Sentencia C-117/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

SENTENCIA C-117 DE 2026

 

Referencia: Expediente D-16.917.

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, �[p]or medio de la cual se modifica el r�gimen de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa, se crea la reserva de plazas para las personas con discapacidad, se establece la gratuidad de la inscripci�n para este segmento poblacional y se dictan otras disposiciones, o �Ley de Reserva de Plazas para personas con discapacidad��. �

 

Demandante:

Carlos Mario Fl�rez Hern�ndez.

 

Magistrada ponente:

Natalia �ngel Cabo.

 

Bogot� D.C., seis (06) de mayo de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, espec�ficamente las previstas en el art�culo 241 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA.

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Corte Constitucional estudi� una demanda contra el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 y, por integraci�n normativa, tambi�n contra el t�tulo y el art�culo 1 de esa misma ley. Esta normativa modific� el r�gimen de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa e incorpor� medidas afirmativas para promover la vinculaci�n de las personas con discapacidad al empleo p�blico, como la reserva de plazas en los concursos, la gratuidad de la inscripci�n y la adopci�n de ajustes razonables en las diferentes etapas del proceso de selecci�n.

 

No obstante, la disposici�n demandada limit� su �mbito de aplicaci�n a los concursos de acceso y ascenso del sistema general de carrera administrativa. El demandante sostuvo que esta restricci�n configura una omisi�n legislativa relativa, en la medida en que el legislador no extendi� dichas medidas a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera, lo que genera una restricci�n injustificada al derecho a la igualdad.

 

Para resolver el cargo, la Corte reiter� que el acceso al empleo p�blico debe basarse en el m�rito como eje transversal de todos los sistemas de carrera administrativa, pero en condiciones reales de igualdad. Esto implica que no basta con la aplicaci�n de un enfoque formal o neutro: el Estado debe garantizar procesos objetivos, as� como eliminar barreras y adoptar medidas que permitan la participaci�n efectiva de grupos hist�ricamente discriminados.

 

Adem�s, esta Corporaci�n record� que las normas que integran el bloque de constitucionalidad y la legislaci�n interna imponen deberes concretos al Estado para garantizar el acceso de la poblaci�n con discapacidad al empleo p�blico, como la eliminaci�n de obst�culos y la adopci�n de medidas afirmativas que compensen las desventajas estructurales que afectan su participaci�n en los concursos de m�ritos.�

�

En ese contexto, la Corte concluy� que el legislador incurri� en una omisi�n legislativa relativa al limitar el �mbito de aplicaci�n de la Ley 2418 de 2024 al sistema general de carrera administrativa. Lo anterior, bajo el entendido de que esta restricci�n (i) implica el cumplimiento de deberes constitucionales en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera frente a las personas con discapacidad, pese a que todos comparten la misma finalidad constitucional de garantizar el acceso meritocr�tico al empleo p�blico; y (ii) margina a esta poblaci�n de las medidas necesarias para eliminar las barreras que dificultan su acceso al empleo p�blico en los distintos sistemas de carrera, en condiciones de igualdad.

 

Con base en estas consideraciones, la Corte declar� la exequibilidad condicionada de las disposiciones referidas y extendi� el objeto, alcance y el �mbito de aplicaci�n de la Ley 2418 de 2024 a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera. Esto implica que los incentivos, las medidas afirmativas y los est�ndares de accesibilidad en favor de las personas con discapacidad se aplican a todos los concursos de ingreso y ascenso en dichos reg�menes de carrera administrativa. �

 

Asimismo, precis� que estas medidas constituyen est�ndares m�nimos de accesibilidad obligatorios, que no pueden ser desconocidos por dichos sistemas bajo el pretexto de su autonom�a reglamentaria, y que la decisi�n no afecta las etapas de los procesos de selecci�n ya culminadas ni las convocatorias que hayan finalizado con la lista de elegibles en firme.�

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            El ciudadano Carlos Mario Fl�rez Hern�ndez interpuso[1] una acci�n p�blica de inconstitucionalidad en contra del art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, �[p]or medio de la cual se modifica el r�gimen de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa, se crea la reserva de plazas para las personas con discapacidad, se establece la gratuidad de la inscripci�n para este segmento poblacional y se dictan otras disposiciones, o �Ley de Reserva de Plazas para personas con discapacidad��.

