía de la eficacia, la economía procesal, la celeridad y la imparcialidad, ubicando el respeto por la dignidad de la persona humana como razón de ser de la actividad estatal. Esta es la interpretación que ha venido sosteniendo la jurisprudencia de esta Corporación en cuanto al particular:“Esta Corte en varias sentencias ha sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse permanentemente, es decir, tanto en la etapa de la investigación previa como en la investigación y en el juicio, por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir exposición en la etapa de la indagación preliminar.”“En las condiciones anotadas, no encuentra la Corte razonable ni proporcionada a la finalidad que pretende perseguirse -eventualmente la economía procesal o la eficiencia y la eficacia para la administración de la actuación disciplinaria- el que quede a la voluntad del funcionario recibir o no la exposición espontánea que solicita el inculpado, pues siendo ella como se dijo un acto de defensa, no existe justificación alguna valedera para su restricción.” Sentencia C-430 97 (M.P. Antonio Barrera Carbonell)Resulta desafortunado, por lo tanto, que la Corte haya modificado la interpretación de tales principios en esta decisión, en detrimento de la labor jurisprudencial que ha venido desarrollando en defensa de los derechos y garantías constitucionales en los procedimientos administrativos y en los procesos judiciales.Fecha ut supra,RODRIGO ESCOBAR GILMagistradoCARLOS GAVIRIA DIAZMagistradoJOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistrado ---pies de página--- Sentencia T-413 92 refiriéndose al término “pena”, contenido en el inciso segundo del artículo 31 de la Constitución dijo: “Debe entenderse, por supuesto, que la norma constitucional hace referencia también a sanciones distintas a las penales. El término pena ha de entenderse aquí en su sentido extenso, como toda sanción que le sea desfavorable a la parte que la está apelando.” Así también la Sentencia C-479 92, refiriéndose al principio del “non bis in idem”: “El enunciado principio no es aplicable únicamente a la materia penal sino también a la administrativa en cuanto, según ya se dijo, forma parte de las garantías que integran el debido proceso, expresamente exigido por el artículo 29 de la Carta como de ineludible aplicación ‘a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas’”. Sentencias C-150 93 M.P. Fabio Morón Díaz; C-411 93 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C- 412 93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.