Salvamento de voto a la Sentencia No. C-170 95 TRATADO INTERNACIONAL-Concepto (Salvamento de voto)Los tratado son actos de derecho internacional encaminados a producir efectos jurídicos, independientemente de la denominación que las partes les den. Por consiguiente, los llamados "acuerdos en forma simplificada" son tratados, en la medida en que estén encaminados a producir efectos jurídicos. TRATADO INTERNACIONAL-Procedimiento para que entre en vigor (Salvamento de voto)El procedimiento señalado por la Carta, en relación con los tratados, es el siguiente: El Presidente celebra el tratado o convenio, lo somete a la aprobación del Congreso y, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley correspondiente, lo envía a la Corte Constitucional. Si la Corte decide que el tratado o convenio, y su ley aprobatoria, son constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas. Sin embargo, la propia Constitución, en el artículo 224, prevé la posibilidad de la aplicación provisional de los tratados, pero sólo los de naturaleza económica y comercial. Con la condición de que una vez que entre en vigor el tratado, el Presidente de la República deberá enviarlo al Congreso para su aprobación.TRATADO INTERNACIONAL-Obligatoriedad de aprobación del Congreso TRATADO INTERNACIONAL-Obligatoriedad de revisión de la Corte (Salvamento de voto)Ahora como antes, todos los tratados internacionales requieren la aprobación del Congreso. Y ahora, además, la revisión de la Corte Constitucional antes de entrar en vigor. la omisión de la aprobación legislativa y del control constitucional previo, para determinada categoría de acuerdos, sólo sería posible mediante una reforma constitucional. LEY PENAL-Aplicación ACUERDOS ENTRE GOBIERNOS (Salvamento de votoEs claro que toda persona a quien en Colombia se aplique la ley penal, tiene derecho a que tal aplicación se haga "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Formas que están en el C. de P.P. y en las leyes que lo complementan. "En tratándose de "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", es evidente que ellos no hacen parte de la legislación colombiana, sencillamente porque no han sido aprobados por el Congreso. Lo que implica la expresión acusada, es la posibilidad de reformar el Código de Procedimiento Penal por medio de un "acuerdo simplificado" o por la invocación de un "uso internacional". LEY PENAL USOS INTERNACIONALMENTE CONSAGRADOS (Salvamento de voto)Cobra aún mayor fuerza cuando se piensa en la posibilidad de que la aplicación de la ley penal, lo mismo que la práctica y el traslado de pruebas, se rija por los "usos internacionalmente consagrados". Esto equivale, ni más ni menos, a pretender que el procedimiento penal sea reemplazado por la costumbre, pretensión insólita y absurda. ACUERDOS ENTRE GOBIERNOS-Inconstitucionalidad USOS INTERNACIONALMENTE CONSAGRADOS-Inconstitucionalidad (Salvamento de voto)El aparte demandado del artículo 538 de la Constitución, que dice "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", es contrario a la Constitución, y concretamente a los artículos 29 y 230, inciso primero, pugna ostensiblemente con la garantía del debido proceso.Ref: Expediente D-798Demanda de inconstitucionalidad del artículo 538 (parcial) del decreto 2700 de 1991 " Por medio del cual se expiden normas de Procedimiento Penal"Actor: Guillermo Vélez CalleMagistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.Hemos disentido de la opinión mayoritaria, porque consideramos que no existe ninguna razón jurídica para considerar que hay una especie de tratados, que comprometen jurídicamente al Estado colombiano, pero que no están sujetos a la aprobación del Congreso de la República y a la revisión previa de la Corte Constitucional. La decisión que no compartimos es otra de las infortunadas consecuencias del temor causado por el narcotráfico, temor que lleva a algunos a desconocer principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución, como ha ocurrido en el caso del habeas corpus y en éste, entre otros. Las razones de nuestro disentimiento están suficientemente explicadas en la ponencia presentada inicialmente por el Magistrado Jorge Arango Mejía, ponencia que no obtuvo la aprobación de la mayoría y cuyas consideraciones eran las siguientes: "Segunda.- Lo que se controvierte."El actor parte del supuesto de que la expresión demandada -"los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados"-contenida en el artículo 538 del decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal, elude el procedimiento consagrado por la Constitución para la aplicación en Colombia de tratados internacionales, porque tales acuerdos no reciben la aprobación del Congreso, ni están sujetos a control constitucional. Por consiguiente, se violan los artículos 9, 150, numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la Constitución. Además, el artículo 29, sobre el debido proceso, en cuanto señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. "El Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación discrepan de esta interpretación del demandante."Para el Ministerio, la localización de la prueba es independiente del lugar donde cursa la actuación penal. Corresponde a cada Estado, de acuerdo con su derecho interno, la incorporación de dicha prueba al respectivo proceso. Por consiguiente, siempre que se hayan observado las formalidades propias del juicio, conforme a las leyes preexistentes, en desarrollo del debido proceso, la prueba así obtenida es plenamente válida. "Y en relación con los usos internacionalmente consagrados como fuente del derecho, el Ministerio señala que éstos constituyen