ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-140 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIALEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo (Aclaración de voto)SOLIDARIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Solo puede establecerla el legislador (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-6463Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”Magistrado Ponente:Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRACon el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en relación con dos puntos de la parte motiva de este fallo que considero necesario precisar, como a continuación prosigo a consignar:1. En primer lugar, en relación con el ámbito de regulación de las leyes marco, me permito reiterar mi posición jurídica a este respecto: La Constitución Nacional en su Art. 150, Num. 19, establece que el Congreso de la República tiene la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los siguientes efectos: i) organizar el crédito público; ii) regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; iii) modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; iv) regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; v) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; vi) regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Esta disposición consagra la figura de las llamadas leyes marco o leyes cuadro.Para los ámbitos de regulación determinados para estas leyes generales, materias cuya regulación se caracterizan por su complejidad y evolución constante, existe por tanto una distribución de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, según la cual, al Legislador le es encomendado dictar las normas generales señalando en ellas los objetivos y criterios, los cuales sirven de parámetro para la implementación de la política estatal en el ámbito respectivo, y al Ejecutivo se le concede la potestad reglamentaria en virtud de la cual expide las normas de desarrollo y concreción de dichos criterios prefijados. En este sentido, se conjugan la competencia legislativa del Legislativo para regular de manera general las materias y ámbitos jurídicos establecidos por la propia Constitución, con la potestad reglamentaria del Ejecutivo de carácter administrativo para desarrollarlos. De otra parte, en cuanto al trámite de estas leyes, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que las leyes marco tienen un trámite idéntico al de las leyes ordinarias y que sólo se diferencian de éstas por razón de su contenido o materia. Por esta razón ha concluido que la inclusión de normas marco en leyes que contienen disposiciones ordinarias no es contraria a los preceptos constitucionales, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia.
2. En segundo lugar, en relación con el concepto de solidaridad que se desarrolla en la parte motiva de esta sentencia, considero que este concepto es aplicable en materia civil y comercial, más en materia tributaria no existe por regla general y sólo puede establecerla el Legislador. Adicionalmente, aclaro mi voto en el sentido de que en las consideraciones respecto de este tema, la presente sentencia se remite a la sentencia C-343 de 2006 frente a la cual discrepé en su momento, así como disentí igualmente frente a la sentencia 827 del 2001, argumentos a los que me remito por considerar que son válidos también en el presente caso, los cuales hacen referencia al principio de reserva legal y al principio de legalidad en materia cambiaria.Con base en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.Fecha ut supra,JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- ARTICULO
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ….19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: …b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; ARTICULO
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: …25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. El actor menciona las sentencias C-615 de 1996 y C-343 de 2006. La intervención cita en seguida la sentencia C-208 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencia C-480 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-054 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre este tema peden consultarse las sentencias C-668 de 2006, C-579 de 2001, C-955 de 2000, C-1370 de 2000 y C-133 de 1993. Sentencia C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia C-955 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sobre la naturaleza administrativa de os decretos expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-432 de 2004, M.P Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C- 489 94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-481 99 M.P. Alejandro Martínez Caballero C- 208 00 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra Sentencia 399 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre este mismo asunto pueden consultarse también las sentencias C-1111 de 2000, C-955 de 2000, C-432 de 2004, entre otras. Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-054 de 1998, M.P Fabio Morón Díaz. Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C- 489 94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-481 99 M.P. Alejandro Martínez Caballero C- 208 00 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra Sentencia C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Ibídem Ibídem. Sentencia C-489 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo Para la expedición del régimen cambiario la Constitución de 1991 consagró una participación tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Sobre este asunto ver, por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-781 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Alberto Carrasquilla Barrera. Exposición de motivos al proyecto de ley 296 de 2005 Cámara. Gaceta del congreso N° 61 de febrero 23 de 2005. Págs. 8 y sigs. La responsabilidad sustancial solidaria en materia tributaria de los socios por las obligaciones tributarias de la sociedad, que regula el artículo 794 del Estatuto Tributario, fue objeto de examen de constitucionalidad en la sentencia C-210 de 2000 (M.P Fabio Morón Díaz), oportunidad en la cual la Corte entendió que dicha responsabilidad no desconocía la Constitución. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la parte considerativa de la Sentencia C-1201 de 2003, la Corte expuso que la norma respetaba la Constitución “sobre el supuesto de que al deudor solidario haya sido citado al proceso de determinación de la obligación tributaria, donde ha podido ejercer su derecho de defensa y contradicción en las mismas condiciones que el deudor principal”. OSPINA Fernández, Guillermo, Régimen General de las Obligaciones, Bogotá, Temis 1987, p. 257 Ibídem, p. 258; CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición 1996, p. 47 OSPINA Fernández, op. cit., p. 258; CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición 1996, p. 48 OSPINA Fernández, op. cit., p.
