Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-1403 00LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES PUBLICAS-No aprobación por Congreso (Salvamento de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Adopción por decreto con fuerza de ley (Salvamento de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Expedición por el Gobierno (Salvamento de voto)Referencia: expedientes acumulados D-3028, D-3029, D-3040, D-3044 y D-3045Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 955 de 2000Demandantes: Andrés De Zubiría Samper, Guillermo Francisco Reyes González, David Guillermo Zafra Calderón, Gloria Inés Ramírez Ríos y otros, y Leonardo Cardona CarmonaMagistrado Ponente:Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDOCon el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia, con fundamento en las siguientes consideraciones que en su momento expuse en la sesión correspondiente:1. La decisión de la cual me aparto, parte de la base de que el Congreso de la República aprobó la Ley 508 de 1999 por la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002, y sobre esta consideración concluye que, siendo ello así, el gobierno no estaba facultado para ejercer la facultad a la que se refiere la última frase del inciso tercero del artículo 341 de la Constitución, según la cual, “(s)i el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”. Es decir, a juicio de la mayoría de la Sala el Congreso si aprobó dicha ley, por lo cual no cabía la posibilidad de adoptar el plan nacional de inversiones mediante decreto pues esta facultad se reserva para los eventos en los cuales el Congreso no aprueba a tiempo dicho plan. A mi juicio, la Corte al declarar la inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999, por la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo, partió de laconsideración contraria a aquella sobre la cual ahora funda la decisión de inexequibilidad del Decreto 955 de 2000. En efecto, en dicha oportunidad la Corporación apoyó su decisión en la consideración según la cual el Congreso no había aprobado la Ley referida, sino que había deferido al gobierno dicho cometido, de tal manera que no podía considerarse que hubiera sido el legislativo quien hubiera “aprobado” el Plan Nacional de Desarrollo. Algunos párrafos de la Sentencia C-557 de 2000, mediante la cual la Corte adoptó dicha decisión, son elocuentes al respecto. Dijo entondes la Corte lo siguiente, respecto de la fórmula de conciliación adoptada por el legislativo para superar las divergencias que presentaba el proyecto aprobado por cada una de las cámaras:“…del acta de conciliación sometida a consideración de las plenarias de las Corporaciones legislativas puede concluirse que la Comisión de conciliación nombrada para superar las divergencias que se presentaban respecto de los proyectos de Ley del Plan aprobados en una y en otra Cámara, tuvo en cuenta la existencia de artículos divergentes, así como de nuevos artículos que se originaban en la presencia de proposiciones nuevas que habían resultado aprobadas, bien en la Cámara o bien en el Senado. Y que en relación con lo anterior, pretendió encontrar una fórmula que superara tales divergencias. Sin embargo, en cuanto a la obligación que las normas referidas le imponían de redactar un nuevo texto, resulta obvio que la misma no se cumplió. En efecto, se echa de menos con claridad, la redacción del nuevo tenor literal de las disposiciones divergentes o de los artículos correspondientes a las nuevas proposiciones aprobadas. Lo que la Comisión hizo, en el evento de que se hubiera reunido formalmente, lo cual es motivo de duda, fue indicar que en los casos de divergencia, el texto que se consideraría aprobado sería aquel que recibiera el aval del Gobierno, aval que también se requeriría en el caso de artículos aprobados en una sola Cámara. En otras palabras: en caso de disconformidades, el Gobierno escogería el texto, y en caso de aprobación unilateral por parte de una sola de las Cámaras, el artículo se entendería aprobado si contaba con el mismo aval. “… La Corte encuentra que la fórmula de conciliación aparentemente adoptada no satisface las exigencias constitucionales y legales para el trámite de los artículos divergentes, por dos razones fundamentales: en primer lugar porque, como se dijo, tal fórmula no determinó el texto con el cual se superaban las divergencias, sino que defirió al Gobierno tal determinación, con lo cual el Congreso incumplió con una obligación que le es inherente y exclusiva. Y en segundo lugar, y lo que es más grave, porque con el señalamiento de la fórmula enunciada el Congreso hizo dejación de la facultad constitucional que sólo a él compete de aprobar los textos