un instrumento válido en la interpretación judicial, y corresponde al funcionario judicial determinar si se trata de "una costumbre contra legem para desechar su aplicación, o si por el contrario se trata de una costumbre praeter legem que beneficia al sindicado para otorgarle plena validez.""La posición de la Procuraduría, de acuerdo con las tendencias dominantes en el derecho internacional, es la de que "la aprobación congresional se exija en aquellos casos en que la índole de la materia regulada indique que es de competencia del órgano legislativo del poder público. Mientras que, en cuanto el contenido del acto internacional suscrito corresponda a asuntos de carácter administrativo, respecto de los cuales la competencia del legislador, prevista en la Carta, no se vea afectada, ese acto ha de corresponder a los resortes del Ejecutivo." Esta distinción, según la Procuraduría, se desprende de las discusiones que el tema suscitó en la Asamblea Nacional Constituyente."Como se observa, especialmente en lo dicho por el señor Procurador, el presente análisis debe dilucidar si la Constitución distingue entre unos actos internacionales que se pueden sustraer a la aprobación del Congreso, como sería el caso de los acuerdos en forma simplificada, y otros actos, como los tratados propiamente dichos, que tienen que contar con tal aprobación. "Para llegar a una conclusión, es menester examinar estos temas: a) si el término "tratado" es un término amplio, que incluye "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados."; b) el procedimiento previsto en la Constitución para que entre en vigor un tratado; c) los acuerdos simplificados y su estudio en la Asamblea Nacional Constituyente; d) lo que ha dicho la Corte Constitucional sobre la falta de competencia para conocer de los acuerdos que no han sido aprobados por el órgano legislativo; y, e) el debido proceso."a) ¿El término tratado es un término amplio o restringido?"El profesor Germán J. Bidart Campos trae el concepto y las definiciones sobre el tema, en la Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XXVI, páginas 406 y siguientes, Buenos Aires, 1968:"2. Concepto de tratado. El término "tratado" tiene un sentido lato, comprensivo de todo acuerdo entre sujetos o personas internacionales, es decir, entre miembros o partes de la comunidad internacional. Si principalmente esos miembros son los Estados, no por eso dejan de integrar la categoría de tratados los acuerdos en que es parte un organismo internacional, o aquéllos en que lo es la Santa Sede o la Iglesia Católica (distinguiendo que la Santa Sede o Vaticano puede reputarse como Estado, en tanto la Iglesia nunca puede ser considerada como Estado, aunque sí como persona de Derecho internacional.)"En una acepción más estrecha y formalista, el vocablo "tratado" se reserva para los acuerdos internacionales celebrados de conformidad con el procedimiento especial que cada Estado arbitra en su ordenamiento interno. O sea que el tratado no se perfecciona como tal hasta agotarse la etapa íntegra y compleja de la "negociación-firma-ratificación.""3. Denominaciones. Tanto en el sentido amplio como en el restringido, la palabra "tratado" se utiliza para cubrir toda una variadísima gama de estipulaciones internacionales: tratados propiamente tales, convenios, convenciones, acuerdos, actas, protocolos adicionales, acuerdos en forma simplificada, notas reversales, pactos, concordatos, modus vivendi, declaraciones, etcétera." (se subraya)"Finalmente, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Convención que Colombia aprobó mediante la ley 32 de 1985, en el artículo 2o., sobre "Términos empleados", dice:"1. Para los efectos de la presente Convención:"a) se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular." (se subraya)"Las anteriores definiciones coinciden en un aspecto: que los tratado son actos de derecho internacional encaminados a producir efectos jurídicos, independientemente de la denominación que las partes les den."Por consiguiente, los llamados "acuerdos en forma simplificada" son tratados, en la medida en que estén encaminados a producir efectos jurídicos. "La Convención de Viena, en sus artículos 12 y 13, prevé los llamados "acuerdos en forma simplificada", es decir, los que entran en vigencia sin necesidad de agotar o cumplir el procedimiento establecido en cada Estado para su perfeccionamiento. Estos "acuerdos en forma simplificada" pueden entrar a regir con la sola firma de los representantes de los Estados. "La Constitución anterior no contemplaba la posibilidad de celebrar estos "acuerdos en forma simplificada", que impusieran obligaciones al Estado colombiano. Por el contrario, el numeral 20 del artículo 120 consagraba como función del Presidente de la República, la de "celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso." Y, en concordancia con esta norma, el ordinal 18 del artículo 76 establecía, como una de las atribuciones que el Congreso ejercería por medio de las leyes, la de "aprobar o improbar los tratados o convenios que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.""Es claro que los "acuerdos en forma simplificada" no existían para la Constitución."Pero, cabe preguntarse si en la Constitución de 1991 hubo un cambio, que permita afirmar que constitucionalmente los mencionados acuerdos existen y son diferentes a los tratados, en lo que se refiere al procedimiento para su celebración y entrada en vigor. "b) El procedimiento previsto en la Constitución para que entre en vigor un tratado."La Constitución se refiere a la aprobación de los tratados y a su entrada en vigor, en las siguientes normas:"ARTICULO
