ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-126/20PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de condición de temporalidad (Aclaración de voto)(…) hay un aspecto particular del análisis vinculado con la exigencia de temporalidad de la medida legislativa, que me generó la necesidad de aclarar mi voto porque considero que (i) carece de soporte constitucional; y (ii) se muestra particularmente problemático en términos del cumplimiento de los fines del Estado y bajo la razonabilidad propia de la planeación administrativa.Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”.Magistrado PonenteANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que, por mayoría, adoptó la Sala Plena en sesión del 22 de abril de este año, en la cual se profirió la Sentencia C-126 de 2020.1. Comparto la decisión de declarar la exequibilidad del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, respecto del cargo propuesto por la presunta infracción del principio de unidad de materia. La norma acusada, que establece algunas reglas sobre la administración de recursos del sistema general de seguridad social en salud, referidos a servicios y tecnologías en salud no financiadas con cargos a los recursos de la unidad de pago por capitación, es un precepto instrumental del denominado “pacto por la equidad”, en tanto que concurre en la calidad, eficiencia y sostenibilidad del sistema de salud, como se explica de forma suficiente en la presente sentencia. No obstante, hay un aspecto particular del análisis vinculado con la exigencia de temporalidad de la medida legislativa, que me generó la necesidad de aclarar mi voto porque considero que (i) carece de soporte constitucional; y (ii) se muestra particularmente problemático en términos del cumplimiento de los fines del Estado y bajo la razonabilidad propia de la planeación administrativa. Procedo a explicar mi posición:2. La mayoría considera que uno de los requisitos que deben cumplirse para establecer la compatibilidad entre las previsiones de la ley del plan nacional de desarrollo (en adelante PND) y el principio de unidad de materia es que la disposición respectiva tenga como fin planificar y priorizar acciones públicas y la ejecución del presupuesto durante un cuatrienio. La lógica que inspiraría este requisito es que como el PND guía la actuación gubernamental, entonces sus efectos deben circunscribirse a cada periodo de gobierno en específico, siendo inadmisible que se extiendan a otro que busque, como es natural, finalidades diferentes de política pública.
3. Esta condición, a pesar de su aparente solidez, en realidad plantea varias dificultades. En primer lugar, no existe un mandato constitucional que establezca una restricción de esta naturaleza. El numeral tercero del artículo 150 de la Constitución confiere al Congreso la competencia para aprobar el PND y el plan de inversiones públicas, sin que indique aspecto alguno sobre la temporalidad de sus objetivos generales o de sus medidas instrumentales. En segundo lugar, el artículo 339 superior, al referirse a la materia se limita a indicar que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de “largo plazo”, así como las metas y prioridades de la acción estatal a “mediano plazo”, al igual que las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. Ninguna de estas expresiones guarda correspondencia con la limitación de “un cuatrienio” que resalta esta sentencia. Me preocupa que pueda entenderse que la Corte prohíbe traer normas de anteriores planes de desarrollo porque su carácter mediático le impediría traer textos normativos que fueron considerados en otros gobiernos. Por ende, la mayoría integra injustificadamente al control judicial de la ley del PND una condición que no tiene soporte constitucional, lo que constituye un exceso incompatible con la autorrestricción judicial que se deriva de la vigencia del principio de democrático.4. En tercer lugar, la imposición de ese requisito deja de tener en cuenta que, aunque es función del Ejecutivo formular el proyecto de PND, a quien corresponde su aprobación es al Congreso, el cual no opera bajo la lógica de delimitación en su vigencia. Antes bien, la ley del plan puede introducir aspectos de política Estatal y tienen como finalidad proyectar la política pública a un término de duración superior al cuatrienio del período presidencial, obviamente todo sometido a las decisiones políticas del caso. Es claro que cuando la Constitución ha considerado necesario delimitar normas de rango legal bajo criterios de temporalidad, lo circunscribe a aquellos eventos de habilitación legislativa excepcional al Gobierno, como sucede frente a las previsiones adoptadas al amparo de los estados de excepción. En consecuencia, la previsión de límites temporales per se, para los actos del Congreso no es suficiente para determinar la unidad de materia porque puede desconocer la legitimidad democrática y la fuerza representativa de que están investidos.
5. En cuarto lugar, bien podría considerarse que la limitación en comento se explica en la necesidad de impedir que un Presidente ate con sus decisiones de política pública a uno posterior. Esta objeción, a mi juicio, desconoce el ámbito de competencia que tiene cada gobierno para formular su propio PND y plan de inversiones públicas, en el cual está ampliamente facultado para proponer al Congreso la derogatoria o modificación de planes, programas o instrumentos previstos en el plan anterior y que hubiesen transcendido del cuatrienio y que constituyan herramientas directas y necesarias para concretar las políticas públicas que se propone desarrollar el nuevo gobierno. Esto se comprueba, además, en los efectos propios de la cláusula general de competencia legislativa contenida en el numeral primero del artículo 150 superior, el cual consagra la competencia del Congreso para interpretar, reformar y derogar las leyes, ámbito que en modo alguno excluye a la ley del plan nacional de inversiones.
6. Ahora bien, también debe destacarse que la Corte ha identificado a la función de planeación como uno de los pilares sobre los cuales se edifica tanto la racionalización de la actividad del Estado como de la transparencia en el ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades. Al respecto, la sentencia C-652 de 2015 reiteró dicha regla del modo siguiente:“Esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos, se ha referido a la función de planeación, entendida como el proceso de racionalización política, técnica y participativa para el manejo económico público y el logro de los objetivos colectivos básicos del sistema constitucional. En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores, la Corte destacó la relevancia constitucional de la planeación en el ordenamiento jurídico colombiano, como instrumento determinante de la política económica y social del Estado. Puso de presente que la planeación “implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos”. Sobre esa base, se destacó en el mismo fallo que el propósito de la planeación es, entre otros, permitir que los ciudadanos conozcan de antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la economía, así como también, que los servidores públicos, encargados de ejecutar las políticas gubernamentales, puedan contar con directrices claras que faciliten y orienten el cumplimiento de sus funciones en la dirección de satisfacer los fines del Estado Social de Derecho.”Son incontables los ejemplos de políticas públicas que por su naturaleza y objetivos trascienden a un solo cuatrienio. Medidas instrumentales de esas políticas bien pueden hacer parte de la ley del PND, a condición de que estén razonablemente vinculadas con los planes y objetivos generales de ese plan. Aunque es deseable que los planes de gobierno se completen dentro del cuatrienio, puesto que ese es el escenario que mejor desarrolla el principio de eficacia en la actuación del Estado, una restricción como lo avalada por la mayoría atenta, a mi juicio, contra toda pretensión de planeación de estrategias públicas a largo plazo y de racionalidad en el ejercicio de la función administrativa. Esto porque significaría que los gobiernos solo pueden plantear políticas para el corto plazo (4 años), alternativa que es a todas luces contraria a logro eficiente de los fines estatales.
7. Por ende, considero que la Corte debió, en el presente caso, declarar la constitucionalidad de la norma acusada, sin necesidad de exigir una condición de temporalidad como la estudiada. Este requisito no se deriva de mandato constitucional alguno y, además, fomenta la nociva práctica administrativa de diseño e implementación de políticas públicas cortoplacistas, reactivas y siempre coyunturales. En estos términos quedan expuestas las razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia C-126 de 2020.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada