SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-172 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIAReferencia: expediente LAT-282Revisión de constitucionalidad de la Ley 970 del 13 de julio de 2005, “por medio de la cual se aprueba la ´CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCION´, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003”.Magistrado Ponente:Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑOCon el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, presento Salvamento de Voto a esta decisión, con base en los siguientes argumentos:
1) La sanción presidencial de leyes es una función de Jefe de Estado;
2) Las leyes aprobatorias de tratados gozan de un carácter especial;
3) La función de sanción presidencial como función de Jefe de Estado es indelegable; y, 4) el Ministro Delegatario debe pertenecer al partido mayoritario del Presidente de la República.
1. En primer lugar, sostengo la tesis de que la función de sancionar la ley es una función propia del Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado y no simplemente de Jefe de Gobierno. Esta tesis tiene un sustento de carácter histórico que a continuación me permito reseñar. La función de sancionar la ley por parte del presidente tuvo su origen en que anterior al surgimiento de los estados nacionales la ley era dictada por el monarca y al pasar esta facultad al parlamento se empezó a exigir desde entonces hasta nuestros días, la concurrencia de la voluntad del Jefe de Estado en la formación de las leyes, a través de la sanción e incluso de la formulación de objeciones frente a ésta. En mi concepto, se trata entonces de una función del ejecutivo en relación con el Congreso, lo cual está prescrito en nuestro ordenamiento por el artículo 200 de la Constitución Nacional. A lo anterior, me permito agregar, que la sanción presidencial en cabeza del Jefe de Estado no es exclusiva ni típica de las monarquías o de los sistemas presidencialistas, sino que se encuentra aún en sistemas parlamentarios. A mi juicio, la sanción es parte de la ley, en forma de la manifestación de la voluntad de Estado.En este sentido, es claro, en mi concepto, que la facultad de sancionar la ley tiene su origen en las funciones propias de Jefe de Estado, en cuanto obedece a los conflictos entre el rey y el parlamento, lo cual condujo a que en la adopción de una ley se dejara un ámbito de concurrencia de la voluntad del monarca, lo que significa que mediante la sanción de la ley el ejecutivo participa en esta medida de la potestad normativa. Ello explica, en mi concepto, por qué ésta es una función propia del Jefe de Estado, pues es la manifestación de la voluntad estatal, como lo es también la sanción que imparte el Congreso, cuando no lo hace el Presidente de la República, pues con ello también se expresa la voluntad del Estado. A mi juicio, esto demuestra que la sanción del Presidente es un acto de Jefe de Estado y no simplemente de Jefe de Gobierno.2. En segundo lugar, creo necesario resaltar, que las leyes aprobatorias de tratados gozan de un carácter especial, en la medida en que con ellas se compromete el Estado en el ámbito internacional y no pueden ser derogadas unilateralmente, además de otras características especiales, lo que plantea, a mi juicio, inquietudes serias acerca de la viabilidad de la delegación presidencial de la facultad de sancionarlas. Si en gracia de discusión, esto fuera viable, se requiere, en mi concepto, de una delegación especial y por ende, al faltar ésta, se plantea la pregunta por la susceptibilidad o no de ser subsanada su falta, lo que en mi concepto es insubsanable.
3. En tercer lugar, sostengo la tesis, de que los actos de Jefe de Estado en principio, no son delegables. Por esta razón, discrepo de la interpretación del artículo 196 de la Constitución Nacional, en el sentido de que éste permita que se delegue la función de la sanción presidencial, como tampoco pueden delegarse, en mi concepto, todas las funciones administrativas (actualmente, sólo se pueden delegar las que autoriza la Ley 489 de 1998). Además, en mi criterio, es claro que la sanción de la ley no es un acto administrativo y que el Presidente en el exterior continúa con sus funciones de Jefe de Estado, respecto de las cuales no existe norma de la Constitución que autorice su delegación.En mi opinión, el hecho de que concurran varias autoridades en la producción de un acto no implica que no sea el titular de la función el responsable. En el caso que nos ocupa, no se debe confundir la exigencia del referendo de un ministro con la titularidad y la responsabilidad que se deriva de ese acto, las cuales, en mi opinión, no se pueden delegar. En mi concepto, la sanción de la ley por el ejecutivo es distinta a una función administrativa, pues radica en el reparto de soberanía entre los poderes públicos del estado, como también hay que diferenciar entre los actos de referendo y los actos de delegación. Así mismo, considero que las delegaciones no pueden ser implícitas sino expresas, esto es, para delegar debe haber una norma expresa –en este caso, constitucional- que así lo autorice. A mi juicio, el artículo 211 de la Constitución no es aplicable al caso, pues se refiere a la delegación permanente de funciones administrativas en cabeza de distintos funcionarios de la rama ejecutiva, autorizada previamente por una ley. Reitero, por tanto, mi posición respecto de que en nuestro sistema constitucional la sanción de la ley es indelegable, más claro aún tratándose de leyes aprobatorias de tratados. Considero, no sólo que nuestra Constitución lo dispone así, sino que además, en materia de competencia es indispensable que exista una norma expresa.En este sentido, me permito insistir en que la sanción presidencial de la ley es indelegable. En mi concepto, el artículo 196 de la