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: "16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.""ARTICULO
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: "1. . . ."2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso."3. . . .""ARTICULO
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:" . . ."10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.""De acuerdo con lo anterior, el procedimiento señalado por la Carta, en relación con los tratados, es el siguiente: El Presidente celebra el tratado o convenio, lo somete a la aprobación del Congreso y, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley correspondiente, lo envía a la Corte Constitucional. Si la Corte decide que el tratado o convenio, y su ley aprobatoria, son constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas."Sin embargo, la propia Constitución, en el artículo 224, prevé la posibilidad de la aplicación provisional de los tratados, pero sólo los de naturaleza económica y comercial. Con la condición de que una vez que entre en vigor el tratado, el Presidente de la República deberá enviarlo al Congreso para su aprobación. Esta posibilidad es excepcional y únicamente para tratados de la naturaleza señalada en el artículo 224."El señor Procurador, en su concepto, dice que en la Asamblea Nacional Constituyente, el tema de que una categoría de acuerdos o convenios no requirieran aprobación del legislativo, fue planteado, según se observa en el informe-ponencia de 6 de mayo de 1991. Que, como no volvió a tratarse el tema, se puede concluír que no hubo voluntad expresa de excluír la propuesta de dar distinto tratamiento a una clase especial de acuerdos. "Pero, la Asamblea Nacional Constituyente sí discutió el tema en sesiones anteriores y posteriores. Quizás no resulte excesivo el siguiente resumen al respecto."c) Los acuerdos simplificados: su tratamiento en la Asamblea Nacional Constituyente."En las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, el tema del control político y judicial de los llamados "acuerdos simplificados" no estuvo ausente, pues allí se debatió la posibilidad de sustraer su aprobación de la órbita de competencia del Congreso de la República. Así como la posibilidad de que fueran demandados ante la Corte Suprema de Justicia o Corte Constitucional, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, antes de su entrada en vigencia en el ámbito internacional. "Los siguientes proyectos, son una muestra de ello: "- Proyecto No. 1 Presentado por el Gobierno Nacional."Artículo
118. El artículo 118 de la Constitución Política pasará a ser el artículo 115 y en su lugar quedará el siguiente: " Tratados que no requieren aprobación legislativa. Aplicación provisional de tratados sin previa aprobación legislativa."1. No se requerirá aprobación por parte del Senado, para los Tratados de Cooperación y los que se refieran a asuntos administrativos dentro de la órbita constitucional del Presidente de la República. Tampoco se requerirá tal aprobación cuando se trate de ejecutar y desarrollar tratados internacionales vigentes." (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional No.5, pág. 13)"Sin embargo, no había en el texto de este proyecto una norma que permitiera el control de constitucionalidad de esta clase de acuerdos, mecanismo que sólo se consagraba para los tratados internacionales aprobados por el Congreso, pues el presupuesto de este control era la existencia de una ley aprobatoria del instrumento de carácter internacional. Esto se deduce del artículado relacionado con el control de constitucionalidad sobre los tratados internacionales. Veamos: " Artículo 248: El artículo 214 de la Constitución Política pasará a ser el artículo 248 y quedará así: " b) Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes y de las disposiciones normativas con fuerza de ley previstas en los artículos .... Cuando se trate de leyes aprobatorias de tratados públicos la acción sólo procederá antes del perfeccionamiento de éstos; "f) Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos de conformidad con lo establecido en el artículo 118; "...." (ob.cit. pág. 27) "Así, la idea del Gobierno era sustraer, tanto del control político como del constitucional, los acuerdos simplificados y los Tratados de Cooperación. "-Proyecto No.
29. Presentado por Alfredo Vásquez Carrizosa"Artículo: Los tratados, convenios y acuerdos internacionales en los cuales es parte la Nación requieren ser aprobados por una ley especial presentada por el Ministro de Relaciones Exteriores a consideración del Congreso Nacional. Exceptúanse los tratados, convenios o acuerdos adoptados en los organismos internacionales o por otros Estados, que versen sobre los Derechos Humanos, en cuyo caso entrarán en vigor tan pronto como el Presidente de la República lo apruebe. "Artículo: Institúyese la instancia de revisión de constitucionalidad de los tratados, convenios o acuerdos internacionales en los cuales la Nación sea parte contratante.(....). Es improcedente la instancia de revisión de constitucionalidad una vez ratificado un instrumento internacional por el Presidente de la República." (negrilla fuera de texto) (Gaceta Constitucional No. 20, pág. 16, Alfredo Vázquez Carrizosa). "Como puede observarse, el control de constitucionalidad a que se hace referencia en este proyecto, no exige que exista ley aprobatoria. Por tanto, los tratados excluídos de la aprobación del Congreso eran susceptibles del control constitucional. La única restricción a este control consistía en su oportunidad, pues sólo era procedente antes de la ratificación del tratado. El control era por vía de acción. "-Proyecto No.