legislativos, poniéndola en manos del Gobierno Nacional. Al decir que el texto finalmente aprobado sería aquel que contara con el aval de Gobierno, lo que hizo fue delegar en el Ejecutivo la facultad de aprobar dicha ley, posibilidad que le estaba constitucionalmente vedada puesto que ninguna disposición se la permitía, existiendo, en cambio, otras que le imponían la obligación contraria, esto es, la de aprobar él mismo el texto finalmente resultante de la labor conciliatoria llevada a acabo por la Comisión de conciliación. (Negrillas fuera del original)Así las cosas, para la suscrita es claro que en el fallo transcrito la Corte fundamentó su decisión en la consideración según la cual el Congreso no había aprobado la Ley del Plan de Desarrollo, y ahora basa la declaración de inexequibilidad del Decreto 955 de 2000, sobre la consideración contraria.2. Pero aun admitiendo, en contra de lo dicho en la Sentencia transcrita, que el Congreso sí aprobó la referida Ley del Plan de Desarrollo, pero que dicha aprobación fue irregular, existían motivos para considerar que el Decreto ley mediante el cual el Gobierno adoptó el Plan nacional de inversiones, tenía fundamento constitucional. Como bien se dijo en la Sentencia C-557 de 2000, antes comentada, el constituyente de 1991 consideró que la planificación económica y social era la piedra angular de la función pública y del manejo económico público, y por ello no concibió la posibilidad de que dicha función se llevara a cabo ajena a la noción de planeación. Toda la función gubernamental y la conducción político-económica del Estado, deben entonces llevarse a cabo dentro del marco de un instrumento adecuado en donde se sujete al actuar público a planes y programas previamente definidos, concebidos para el largo plazo. La planeación económica viene a ser así, garantía de la consecución de esa finalidad de promoción de la dinámica social que compete al Estado, orientada hacia la obtención del bienestar general.Por ello, es decir porque la axiología constitucional no concibe un manejo económico público no planificado, es que existe dentro del texto de la Constitución la norma que faculta al gobierno para llenar el vacío producido por la inactividad del Congreso en la aprobación del plan nacional de desarrollo de vigencia cuatrienal. Es decir, el constituyente, al consagrar dicha facultad, quiso conjurar la posibilidad de que la función gubernamental en el terreno económico, no fuera planificada.Así las cosas, a la vista de una situación no prevista por el constituyente, cual es la de la declaratoria de inexequibilidad por vicios de trámite de la Ley del plan de desarrollo económico y social, el juez constitucional debió acudir al método de interpretación extensivo o analógico que permite buscar el criterio que guió al constituyente en la consagración de una regla, para aplicar ese mismo criterio a otra situación muy semejante, no contemplada expresamente en el texto superior. Si el criterio En sustento de la anterior conclusión, la mayoría consideró que la interpretación de la palabra “movil”, referida al salario, y contenida en el artículo 53 de la Carta, imponía este aumento anual en la proporción indicada, es decir en la misma proporción en que crezca el índice de inflación. Adicionalmente, consideró que la declaratoria de exequibilidad del artículo 4° de la Ley 4a de 1992, norma que ordena al Gobierno modificar anualmente el sistema salarial correspondiente a los servidores públicos, corroboraba la conclusión anterior. A juicio de la suscrita, la referida conclusión no puede extraerse de la Constitución. En efecto, señalar que al Congreso y al Gobierno se impone tal aumento anual, equivale a deducir del texto superior una sub-regla que el constituyente no consagró, y que una interpretación armónica de la Constitución lleva a desechar.2. Para empezar, la movilidad del salario que menciona el artículo 53 superior, es un concepto que no puede ser interpretado únicamente en el sentido aludido, es decir en el de imponer anualmente un aumento salarial equivalente al aumento en el índice de precios. El salario móvil, como una de las garantías fundamentales que componen el derecho al trabajo, es, por su misma formulación normativa, un concepto jurídico indeterminado. Esta indeterminación surge como consecuencia de que la movilidad salarial admite diversas interpretaciones, toda ellas acordes con la Constitución. Para dilucidarlas es necesario relacionar dicho concepto con el principio de equivalencia entre el trabajo realizado y la remuneración recibida en contraprestación, el cual la jurisprudencia ha formulado como “a trabajo igual, salario igual”. Interpretando aquel concepto a la luz de este