Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C–126/20Referencia: Expediente D-13400Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Magistrado Ponente:Antonio José Lizarazo Ocampo. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de este Tribunal, me permito aclarar el voto frente a ciertos considerandos y otros aspectos de la parte motiva, adoptados por la Sala Plena en la sentencia C-126 de 2020. En dicha sentencia, la Sala Plena resolvió declarar exequible el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, el cual prevé la entrada en vigencia de los techos o presupuestos máximos para la financiación de las tecnologías en salud que no se encuentran cubiertas con los recursos de la Unidad de Pago por Capitación -UPC-. Para tomar esta decisión, la Sala consideró que el cargo formulado por la demandante, consistente en el desconocimiento del principio de unidad de materia, no tenía la aptitud de prosperar, en la medida en que “el carácter de la disposición es meramente instrumental, impulsa el cumplimiento de los objetivos de política pública previstos por en la parte general del Plan, y no desborda su naturaleza temporal”. Específicamente, en lo relacionado con la “naturaleza temporal” de la Ley del Plan, la ponencia sostuvo que (i) las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento deben tener carácter temporal; (ii) esta temporalidad maximiza el principio democrático, que se ve reducido en la Ley del Plan; (iii) dada su naturaleza especial, la Ley del Plan no puede modificar de manera irrestricta normas expedidas por el Congreso en ejercicio de otras facultades; y (iv) en el caso de los temas estructurales, si estos “exceden la órbita de acción de un Gobierno” las medidas son incompatibles con el Plan Nacional de Desarrollo, y deben ser adoptadas en una legislación de carácter permanente. Con base en estas premisas, la sentencia señala que (v) para el caso concreto, la medida bajo análisis es de carácter temporal, en tanto no interviene las fuentes de financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sino que se limita a regular la oportunidad y forma de pago, por lo que es constitucional. Sin embargo, aclara que “si la norma impugnada no fuera instrumental, o no regulara mecanismos puntuales de pago, sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes al régimen de financiación de la salud, no cumpliría el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad”. Si bien comparto la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada, teniendo en cuenta las razones que llevaron a la decisión de la mayoría, considero necesario precisar los siguientes aspectos: Es importante señalar que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo comparte algunas semejanzas con la Ley Anual de Presupuesto y la Ley Bianual del Presupuesto de Regalías, en tanto estas últimas también constituyen una herramienta de planeación, en este caso estrictamente económica, a través de la cual (i) se estiman los ingresos para una determinada anualidad -vigencia fiscal-; y (ii) se autorizan los gastos dentro de dicho período. De esta manera, la Ley Anual de Presupuesto contribuye al cumplimiento de las metas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, a través de la asignación del gasto público. Igualmente, las leyes cuentan con disposiciones que tienen por objeto asegurar su correcta ejecución, y que tienen vocación de temporalidad según cada instrumento (1, 2 y 4 años). De igual forma, el contenido de estos ordenamientos puede calificarse como multitemático, en tanto la Ley del Plan Nacional de Desarrollo aborda variados temas en los frentes económico, social o ambiental, y, como se dijo, la Ley Anual de Presupuesto pone en ejecución, a través de la asignación de presupuesto, los planes y programas que desarrollan la política estatal prevista en el Plan Nacional de Desarrollo.No obstante las anteriores similitudes, señaló la sentencia C-047 de 2018, la temporalidad en la vigencia de ambos instrumentos constituye un rasgo diferenciador, en la medida en que mientras hay disposiciones incorporadas en los planes de desarrollo que se han mantenido vigentes a través del tiempo, las disposiciones orientadas a poner en marcha el Plan de Inversiones deben sujetarse a la vigencia fiscal para la cual fueron expedidas. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que si bien la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo corresponde, en principio, al cuatrienio del período presidencial, hay artículos que implican la ejecución de metas continuadas y progresivas, en beneficio de las políticas públicas estatales. Tal es el caso de la creación de la UGPP y Colpensiones, en dos artículos del PND 2007-2010, declarados exequibles por conexidad directa e inmediata en la sentencia C-376 de 2008, así como la creación de la ADRES en el PND 2010-2014, en un artículo declarado exequible mediante sentencia C-453 de 2016. Sin embargo, la Corte ha procedido a declarar la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente que en lugar de guardar una relación estrecha con los objetivos previstos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, buscan llenar vacíos de legislaciones anteriores y temáticamente independientes a las políticas públicas que se busca implementar. Ahora bien, es importante poner de presente que en virtud de la naturaleza transitoria y de planeación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y a la reducción del principio democrático durante su trámite en el Congreso, la vocación de permanencia de una de sus disposiciones será constitucional siempre que se acredite (a) una relación de conexidad directa e inmediata entre la norma instrumental y los objetivos previstos en la parte general; de forma tal que (b) la incorporación de legislación permanente resulte indispensable para lograr los cometidos de política pública previstos en la parte general del Plan de Desarrollo, aspecto que deberá ser definido caso a caso. En cuanto a dicha propuesta, cabe precisar que según lo previsto en el artículo 150.3 superior, corresponde al Congreso de la República aprobar, mediante una Ley, dicho Plan de Desarrollo, incluyendo “las medidas necesarias para impulsar [su] cumplimiento”. Así mismo, el artículo 341, inciso 3°, señala que los mandatos de dicha Ley, “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución”. Y el artículo 342 defirió a una ley orgánica la regulación de los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de estos instrumentos de planeación. En virtud de lo anterior, se expidió la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo -Ley 152 de 1994-, la cual estableció en su artículo 5º que la parte general del Plan contendrá (i) los objetivos, metas, estrategias y políticas sociales, económicas y ambientales que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; y (ii) los procedimientos y mecanismos generales para lograr estos objetivos. Finalmente, considero importante aclarar que el carácter instrumental de una norma -esto es, que su puesta en marcha permita la efectividad de los postulados previstos en la parte general-, no hace que, por esta sola condición, la disposición sea de carácter temporal. Ello se debe a que, como se dijo antes, estos mecanismos de ejecución pueden contener disposiciones sobre temas estructurales para la puesta en marcha de una política prevista en la parte general del Plan, o introducir modificaciones o regulaciones de carácter permanente, y aún así conservar la calidad de normas instrumentales, que a su vez pueden ser constitucionales si se acredita su conexidad directa e inmediata en las condiciones establecidas en la presente sentencia, y la determinación del carácter indispensable para lograr los contenidos de la política pública, elementos que deben ser definidos caso a caso.En estos términos dejo planteada mi