67. Presentado por Misael Pastrana Borrero, Augusto Ramírez Ocampo, Carlos Rodado Noriega, Hernando Yepes Arcila y Mariano Ospina Hernández. " Artículo 113: El artículo 98 de la Constitución Política vigente pasará a ser el artículo 105 y quedará así: " Artículo 105: Son atribuciones del Senado"2a. Aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno Nacional celebre con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional."No se requerirá la aprobación del Senado cuando se trate de acuerdos de forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos, dentro de la órbita constitucional del Presidente de la República. Tampoco se requerirá tal aprobación cuando exista autorización previa del Senado. En todos los casos de firma de un convenio de forma simplificada, el Gobierno deberá dar cuenta razonada al Senado. Tampoco se someterán a la aprobación de éste, los tratados de paz.""Artículo
144. El artículo 133 de la Constitución Política quedará así: " Artículo 133: Todo tratado internacional, con excepción de los previstos en el inciso segundo del artículo 105, deber ser aprobado por el Senado antes de ser ratificado por el Presidente de la República." (negrillas fuera de texto) ( Gaceta Constitucional No. 23, págs. 21, 24) "El control de constitucionalidad sólo se contemplaba para las leyes aprobatorias de tratados, antes de ser sancionadas por el Presidente. Es decir, no se establecía la posibilidad de demandar a través de la acción pública de inconstitucionalidad, los acuerdos simplificados (ver artículo 277, numeral 4o. del proyecto mencionado) "- Proyecto presentado por la Fundación Futuro Colombiano" Artículo 98: Son atribuciones del Senado: " Aprobar o improbar los tratados públicos o convenios que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional."..."No se requerirá la aprobación del Senado tratándose de acuerdos en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos dentro de la órbita constitucional del Presidente de la República. En todos los casos de celebración de uno de estos convenios, el Gobierno deberá dar cuenta razonada al Senado. " (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional No. 33, pág. 21) "El control de constitucionalidad consagrado en este proyecto, al igual que en la mayoría de ellos, parte de la existencia de una ley aprobatoria del tratado. Por tanto, los acuerdos simplificados no eran susceptibles de control constitucional. "En el informe-ponencia sobre relaciones internacionales, rendido por los Constituyentes Arturo Mejía Borda, Guillermo Plazas Alcid, Miguel Santamaría Dávila, Alfredo Vázquez Carrizosa y Fabio de Jesús Villar, en relación con este tema, se afirmó: "No obstante lo anterior cabe anotar que la agilidad que han adquirido las relaciones internacionales y lo que se ha sido la práctica colombiana, aconsejaría establecer una categoría de tratados que por referirse a Constitución o ley que atribuyen competencia exclusiva al Presidente de la República, no deberían requerir la aprobación del legislativo. Como hemos visto, en muchos países se establecen normas o prácticas constitucionales efectivas, no escritas que con el fin de facilitar la actividad internacional del Ejecutivo, y no recargar al Congreso con el estudio de acuerdos sobre materias que no están dentro de los de su órbita constitucional, permiten que el Ejecutivo celebre acuerdos que no requieren aprobación del Congreso, si esta distinción es aceptable en un régimen parlamentario como el Británico, el Italiano, o semiparlamentario como el Francés, con mayor razón debe serlo en un régimen presidencial como el nuestro." ( Gaceta Constitucional No. 68, pág. 12.) "Por tanto, el artículo propuesto por el subcomisión, fue el siguiente: " Artículo: Corresponde al Congreso hacer leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: "Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. "Inciso: Sin embargo, no se requerirá la aprobación del Congreso cuando se trate de acuerdos en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos dentro de la órbita constitucional del Presidente de la República, pero respecto a ellos el Gobierno estará obligado a dar cuenta razonada al Congreso." (negrilla fuera de texto)"El control jurídico sobre estos acuerdos simplificados sería por medio de la acción pública de inconstitucionalidad, tal como consta en el acta No. 2, de la subcomisión quinta, de la comisión tercera, encargada del tema de las relaciones internacionales: "
2. El acto mediante el cual se incorpore al derecho interno un tratado internacional, no sujeto a aprobación por el Senado, podrá ser objeto de acción de inconstitucionalidad, pero sólo dentro de los dos meses siguientes a su expedición." (Gaceta Constitucional No. 89, pág. 13)"Durante las deliberaciones de la comisión tercera desapareció el inciso que hacía referencia a los acuerdos simplificados. Por ello en el artículado aprobado por la comisión tercera y puesto a disposición de la plenaria, no se encuentra ninguna referencia a esta clase de acuerdos. Los textos sometidos a consideración de la plenaria, en relación con este tema, fueron los siguientes: " De la función legislativa: "Artículo 40: Corresponde al Congreso, por medio de leyes, desarrollar la Constitución, regular el funcionamiento del Estado y la vida social de la Nación y ejercer las siguientes funciones: "
16. Aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional."Por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso, podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados. "Si el Congreso no decide sobre un tratado internacional de derechos humanos, en el curso de una legislatura que fue sometido a su consideración por el Presidente de la República, el convenio se considerará aprobado. " Artículo 83.- Son funciones propias del gobierno: "
17. Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional: nombrar los agentes diplomáticos; recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados o entidades de derecho internacional tratados y convenios que se someterán a la aprobación del Congreso." El Presidente dispondrá hasta la legislatura ordinaria siguiente a la que fue celebrado un convenio o tratado internacional, para someterlo a consideración del Congreso." (Gaceta Constitucional 83 A. pág. 20 y
24. Ver igualmente, acta de la sesión plenaria de mayo 22 de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional No. 105, pág. 9.)"En los debates realizados en la plenaria sobre estos artículos y, en especial, sobre los tratados que deberían ser objeto de aprobación por parte del Congreso, el Ministro de Gobierno de ese entonces, doctor Humberto de la Calle Lombana, hizo uso de la palabra para solicitar a la plenaria, se considerara una sustitutiva presentada por el Gobierno, en relación con los acuerdos simplificados. La propuesta fue:"Propuesta sustitutiva No.