principio se pueden formular dos corolarios, cuya relevancia depende de las circunstancias frente a las cuales sea aplicable el concepto: El primer corolario es que, en una economía inflacionaria, la pérdida de capacidad adquisitiva del salario no puede afectar de manera irrazonable el derecho a la subsistencia mínima del trabajador. El segundo corolario es que si la calidad y cantidad de trabajo realizado por una persona aumentan, ésta tiene derecho a un aumento de su remuneración, proporcional al incremento del trabajo.Respecto del primero de los corolarios antes enunciados, es necesario hacer varias observaciones: En primer lugar, sin dejar de afirmar su carácter normativo, este concepto, en circunstancias de inflación negativa, o de inflación neutra, no da lugar a un aumento automático de los salarios. Ello se debe a que la movilidad salarial tiene, en este aspecto, un carácter instrumental, es decir, es una función que, dada la circunstancia particular de una economía inflacionaria, permite que el salario del trabajador conserve su capacidad adquisitiva. Es ésta, -la conservación de la capacidad adquisitiva- y no la movilidad en sí misma, la finalidad perseguida por el constituyente. Si ello es así, no se puede afirmar que del concepto jurídico de movilidad salarial se deduce una sub-regla constitucional según la cual los trabajadores, y en particular los de la Administración nacional, tienen derecho a un aumento anual de su salario.Por otra parte, la formulación de dicha sub-regla en ciertas circunstancias puede resultar contraproducente, y terminar impidiendo precisamente el fin perseguido por el constituyente, que es el de la conservación de la capacidad adquisitiva del salario de los trabajadores. Ello es así, por la siguiente razón. Macroeconómicamente, el aumento del salario a un grupo significativo de trabajadores, como lo es el de la Administración central, puede llegar a tener un impacto nocivo sobre la inflación. La inflación es una medición de la variación de los precios en la economía, que toma como muestra los productos que conforman una canasta determinada. Dicho aumento de precios puede ser consecuencia de que determinado agente mande señales equivocadas al mercado, haciendo creer a quienes ofrecen los productos de la canasta, que la demanda sobre los mismos ha aumentado, llevándolos a presumir que la capacidad adquisitiva de las personas ha aumentado, sin que ello sea en realidad así. Cuando quienes ofrecen estos productos creen que la demanda ha aumentado, incrementan sus precios. Sin embargo, este aumento en los precios puede no corresponder a un aumento de la capacidad adquisitiva real de la gente, pues la producción de dicha economía, y por lo tanto la riqueza real de las personas, puede, en realidad, no haber aumentado. Por lo tanto, si se aumentan los salarios de la Administración nacional (que es un agente económico que por definición no tiene una incidencia directa sobre el aumento de la productividad de la economía), sin que ello obviamente implique un aumento en lo que produce dicha economía, se están enviando señales equivocadas al mercado, lo cual tiene el efecto inflacionario antes descrito. Si se aumenta cada año el salario de acuerdo con la inflación proyectada para el año siguiente, de todos modos no habrá una equivalencia perfecta entre el aumento del costo de la vida y el incremento salarial y, en cambio, se está contribuyendo a prolongar el fenómeno inflacionario en el tiempo.De otro lado, cabe anotar que la inflación no sólo afecta a los trabajadores de la Administración central. Afecta a toda la sociedad en su conjunto. En particular, y con mayor gravedad, a las personas de menores ingresos. Por lo tanto, el control de ese fenómeno constituye un interés general del Estado. Por ello, el concepto de movilidad salarial debe verse no sólo desde la óptica inmediatista, que tenga como objetivo remediar de manera ad-hoc las consecuencias de la inflación para un determinado sector de la población. El análisis de constitucionalidad debe ser lo suficientemente amplio como para permitir al Estado corregir y prevenir la inflación de manera permanente y extender a toda la sociedad los beneficios de una economía estable y también las cargas de alcanzar dicha meta. Por lo tanto, dada la complejidad del problema, el análisis de la norma demandada debe hacerse contrastándola con el conjunto de normas que componen el sistema constitucional y no sólo a partir de las normas y reglas que hasta el momento se han referido al concepto de movilidad contenido en el artículo