 

2.            Mediante auto del 3 de octubre de 2025, la magistrada sustanciadora admiti� la demanda al considerar que se cumplieron los requisitos m�nimos exigidos por la jurisprudencia para activar el control constitucional[2]. El cargo admitido plantea una omisi�n legislativa relativa, en tanto la norma demandada contempla acciones afirmativas para que personas con discapacidad puedan acceder al r�gimen de acceso y ascenso en los concursos del sistema general de carrera administrativa, pero no lo hace respecto sistemas especiales y espec�ficos de carrera, lo que presuntamente genera una exclusi�n injustificada y violatoria del derecho a la igualdad. �

 

3.            En el mismo auto, la magistrada sustanciadora orden� adelantar los tr�mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, entre ellos: (i) comunicar el inicio del proceso al presidente de la Rep�blica, al Congreso de la Rep�blica y al Ministerio de Justicia y del Derecho; (ii) fijar en lista el expediente para recibir intervenciones de la ciudadan�a; (iii) correr traslado a la Procuradur�a General de la Naci�n; y, por �ltimo, (iv) invitar a diversas entidades e instituciones a presentar concepto sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada[3].

 

4.            Cumplidos los tr�mites previstos en el art�culo 242 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte decide sobre la demanda de la referencia.

 

1.            Norma demandada

 

5.       A continuaci�n, se transcribe el art�culo demandado:

 

Ley 2418 de 2024

(agosto 9)[4]

 

�Por medio de la cual se modifica el r�gimen de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa, se crea la reserva de plazas para las personas con discapacidad, se establece la gratuidad de la inscripci�n para este segmento poblacional y se dictan otras disposiciones, o �Ley de Reserva de Plazas para personas con discapacidad��

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

�

(�)

 

ART�CULO 2o. �MBITO DE APLICABILIDAD. Esta ley ser� aplicable a los concursos de acceso y ascenso en el sistema general de la carrera administrativa y compromete a las diferentes instituciones del Estado que participen en el proceso de provisi�n de cargos a trav�s de concursos de m�ritos, en el establecimiento de diferentes medidas tendientes a garantizar condiciones de igualdad frente al ejercicio del derecho de ingreso a la funci�n p�blica. A los efectos de esta norma, se acoge la definici�n de persona con discapacidad, dispuesta en el numeral 1 del art�culo 2o de la Ley 1618 de 2013.

 

2.            La demanda

 

6.                 De forma inicial, el demandante se�al� que la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones p�blicas de inconstitucionalidad contra las leyes de la Rep�blica. En esa medida, el ciudadano interpuso la acci�n de inconstitucionalidad contra el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, por considerar que vulnera los art�culos 1, 2, 13, 40, 47, 54 y 93 de la Constituci�n, as� como la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 1346 de 2009) y la Ley Estatutaria 1618 de 2013.

 

7.                  En cuanto al cargo de inconstitucionalidad, el demandante sostuvo que la norma acusada configura una omisi�n legislativa relativa. A su juicio, aunque la Ley contempla medidas y acciones afirmativas en favor de las personas con discapacidad dentro del sistema general de carrera administrativa -como la reserva de plazas, la gratuidad en la inscripci�n y la adopci�n de ajustes razonables-, restringe injustificadamente su aplicaci�n al excluir a los aspirantes que participan en concursos de sistemas espec�ficos y especiales de carrera, entre ellos los de la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Fiscal�a General de la Naci�n y la Registradur�a Nacional del Estado Civil.

 

8.                 En l�nea con lo anterior, el demandante sostuvo que la exclusi�n normativa genera una desventaja estructural para las personas con discapacidad que aspiran a cargos en sistemas especiales y espec�ficos de carrera. Esta situaci�n perpet�a barreras de acceso y desconoce el principio de igualdad, la obligaci�n de otorgar protecci�n reforzada a esta poblaci�n, el derecho a acceder a cargos p�blicos en condiciones de m�rito y no discriminaci�n, as� como el deber estatal de garantizar la adopci�n de ajustes razonables y medidas de inclusi�n, conforme a lo previsto en los art�culos 13, 47 y 54 de la Constituci�n Pol�tica, la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 1346 de 2009) y la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Sobre este punto, el ciudadano record� que la jurisprudencia reciente, tanto en control abstracto como en tutela, ha reforzado el deber de adoptar ajustes razonables para las personas con discapacidad en el �mbito laboral y en el acceso al empleo p�blico.

 

9.                 Adicionalmente, el demandante afirm� que ambos grupos de aspirantes -las personas con discapacidad que participan en el sistema general de carrera y aquellas que lo hacen en sistemas espec�ficos y especiales- se encuentran en una situaci�n asimilable. En esa l�nea, resalt� que no existe una justificaci�n constitucional v�lida para negar a quienes desean participar en concursos para el acceso a estos reg�menes los mismos est�ndares m�nimos de accesibilidad, ajustes razonables y acciones afirmativas previstos para el sistema general.