14. De las relaciones internacionales"2. ARTICULO NUEVO "Corresponde al Senado de la República (Congreso) aprobar o improbar los Tratados Internacionales que celebre el Gobierno Nacional y otros Estados o con otros sujetos o entidades de Derecho internacional. No obstante, no se requerirá la aprobación del Senado (Congreso) respecto de los tratados en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos que señale la ley, dentro del ámbito constitucional del presidente de la República. Tampoco se requerirá de tal aprobación cuando exista autorización legislativa y cuando se trate de ejecutar y desarrollar tratados internacionales vigentes. En estos casos, el Gobierno Nacional deberá, en la legislatura siguiente a la firma de dichos tratados, explicar y fundamentar al Senado (Congreso) la conveniencia para el país, y el alcance de las obligaciones de los mismos. "HUMBERTO DE LA CALLE LOMBANA. Bogotá, 24 de mayo de 1991." (negrilla fuera de texto) ( Gaceta Constitucional No. 112, pág. 17.)"La presentación de esta sustitutiva fue la siguiente:" .... En segundo lugar, el gobierno ha presentado una proposición aditiva para insistir en una idea original de su propuesta, en relación con los llamados [tratados] internacionales de carácter ejecutivo, aquellos que se desenvuelven exclusivamente en la órbita técnica, en asuntos muy particulares de la competencia del [Presidente de la República], a fin de que la ley pudiera señalar que en ese tipo de tratados, normalmente sobre cuestiones postales, sobre temas arancelarios, tratados supremamente prolijos y que no comprometen realmente la soberanía de la Nación sino que buscan más bien dar desarrollo normalmente a otras normas de carácter multilateral, se pueda proceder a su ratificación sin la presencia necesaria del Congreso, habida consideración repito, de que se trata de temas de puro desarrollo funcional que a nuestro juicio no exigen esa deliberación en el Congreso de la República; ésta es una figura que no es novedosa, no tiene carácter original, existe en otras codificaciones constitucionales y pensamos que pudiera tener algún efecto práctico."...."Sólo agregaría el gobierno a manera de insinuación respetuosa que en el caso de los tratados ejecutivos, si esa figura finalmente es admitida por ustedes, pues allí tal vez no habrá necesidad de ejercitar ese control constitucional automático, en consideración nuevamente a la naturaleza y al rango de esos tratados que en verdad se producen, pues, en cantidades importantes y con frecuencia creciente y recargarían eventualmente, de manera innecesaria el trabajo del organismo de control constitucional, y que en función de su naturaleza particular, permitiría que en este caso el control se haga por vía de acción pública pero no por el camino del control automático; ya que siempre habrá un interregno, un espacio de tiempo entre la celebración y, luego, la ratificación por vía ejecutiva, momento en el cual es permisible la acción de inconstitucionalidad para lograr ese control; o sea, no se subsumen los dos eventos, celebración y ratificación en un solo acto. Lo que se desplaza es la competencia en favor del ejecutivo; pero siempre hay una opción para el control constitucional, siempre hay un momento en que esto es posible. "La Constitución lo que permite es que la ley precise las materias, la naturaleza y los casos en que dicha ratificación pueda hacerse por vía ejecutiva; o sea, es una norma que no opera de manera directa por sí misma, sino que crea la posibilidad de que la ley, ya de manera detallada establezca ese ámbito particular de los tratados simplificados." (Cfr. LA CONSTITUYENTE: un instrumento para la reconciliación, pág. 291 y
292. Así como las transcripciones de las deliberaciones de la sesión plenaria del 24 de mayo de 1991.) "En la plenaria del 28 de mayo, se sometieron a votación los artículos relacionados con la atribución del Presidente de suscribir tratados, y la del Congreso de aprobarlos."Vale la pena destacar que aunque no existen constancias de lo ocurrido en la comisión accidental, en relación con las propuestas sustitutivas presentadas en la plenaria del 24 de mayo, sí consta en la plenaria del 28 de mayo, en relación con la propuesta sustitutiva número 14, lo siguiente:"(pregunta un constituyente)"-Si señor Presidente, es que en la última página del informe de la comisión accidental aparecen dos propuestas sustitutivas. Yo quiero saber en el caso de la propuesta número 14 que es la propuesta del señor Ministro de Gobierno, es sustitutiva de qué artículo y cómo se votaría teniendo en cuenta que es una proposición sustitutiva."-(...). Entendemos que fue retirada." Esa propuesta fue retirada porque está comprendida en dos artículos, de los cuales uno ya se votó, entonces eso no se va a votar. La propuesta del gobierno se trajo como para ilustración de la Constituyente. [de] Esto no se va a votar sino lo del control de constitucionalidad de los tratados." ( tomado de las transcripciones de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente, plenaria del 28 de mayo)"Así, pues, en primer debate fueron aprobados los siguientes textos, en relación con esta materia." TITULO