Constitución no admite una interpretación amplia que implique dicha delegación, entre otras, porque el Ministro Delegatario ejerce las funciones presidenciales de manera transitoria. De otra parte, a la tesis de que los actos de Jefes de Estado son indelegables, hay que agregarle, que en el caso concreto de la sanción de leyes aprobatorias de un tratado internacional hay ciertas especificidades –como las de que no se permite introducir cambios al contenido del tratado y no puede ser derogada (sentencia C-468 97)-. El constituyente determinó que sin sanción no hay ley, es decir, que de ella depende la eficacia de la norma. Ello significa que es importante la expedición pero igualmente la sanción de la ley.En mi criterio, cuando el Presidente viaja al extranjero en ejercicio de su cargo, conserva las funciones de Jefe de Estado, lo cual significa que no puede delegarlas todas, ni desprenderse todas de ellas porque no deja de ser Presidente e inclusive puede actuar como tal en el extranjero.4. En cuarto lugar, considero importante resaltar la importancia que tiene el que el Ministro Delegatorio pertenezca al mismo partido o movimiento político mayoritario del Presidente de la República, de conformidad con el inciso final del artículo 196 de la Carta Política.A mi juicio, las expresiones que se emplean por el Constituyente son importantes y tienen una razón de ser. Cosa distinta es que tengan unas consecuencias jurídicas favorables o desfavorables para sus destinatarios. En mi concepto, en virtud del principio democrático, quien tiene la mayoría es quien debe gobernar, en este caso concreto, quien ejerce funciones presidenciales transitoriamente debe pertenecer a esa mayoría. En el artículo 196 CN, el Constituyente adoptó una decisión dentro de un esquema que se rompería con la propuesta de interpretación de la sentencia, pues llevaría a un absurdo, ya que equivale a sostener que cualquiera de los ministros puede llegar a ser Ministro Delegatario, desvirtuando la finalidad de la norma. Es evidente también, a mi juicio, que la norma constitucional es expresa y acorde con el artículo 107 CN, reformado por el Acto Legislativo 02 de 2003, que no permite la doble militancia política. Considero que hoy en día, el poder político no se puede estar dispersando, ni se pueden dar argumentos de orden emocional para señalar la afinidad política de un ministro con el Presidente de la República, pues lo básico es que hay una afiliación que es única. El Presidente Alvaro Uribe no fue inscrito por el Partido Conservador y de acuerdo con la Constitución, el Ministro Delegatario que designe cuando viaja al exterior, debe pertenecer a su mismo partido o movimiento político, pues debe representar sus mismos intereses. Esto se suma a las razones que ya expuse anteriormente, respecto de la inconstitucionalidad de la sanción de la ley aprobatoria de un tratado por el Ministro Delegatario.En cuanto a las disposiciones constitucionales que se citan en la sentencia referidas a los partidos y movimiento políticos, como a la oposición, considero que los derechos que allí se otorgan son para las organizaciones políticas –partidos y movimientos- y no para sus miembros, como se aprecia en el artículo 190 de la Carta (p.e. reemplazo del candidato presidencial por incapacidad permanente o muerte). Además, considero conveniente indicar que en la práctica no hay mayor diferencia entre los partidos y los movimientos políticos, pero sí con los “grupos significativos de ciudadanos”, pues éstos carecen de personería jurídica. Por eso, no puede considerarse absurda la interpretación que circunscribe el nombramiento del Ministro Delegatario a quien pertenezca exclusivamente al “partido o movimiento” político del presidente de la república, el cual es un criterio objetivo, que excluye coaliciones u otro tipo de grupos que no tienen el mismo status de los partidos y movimientos.No obstante, considero que el tema de la delegación de funciones presidenciales en un ministro miembro del mismo partido mayoritario del Presidente de la República plantea varios problemas. El primero de ellos, se refiere a la forma de determinar el apoyo político teniendo en cuenta que el voto es secreto. Otro problema lo plantea, el que no es claro si la norma se refiere a la voluntad de un partido o movimiento o a la de una persona (el ministro). Igualmente, considero que puede ocurrir que públicamente el ministro afirme pertenecer a un partido pero haya votado por alguien distinto al presidente. Por ello y ante estas posibles hipótesis, el Constituyente optó, en mi opinión, por una opción que es precisa y clara: el Ministro Delegatario debe pertenecer al partido o movimiento político que represente las mayorías. Por estas razones, me permito manifestar mi discrepancia con la interpretación propuesta en esta sentencia respecto del inciso final del artículo 196, con la cual la Corte se convierte en Constituyente y desvirtúa de paso una de las finalidades de la reforma política que busca fortalecer a los partidos y por ello, exige la pertenencia del Presidente y del Ministro Delegatario a un solo partido o movimiento político.En este caso concreto, hubiera bastado, en mi concepto y como lo propuse en su momento, verificar a través de una prueba, si el Ministro Delegatario pertenecía al mismo movimiento del Presidente y si esto hubiera sido así, hubiera sido el suscrito el primero en avalar, por este aspecto, la norma. Por lo tanto, me permito dejar constancia en este Salvamento de Voto, de que en su oportunidad reiteré una propuesta en el sentido de que se votara la procedencia de decretar una prueba respecto de la pertenencia política del Ministro Delegatario al mismo partido o movimiento político del Presidente de la República, propuesta que no fue acogida y, prueba que, por tanto, no obra en este proceso.