260. En el mismo sentido, CUBIDES Camacho, Jorge, Obligaciones, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 3ª edición 1996, p. 54 Sentencia SU-881 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. M.P.Fabio Morón Díaz. Sentencia C-1201 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra El concepto de mercado cambiario está legalmente definido. El artículo 6° de la Resolución Externa número 08 de 2000 emanada de la Junta Directiva del Banco de la República, por medio de la cual se compendió el régimen de cambios internacionales -conocido como Estatuto Cambiario-, señala que el mercado cambiario está constituido por la totalidad de las divisas que deben canalizarse obligatoriamente por conducto de los intermediarios autorizados para el efecto o a través del mecanismo de compensación, así como las divisas que, no obstante estar exentas de esa obligación, se canalicen voluntariamente a través del mismo. El mismo Estatuto Cambiario en su artículo 4° señala también cuáles son las operaciones que deben canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario.. Los intermediarios autorizados del mercado cambiario también están definidos por el artículo 58 ibídem. . Por fuera del mercado cambiario opera el llamado “mercado libre”, legalizado a partir de la Ley 9a de 1991. Estatuto Cambiario Artículo 80o. TASA DE CAMBIO REPRESENTATIVA DEL MERCADO. Para los efectos previstos en esta resolución, se entiende por “tasa de cambio representativa del mercado” la de las operaciones de compra y venta de divisas que calcula y certifica la Superintendencia Bancaria con base en la información disponible, conforme a la metodología establecida por el Banco de la República. Para el cálculo de dicha tasa se deberán excluir las operaciones de ventanilla y las de derivados… Estatuto Cambiario Artículo 73o. INTERVENCION EN EL MERCADO. El Banco de la República podrá intervenir en el mercado cambiario con el fin de evitar fluctuaciones indeseadas tanto en la tasa de cambio como en el monto de las reservas internacionales de acuerdo con las directrices que establezca su Junta Directiva, mediante la compra o venta de divisas, directa o indirectamente, de contado y a futuro, a los bancos comerciales, bancos hipotecarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, cooperativas financieras, la Financiera Energética Nacional -FEN- y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S. A. -BANCOLDEX-, así como a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público.El Banco de la República deberá comprar y vender las divisas a tasas de mercado.Así mismo, el Banco de la República podrá emitir y colocar títulos representativos de divisas conforme a las regulaciones que expida la Junta Directiva.Parágrafo. El Banco de la República podrá realizar las operaciones de que trata el presente artículo mediante los distintos sistemas y mecanismos a través de los cuales se realicen operaciones interbancarias de divisas. Ver Estatuto Cambiario, Resolución Externa 08 de 2000, emanada de la junta directiva del Banco de la República. El Decreto 1074 de 1999 contiene el Régimen Sancionatorio en materia cambiaria. A esta realidad se refiere el artículo 4° del Estatuto Cambiario cuando señala que “Quien incumpla cualquier obligación establecida en el régimen cambiario, en especial la de presentar correctamente la declaración de cambio por las operaciones de cambio que realice, se hará acreedor a las sanciones previstas en las normas legales pertinentes, sin perjuicio de las sanciones tributarias, aduaneras y penales aplicables. También se deducirá responsabilidad en los términos de la ley, cuando la respectiva autoridad o un particular interesado desvirtúe la presunción de que trata el inciso cuarto del artículo 1o. de esta resolución. M.P. Fabio Morón Díaz M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre esta significación general del principio de legalidad, la Corte en sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) expresó que “desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad”. MP Eduardo Cifuentes Muñoz; AC Fabio Morón Díaz. La Corte citó los siguiente apartes de intervenciones en la Asamblea Constituyente: "...Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio de lo preceptuado debería limitarse a complementar los ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo anterior en razón de que al desarrollar las pautas generales debe guardar la debida correlación con la función puramente administrativa que le asigna el artículo 120 numeral
22. Y a ello se debería atener el Ejecutivo para evitar entrar en pugna con los principios jerárquicos del orden superior. Sin embargo, la práctica muestra que, en algunos casos, por la vía reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido obligaciones que afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en consecuencia el de los particulares. || " Por ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la técnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente compete establecer a los órganos de representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio universalmente reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representación (...) || " De manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho más lejos que lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin ir más lejos nos limitamos a citar la Ley 07 de este año por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa que se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del contexto de una ley marco se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias (...)"La rama legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la acción del Estado, orienta y guía al Ejecutivo en su función de regulación (el informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de política comercial con finalidades impositivas, o con objetivos de política macroeconómica, tales como el control de la inflación (...) Así se desprende de la sustancia de las materias asignadas a dicha técnica, las cuales involucran intereses fundamentales de la nación, en su conjunto"(Ponencia sobre la Función Legislativa, Gaceta Constitucional No. 51, martes 16 de abril de 1991, pág. 7). Este precedente ha sido reiterado en varias ocasiones. por ejemplo, En la sentencia C-1111 de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo), la Corte declaró exequible el artículo 1 de la Ley 6 de 1991, el cual establecía algunas reglas a las cuales debía ceñirse el Gobierno para efecto de modificar el arancel de aduanas. En dicha ocasión, el demandante manifestó que la norma acusada violaba el literal c del numeral 19 del artículo 150 superior, pues las reglas dispuestas en ella omitían limitar la capacidad del Presidente de modificar los aranceles a las razones de política comercial. La Corte reiteró la doctrina jurisprudencial iniciada en por la sentencia C-510 de 1992. Como los objetivos fijados en las leyes de comercio exterior no han sido demandados en este proceso, la Corte no se pronunciará sobre ellos. Ver Sentencia C-668 de 2006 M.P.: Jaime Araújo Rentería. Ver Salvamentos de Voto a la Sentencia C-343 de 2006 y C-827 del 2001.