V. DE LA RAMA LEGISLATIVA."CAPITULO
2. LAS LEYES." ART.
66. Corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, previo concepto favorable del la Comisión de Relaciones Exteriores, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales. (aprobado 28 de mayo). " TITULO
VI. DE LA RAMA EJECUTIVA"CAPITULO
1. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA." Artículo 63.- Son atribuciones del Presidente de la República como Jefe de Estado: "20. Celebrar directamente o por intermedio del Ministro de Relaciones Exteriores, tratados con otros Estados o entidades de Derecho internacional, que se someterán a la aprobación del Senado, de conformidad con la Constitución, y ejecutar todos los actos relativos a la entrada en vigor y terminación de los mismos." (aprobado mayo 28 de 1991) (Gaceta Constitucional No. 109. pág. 13 y 15 y Gaceta Constitucional No. 117. pág. 11)."Posteriormente estos artículos sufrieron algunas modificaciones en el segundo debate de la plenaria. Sin embargo, no consta que el tema de los acuerdos simplificados fuera objeto de nuevas consideraciones. "Finalmente, cualquier duda en relación con este tema, desaparece con los comentarios del doctor Alfonso Palacios Rudas, en su libro "El Congreso en la Constitución de 1991”: " En cambio la Asamblea no aceptó la figura de los acuerdos en forma simplificada propuesta por la iniciativa gubernamental. A la luz de aquélla, la sola firma del Ejecutivo o el canje del instrumento vincularía jurídicamente al Estado en el orden externo, excluyendo del proceso a la rama legislativa. Si bien esa categoría de instrumentos ha tenido aceptación y desenvolvimiento dentro del derecho internacional, no es menos cierto que su validez en el derecho interno continúa dependiendo del sistema constitucional de cada Estado. En nuestro país, la ley 24 de 1959 acogió los acuerdos en forma simplificada, al margen del artículo 76 de la Carta de 1886. Pero la puesta en vigor de instrumentos internacionales al amparo de tal ley, no era del todo clara cuando se contraían obligaciones que imponían contraprestaciones al Estado, o a los particulares, caso en el cual se estaba en presencia de un instrumento internacional que caía dentro de la órbita de las atribuciones señaladas al Congreso. De allí que en la Asamblea estudiamos a fondo el punto, y solamente tomamos la determinación de constitucionalizar la práctica de la aprobación provisional de los tratados (...)" En un régimen de derecho como es el colombiano, el presidente de al República no puede vincular válidamente al Estado, ni indirectamente a los particulares, en virtud de un tratado, sin que el cuerpo de representación nacional lo haya consentido previamente. Tal vez por esta razón la Carta, cuando se refiere a categorías especiales de tratados, dispone expresamente que requieren la aprobación del Legislativo. Tales son los relativos a cualquier modificación de las fronteras terrestres, marítimas y aéreas, así como los que impliquen cualquier modificación en el manejo de algunas facetas de la política económica del país. En el último caso, como consecuencia de la transferencia de determinadas atribuciones parciales a los organismos internacionales, según lo dispone el numeral 16 del artículo 150...." (Cfr. págs. 229 y 230) "Toda esta prolija información sobre lo acontecido en la Asamblea Nacional Constituyente en torno a este tema, lleva a esta conclusión: el asunto se estudió, y, por uno u otro motivo, se determinó no modificar las normas constitucionales vigentes a la sazón. Por consiguiente, ahora como antes, todos los tratados internacionales requieren la aprobación del Congreso. Y ahora, además, la revisión de la Corte Constitucional antes de entrar en vigor. "De otra parte, la Constitución no hace ninguna distinción entre tratados y acuerdos simplificados. Y ni siquiera contempla estos últimos como una categoría especial, diferente."d) Lo que ha dicho la Corte Constitucional sobre la falta de competencia para conocer de los acuerdos que no han sido aprobados por el órgano legislativo. "En relación con este punto, vale recordar que la Sala Plena de esta Corporación, mediante autos de fechas 15 y 29 de septiembre de 1994, confirmó el rechazó de las demandas presentadas contra las Actas de Consulta suscritas por las autoridades aeronáuticas de las Repúblicas de Chile y Panamá, con las de la República de Colombia."La Corte consideró que carecía de competencia para asumir el estudio de constitucionalidad de las actas demandadas, pues dicha competencia la otorga la existencia de una ley aprobatoria, de conformidad con el artículo 241, numeral 10."En el auto de fecha 29 de septiembre, la Corte estimó que como el documento en estudio estaba produciendo efectos jurídicos, debía oficiarse al Presidente de la República para que adoptara las medidas de su competencia. "En auto del 15 de septiembre de 1994, dijo lo siguiente: "... constituye una situación irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones internacionales en entre Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia mediante simples Actas y sin el cumplimiento cabal de los trámites constitucionales relacionados con la negociación de los Tratados por parte del Presidente de la República (artículo 189, numeral 2o. CP), su aprobación por el Congreso (artículo 150, numeral 16 de la C.P) y la revisión constitucional previa por parte de la Corte Constitucional ( artículo 241, numeral 10) o mediante el sistema de la aplicación provisional de los Tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan (artículo 224 de la C.P)." (Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera Vergara)"En conclusión, los tratados, acuerdos, cualquiera que sea la denominación que se les de, que produzcan efectos jurídicos entre entes de derecho internacional, para entrar en vigor, deben cumplir los requisitos señalados por la Constitución, tal como se desprende de los artículos