53. En tal medida, es relevante incluir dentro del análisis al artículo 334 de la Constitución, que establece que “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, (…) para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (…).” Es entonces necesario concluir que el control de la inflación es un fin legítimo y una función que le corresponde ejercer, entre otras, al Estado, a través de la ley. Para evitar la prolongación del fenómeno inflacionario, el Congreso utilizó como herramienta a su alcance, la congelación de los salarios de la Administración nacional, que están entre aquellos gastos sobre los que constitucionalmente tiene injerencia estableciendo la respectiva partida a través de la Ley Anual de Presupuesto. La medida resulta adecuada y responde a un interés general de rango constitucional. Adicionalmente, no es desproporcionada por cuanto la restricción de la capacidad adquisitiva del salario que se impuso a los servidores públicos no implica una afectación del núcleo esencial del derecho a la subsistencia en condiciones dignas.En este mismo sentido, es necesario recordar que el concepto de salario móvil es jurídicamente indeterminado y que dicha indeterminación, que en derecho constitucional es precisamente la razón de ser de la labor de especificación del juez de dicha rama del derecho, también actúa como límite de su competencia, a favor de la discrecionalidad política del legislador. Esta llamada libertad configurativa, es un presupuesto necesario dentro de una democracia pluralista cuyo máximo exponente es precisamente el Congreso.3. Desde otro punto de vista, también es discutible el argumento que sustenta la Sentencia, según el cual Gobierno y el Congreso estaban obligados, el primero a incluir una partida para aumento general de los salarios de los servidores públicos en el mismo índice de crecimiento de la inflación, y el segundo a aprobarla sin reducciones, pues así se los imponía el artículo 4° de la Ley 4ª de 1992, declarado exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-710 de 1999. Y es discutible por dos razones: Primero, por cuanto esta interpretación vacía de contenido la iniciativa privilegiada del Ejecutivo en la formulación del proyecto de ley anual de presupuesto, iniciativa privilegiada consagrada en el artículo 351 superior; ya en varias oportunidades anteriores, la Corte había sentado una jurisprudencia clara en el sentido de respetar esta iniciativa privilegiada, indicando que las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero que ellas en sí mismas no constituían ordenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello. Y en segundo lugar, porque por este camino se conduce a obligar al Congreso en virtud de lo dispuesto por una ley marco, la cual está llamada a señalar pautas al Gobierno mas no a condicionar la actividad legislativa. Así, la consecuencia inmediata de la decisión adoptada por la mayoría, conduce a “constitucionalizar” el artículo 4° de la Ley 4ª de 1992, pues en lo sucesivo el Congreso y el Gobierno no podrán abstenerse de acatarlo anualmente al proponer y aprobar la ley de apropiaciones. El Congreso viene así a quedar atado por una ley que no ostenta la categoría de orgánica, lo cual no resulta acorde con los postulados constitucionales ni con el principio democrático.4. Por lo que tiene que ver con la presunta omisión legislativa por el incumplimiento del supuesto deber de legislar en materia presupuestal incluyendo la referida partida para el aumento anual del salario de los servidores públicos, a mi juicio dicha omisión no se da, por cuanto, como se dijo anteriormente, de la Constitución no se deriva directamente el mencionado deber. Por ello la Corte carecía de competencia para formular indicaciones al Gobierno y al Congreso, sobre la obligación de incluir tal partida.

5. Respecto de la violación del principio de igualdad, cargo que la demanda predicaba en contra del artículo 2° de la Ley 547 de 1999, por haber omitido la partida para el aumento general de los salarios, incluyendo solamente un rubro para el aumento a un solo sector de los servidores públicos, la suscrita estima que dicho concepto de violación no es predicable de la norma en mención, toda vez que ella se limita a asignar una partida general para gastos de funcionamiento, sin indicar la manera como la misma se va a distribuir. Son otras las normas que dispusieron los aumentos para determinados servidores públicos con exclusión de otros, contenidas especialmente en el Decreto 182 de 2000, por lo cual el cargo de violación del principio de igualdad debe predicarse de ellas y no del artículo 2° acusado. En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia.Fecha ut supra, CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada (e) ---pies de página--- M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia C-710 de 1999.