 

10.   Finalmente, el ciudadano se�al� que la extensi�n de dichas medidas es jur�dicamente viable, en tanto no desborda el dise�o normativo propio de cada r�gimen ni desconoce las competencias org�nicas de las entidades con carreras especiales y espec�ficas; por el contrario, fija est�ndares m�nimos compatibles con su autonom�a reglamentaria. En consecuencia, solicit� que se declare la exequibilidad condicionada del art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, bajo el entendido de que las medidas afirmativas y de accesibilidad all� previstas tambi�n resultan aplicables a los concursos de ingreso y ascenso de los sistemas espec�ficos y especiales de carrera. De manera subsidiaria, pidi� que la Corte declare inexequible la expresi�n �del sistema general� contenida en el art�culo 2 ib�dem, con efectos diferidos, y exhorte al Congreso para que, dentro de un plazo razonable, armonice la regulaci�n a fin de garantizar el acceso efectivo de las personas con discapacidad a todos los sistemas de carrera.��

 

3.            Intervenciones y conceptos

 

11.            Durante el tr�mite se recibieron once intervenciones y/o conceptos en relaci�n con la constitucionalidad de la disposici�n demandada, cuyo sentido se resume en la siguiente tabla:

 

Tabla 1. S�ntesis de las intervenciones y conceptos.

 

12.            Tres intervenciones fueron presentadas por estudiantes del Colegio Jur�dico y de Ciencias Sociales de la Instituci�n Universitaria Colegios de Colombia (UNICOC), tal como se ilustra en la tabla. En una de ellas se solicit� la exequibilidad de la norma demandada[5] y, en las dos restantes, su exequibilidad condicionada[6]. Estas intervenciones se expondr�n de acuerdo con la postura planteada por cada estudiante, sin que ello represente, en estricto sentido, la posici�n oficial de la instituci�n educativa.

 

13.            Argumentos de inhibici�n. El Consejo Superior de la Judicatura (CSJ)[7] y la Fiscal�a General de la Naci�n (FGN)[8] solicitaron a la Corte Constitucional inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, al considerar que la demanda no satisface los requisitos de aptitud sustantiva exigidos por la jurisprudencia constitucional. En criterio del Consejo Superior de la Judicatura[9], la demanda no satisface los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Por su parte, la Fiscal�a General de la Naci�n[10] estim� que en el presente caso no se satisface ninguno de los presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda.

 

14.            En lo que tiene que ver con el requisito de claridad, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que, aunque el demandante alega la existencia de una omisi�n legislativa relativa por limitar las medidas afirmativas previstas en el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 al sistema general de carrera administrativa, su argumentaci�n no permite identificar con precisi�n el contenido normativo omitido ni el mandato constitucional espec�fico presuntamente desconocido. En criterio de la Fiscal�a, el reproche es difuso y carece de un hilo argumentativo que delimite su alcance constitucional.

 

15.            En relaci�n con el requisito de certeza, el Consejo Superior de la Judicatura indic� que la norma acusada modific� la Ley 909 de 2004, aplicable al sistema general de carrera administrativa, y que dicha regulaci�n solo opera de manera supletoria respecto de los reg�menes especiales, ante vac�os normativos. En ese sentido, precis� que la carrera judicial cuenta con un r�gimen propio para la provisi�n de cargos, por lo que no le resultan aplicables la Ley 909 de 2004 ni sus modificaciones, incluida la Ley 2418 de 2024. Sobre este mismo requisito, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que el cargo no recae sobre una proposici�n jur�dica verificable, sino sobre una interpretaci�n subjetiva del demandante, dado que el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 no establece una exclusi�n expresa de su aplicaci�n a los reg�menes especiales y espec�ficos.

 

16.            Respecto del requisito de especificidad, el Consejo Superior de la Judicatura se�al� que el demandante no explic� de qu� manera la norma acusada es contraria a los art�culos 1, 2, 13, 40, 47, 54 y 93 de la Constituci�n Pol�tica ni la Convenci�n de los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 1346 de 2009), conforme a las exigencias reforzadas que rigen los cargos por omisi�n legislativa relativa. En criterio del Consejo, la argumentaci�n carece de un desarrollo razonable y de un nexo l�gico y concluyente con las disposiciones superiores invocadas. En el mismo sentido, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que la demanda no plantea una acusaci�n constitucional concreta, en la medida en que no precisa c�mo la regulaci�n cuestionada vulnerar�a la Constituci�n Pol�tica y no constituir�a una decisi�n v�lida dentro del margen de configuraci�n del legislador, ni establece el v�nculo entre la supuesta omisi�n y los mandatos constitucionales alegados.

 

17.            En cuanto al requisito de pertinencia, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que la demanda se fundamenta en razones de conveniencia y oportunidad legislativa, derivadas de una valoraci�n subjetiva sobre la ampliaci�n del alcance de la norma, las cuales carecen de relevancia constitucional.