constitucionales, de los debates que se cumplieron en la Asamblea Nacional Constituyente, y de las decisiones que ha adoptado la Corte Constitucional en los autos citados."Por consiguiente, la omisión de la aprobación legislativa y del control constitucional previo, para determinada categoría de acuerdos, sólo sería posible mediante una reforma constitucional."Y si ésta ha sido la posición de la Corte Constitucional en tratándose de acuerdos sobre asuntos aeronáuticos, con mayor razón debe serlo en tratándose de lo atinente al debido proceso en materia penal, que tiene una relación inescindible con la tutela de la libertad."e) El debido proceso"De acuerdo con el inciso primero del Artículo 29 de la Constitución, "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas"."Y según el inciso segundo del mismo artículo, "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"."En este inciso es preciso distinguir tres aspectos:"a) El primero, el relativo a la definición del delito: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa..." En la Constitución anterior correspondía al inciso primero del artículo 28: "Aun en tiempo de guerra nadie podrá ser penado ex-post facto, sino con arreglo a la ley, orden o decreto en que previamente se haya prohibido el hecho y determinádose la pena correspondiente". Es la consagración del aforismo latino: "Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege"."b) El segundo, el que se refiere a la competencia: "...ante juez o tribunal competente...", porque un debido proceso no puede adelantarse sino ante un juez o tribunal competente. Competencia que resulta de la aplicación a los jueces de dos normas concretas: la primera, contenida en el artículo 6o. de la Constitución, según la cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, y por "omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones"; la segunda, la del artículo 122, acorde con el cual "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...""c) Y el tercero, el que tiene que ver con el procedimiento que ha de seguirse para juzgar: "...y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". ¿Dónde se consagran "las formas propias de cada juicio"? Sencillamente, en los códigos de procedimiento y en las leyes que los complementan."Es conveniente, ahora, establecer si la norma acusada está de acuerdo con el debido proceso en materia penal. Concretamente, si "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", pueden regir "las relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras, para todo lo relacionado con la aplicación de la ley penal, con la práctica y el traslado de pruebas o de medios de prueba""Para la Corte, la respuesta tiene que ser negativa, por las siguientes razones:"1a.- La ley penal se aplica dentro o por medio del proceso penal. Y éste, a su vez, se fija o se establece por medio de la ley."En el caso que nos ocupa, pese a que la norma comienza hablando de "las relaciones de las autoridades colombianas con las extranjeras", es indudable que su verdadero destinatario es quien ha de ser juzgado, pues a él es a quien se aplica la ley penal."Y más fuerza cobra el anterior argumento si se considera al individuo como un verdadero sujeto del Derecho internacional. Al respecto ha escrito
L. Oppenheim:"Por otra parte, la condición del individuo como sujeto de Derecho internacional se pone de manifiesto por el hecho de hallarse, en tal calidad, vinculado por los deberes que el Derecho internacional le impone directamente en diversos órdenes. La evolución subsiguiente a las dos guerras mundiales no favorece ya, desde el punto de vista del derecho positivo, el criterio de que los Estados sean los únicos sujetos del Derecho internacional. Según vaya consolidándose este hecho en la práctica, se irá también afianzando proporcionalmente la creciente tendencia a tratar al individuo, en una esfera limitada, como sujeto del Derecho internacional." (L. Oppenheim, "Tratado de Derecho Internacional Público", octava edición inglesa, Tomo I - Vol. II, Barcelona, 1961, página 206)"Siguiendo este orden de ideas, es claro que toda persona a quien en Colombia se aplique la ley penal, tiene derecho a que tal aplicación se haga "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Formas que, se repite, están en el Código de Procedimiento Penal y en las leyes que lo complementan."En tratándose de "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", es evidente que ellos no hacen parte de la legislación colombiana, sencillamente porque no han sido aprobados por el Congreso."2a.- En razón del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, todas las personas que sean juzgadas en Colombia tienen derecho a que se las juzgue "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". Pero esa igualdad se quiebra cuando alguien es juzgado de conformidad con normas que no son leyes colombianas, como "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados"."Hay que tener en cuenta que, en últimas, lo que implica la expresión acusada, es la posibilidad de reformar el Código de Procedimiento Penal por medio de un "acuerdo simplificado" o por la invocación de un "uso internacional". "3a.- Puede afirmarse que el tema central de todos los procesos, en especial del penal, es el relativo a la prueba. Pues la suerte de quien es sindicado de un delito, dependerá de las pruebas: cuáles se presenten, cómo se practiquen, qué posibilidad tenga de "controvertir las que se alleguen en su contra", como expresamente lo establece el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución."En materia penal, el debido proceso es uno de los principios tutelares de la libertad. Y con mayor razón lo es todo lo relativo a las pruebas. Una, por ejemplo, es la valoración de la prueba, y otra la determinación de los medios de prueba admisibles en el proceso penal. La primera es asunto que corresponde al juez; la segunda está determinada por la ley."En esta materia, además, las leyes que conforman el debido proceso deben ajustarse a principios universalmente aceptados, algunos de los cuales están contemplados en la Constitución:"a) Está, en primer lugar, el consagrado por el artículo 230 de la Constitución, de acuerdo con el cual "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley". Si esto es así, ¿cómo pretender que la aplicación de la ley penal, la práctica y el traslado de pruebas o de medios de prueba, se rijan por normas que no hacen parte de la ley colombiana?."b) Uno de los principios fundamentales del proceso, es el de la contradicción de la prueba, expresamente consagrado, como se dijo, por el inciso cuarto del artículo