5. En conclusión y aras de resumir lo hasta aquí expuesto, sostengo que la sanción de las leyes es un acto propio del Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado y que por lo mismo, es indelegable. Así mismo, a mi juicio, las leyes aprobatorias de tratados internacionales tienen un carácter especial, el cual otorga mayor importancia al cumplimiento de la sanción por parte del Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado. Así mismo, sostengo que el artículo 196 de la Carta no puede interpretarse en el sentido de que todas las funciones presidenciales son delegables, puesto que las funciones de Jefe de Estado, entre ellas la sanción de leyes aprobatorias de tratados internacionales son, a mi juicio, indelegables, como también así, algunas funciones administrativas, las cuales no se pueden delegar todas, como por ejemplo, la potestad reglamentaria. Igualmente, opino que en nuestro sistema, al tenor de lo que dispone el artículo 196 de la Constitución, cuando el Presidente viaja al exterior lo hace en ejercicio del cargo y la designación de un Ministro Delegatario implica que no haya dos presidentes, precisamente para evitar que se elija a una persona y termine gobernando otra, lo que sería una burla al electorado.Finalmente, considero que en caso de aceptarse que el Ministro Delegatario puede tener potestad sancionatoria, éste debe pertenecer, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 196 de la Constitución, al mismo partido o movimiento político del Presidente de la República. Por las razones expuestas salvo mi voto a la presente sentencia.Fecha ut supra.JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- Cita como precedentes la Sentencia C-600 de 1992, el Auto del 15 de abril de 1998 y la Sentencia C-400 de 1998. Ello consta en la certificación expedida por el Coordinador Área de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores (folios 1 a 3 del cuaderno de pruebas 5). Folios 6 a 25 del cuaderno de pruebas
1. Folio 3 a 5 del cuaderno de pruebas
1. Folio 1 del cuaderno de pruebas
1. Acta que consta en disquete remitido a esta Corporación y que fue publicada en la Gaceta 253 del 13 de mayo de 2005 Folio 1 del cuaderno de pruebas
1. Folios 24 a 26 del cuaderno de pruebas
2. Folio 2 del cuaderno de pruebas
2. Folios 315 y 316 del cuaderno de pruebas
2. Folio 277 del cuaderno de pruebas
2. Folios 119 a 122 del cuaderno de pruebas 2 y 106 a 109 del cuaderno de pruebas
3. Folio 1 del cuaderno de pruebas
3. Folio 1 del cuaderno de pruebas
3. Gaceta del Congreso n.° 734 del 24 de octubre de 2005. Folios 50 a 52 del cuaderno de pruebas
4. Folio 110 del cuaderno de pruebas
4. Folio 3 del cuaderno de pruebas
4. Folios 178 y 179 del cuaderno de pruebas
4. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-497 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-344 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-227 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía). Sobre este preciso particular, la Sentencia C-276 93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, sostuvo: “Lo anterior en cuanto al derecho constitucional colombiano, el cual establece unos pasos que garantizan la formación plena de la voluntad del Estado, manifestada por las tres ramas del poder público, que es expresión de la voluntad del Estado para comprometerse a nivel internacional. Por tanto, la voluntad de celebrar un tratado se expresa en primer término, en la iniciativa y la negociación por parte del Presidente de la República como Jefe de Estado y director de las relaciones internacionales; en segundo término, en la aprobación o improbación por parte del Congreso Nacional, y en tercer término, en la revisión automática por parte de la Corte Constitucional, paso este último que es previo al perfeccionamiento del Tratado. Con posterioridad vendrán la ratificación, el canje de instrumentos y demás formalidades a través de las cuales el tratado es perfeccionado y, por ende, puesto en vigencia. A manera de síntesis, tenemos que la ley aprobatoria de los tratados es una ley que, si bien cumple con una función de carácter interno -darles un fundamento a los tratados internacionales que se pretenden hacer valer-, los tratados en al ámbito internacional están incólumes, sin estar condicionados a que exista o no un pronunciamiento, bien jurisdiccional o bien legislativo, respecto de los mismos.” Auto proferido por la Sala Plena el 14 de octubre de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), dentro del expediente D-072, que finalizó con la Sentencia C-600 del 10 de diciembre de 1992. Auto proferido por la Sala Plena el 15 de abril de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) dentro del expediente LAT-108, que finalizó con la Sentencia C-400 de 1998, ya citada Shihata Ibrahim F.I., “Corrupción. Examen General” documento elaborado en el J. College, Cambridge, Inglaterra, en septiembre de 1996, para el Banco Mundial. Ibidem La Ley 200 de 1996 fue subrogada en su integridad por la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-292 03, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esta decisión analizó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre veedurías ciudadanas.