29. Ese principio puede ser fácilmente desconocido cuando se trasladan pruebas en cuya práctica el sindicado no tuvo oportunidad de intervenir. Y mayor es el riesgo cuando el traslado se hace de conformidad con normas que no son parte de la ley colombiana."4a.- Por el contrario, cuando sobre las materias de que trata el artículo 538 del Código de Procedimiento Penal, se celebra un tratado público, o una convención internacional, y se somete al trámite previsto en la Constitución, en su momento, la Corte Constitucional podrá examinar sus cláusulas y decidir si ellas se ajustan a la Constitución, y en particular al artículo 29 que consagra el debido proceso. Y tales cláusulas, en tal evento, ya deberán haber sido aprobadas por el Congreso."En este punto, hay que hacer claridad en relación con uno de los aspectos a que se refiere el Procurador General de la Nación, en su concepto. Según la Procuraduría, su "posición" es "la de que la aprobación congresional se exija en aquellos casos en que la índole de la materia regulada indique que es de competencia del órgano legislativo del poder público. Mientras que, cuando el contenido del acto internacional suscrito corresponde a asuntos de carácter administrativo, respecto de los cuales la competencia del legislador, prevista en la Carta, no se vea afectada, ese acto ha de corresponder a los resortes del Ejecutivo." Pues bien, ¿Cómo puede quien así razona concluir solicitando la declaración de exequibilidad de la norma acusada en la presente demanda? ¿Acaso podría sostenerse que no es de competencia del Congreso el Código de Procedimiento Penal, ligado indisolublemente al derecho a la libertad? Cómo pretender que sea éste un asunto de carácter administrativo?."No, hay que rechazar, siguiendo la letra y el espíritu de la Constitución, todo intento de convertir lo relativo al debido proceso, en asunto trivial o baladí. El sindicado tiene derecho a saber por qué se le juzga, quién lo juzga, cómo lo juzga, y particularmente cuáles son las pruebas que pueden aducirse a su favor y en contra suya, y cómo deben practicarse. Todos estos temas tienen que estar expresamente establecidos en la ley colombiana, por normas que se ajusten a la Constitución."5a.- Todo lo dicho cobra aún mayor fuerza cuando se piensa en la posibilidad de que la aplicación de la ley penal, lo mismo que la práctica y el traslado de pruebas, se rija por los "usos internacionalmente consagrados". Esto equivale, ni más ni menos, a pretender que el procedimiento penal sea reemplazado por la costumbre, pretensión insólita y absurda."Así como es imposible que la costumbre consagre delitos, también lo es que establezca las normas del procedimiento penal. Aceptarlo implicaría que al juzgar un determinado delito, por ejemplo, se comenzara por establecer - ¿mediante un experticio?- la existencia del uso internacional destinado a ser norma de procedimiento."Lo anterior no implica en manera alguna desconocer la importancia que tiene la costumbre en el derecho internacional, en otros campos."Conclusiones.- En síntesis, el aparte demandado del artículo 538 de la Constitución, que dice "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", es contrario a la Constitución, y concretamente a los artículos 29 y 230, inciso primero. Pugna ostensiblemente con la garantía del debido proceso. En consecuencia, será declarado inexequible."III. DECISION"Con base en lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, "RESUELVE:"Declárase INEXEQUIBLE la expresión "los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente consagrados", que hace parte del artículo 538 del Código de Procedimiento Penal, decreto 2700 de noviembre 30 de 1991."Con nuestro acostumbrado respeto, Bogotá, 17 de mayo de 1995.JORGE ARANGO MEJIA MagistradoANTONIO BARRERA CARBONELLMagistradoCARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLEROMagistrado ---pies de página--- Respecto de la importancia de la colaboración internacional en materia penal, Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-541 92 del 24 de septiembre de 1992. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. Cfr. KELSEN Hans. TEORIA PURA DEL DERECHO. Editorial Porrúa, México, 1991. Pág.
326) La Corte Constitucional ha señalado que el Congreso de la República podrá ordenar en la ley aprobatoria del tratado, que el Ministerio de Hacienda realice las apropiaciones presupuestales necesarias, siempre y cuando esa disposición guarde una conexidad suficiente con el texto y las obligaciones contenidas en el correspondiente instrumento internacional. Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-390 94 del 10 septiembre de 1994. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. Este Protocolo fue presentado por el Gobierno Nacional a la denominada Comisión Especial de que trata el Articulo Transitorio 6 de la Carta Política y, posteriormente, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia No. C-574 92 del 8 de octubre de 1992. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón. Este tratado también fue sometido a los requisitos anteriormente señalados, y fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia No. C-477 92 del 6 de agosto de 1992. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.