 

18.            Respecto del requisito de suficiencia, el Consejo Superior de la Judicatura consider� que el actor no desarroll� una argumentaci�n que demostrara de manera suficiente la presunta vulneraci�n de normas constitucionales, pues su exposici�n fue meramente enunciativa y carente de un an�lisis profundo. En el mismo sentido, la Fiscal�a General de la Naci�n afirm� que la demanda no presenta una carga argumentativa suficiente para suscitar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la disposici�n acusada. �

 

19.            Finalmente, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que la demanda tampoco satisface las exigencias propias de un cargo por omisi�n legislativa relativa, pues la norma acusada no excluye expresamente a los reg�menes especiales y espec�ficos de carrera ni regula de manera parcial una materia constitucionalmente exigida; no se demuestra la existencia de supuestos asimilables entre los distintos reg�menes de carrera ni la obligaci�n del legislador de regularlos de manera uniforme; la argumentaci�n se limita a afirmar la inexistencia de justificaci�n v�lida sin considerar la autonom�a de dichos sistemas; y no se identifica un mandato constitucional concreto que impusiera al legislador la extensi�n de las medidas afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 a todos los reg�menes de carrera administrativa.

 

20.            �Argumentos de exequibilidad. Jos� Miguel Amaya Cabezas, quien se present� como estudiante del Colegio Jur�dico y de Ciencias Sociales de la Instituci�n Universitaria Colegios de Colombia (UNICOC), solicit� la exequibilidad de la norma demandada[11]. Por su parte, la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) plante� la carencia actual de objeto o la inhibici�n y solicit� expresamente la exequibilidad de la disposici�n cuestionada, por lo que su concepto se desarrolla en este apartado[12]. Finalmente, la Fiscal�a General de la Naci�n[13] pidi�, de forma subsidiaria a la inhibici�n, la declaratoria de exequibilidad de la norma, en caso de que la Corte considere que la demanda satisface los requisitos m�nimos para un pronunciamiento de fondo. ��

 

21.            El estudiante Jos� Miguel Amaya Cabezas se�al� que el Congreso cuenta con un amplio margen de configuraci�n para definir la gradualidad y la forma de materializar los derechos sociales, econ�micos y culturales. En esa l�nea, sostuvo que la Ley 2418 de 2024 constituye un avance normativo en la protecci�n de las personas con discapacidad en el acceso al empleo p�blico, al focalizar su aplicaci�n inicialmente en el sistema general de carrera administrativa sin afectar la autonom�a de los dem�s reg�menes, lo cual, a su juicio, no configura una exclusi�n arbitraria.

 

22.            Adicionalmente, el interviniente sostuvo que los sistemas de carrera especial y espec�fico cuentan con fundamento constitucional y legal propio, lo que les confiere autonom�a para la gesti�n de su talento humano. En ese sentido, consider� que la diferenciaci�n introducida por la norma es leg�tima y no resulta discriminatoria, y que extender de manera directa la regulaci�n de la Ley 2418 de 2024 a dichos reg�menes, sin atender sus particularidades org�nicas y funcionales, desconocer�a su autonom�a administrativa. Finalmente, indic� que, de estimarse necesaria una ampliaci�n de la cobertura de la norma para la plena garant�a del derecho, el mecanismo adecuado ser�a un exhorto al Congreso de la Rep�blica para que adopte o ajuste la regulaci�n especial correspondiente, en respeto del principio de separaci�n de poderes.

 

23.            Por su parte, la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales sostuvo que no se configura una omisi�n legislativa, debido a que el Decreto Ley 927 de 2023, que regula el sistema espec�fico de carrera de la DIAN, prev� un mecanismo de integraci�n normativa que permite la aplicaci�n de la ley 909 de 2004 y de sus modificaciones en materia de protecci�n de las personas con discapacidad. En ese sentido, la entidad afirm� que las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 se extienden, en la pr�ctica, a sus procesos de selecci�n, en aplicaci�n de los mandatos constitucionales de igualdad material y protecci�n reforzada.

 

24.            En particular, la DIAN transcribi� el art�culo 148 del Decreto Ley 927 de 2023, disposici�n que establece una cl�usula de remisi�n expresa en favor de grupos de especial protecci�n[14]. Con fundamento en ello, precis� que su r�gimen espec�fico de carrera no excluye las medidas de protecci�n dirigidas a las personas con discapacidad, en tanto se articula con las normas generales y con las modificaciones que estas lleguen a incorporar. En consecuencia, la entidad solicit� declarar la carencia actual de objeto, al considerar que las medidas afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 ya resultan aplicables a sus procesos de selecci�n por �mandato expreso del propio Sistema Espec�fico de Carrera de la DIAN�[15]. A su juicio, ello descarta la existencia de un d�ficit normativo y, por tanto, torna innecesario un pronunciamiento de fondo. Subsidiariamente, pidi� declarar la inhibici�n o, en su defecto, la exequibilidad de la disposici�n demandada.

 

25.            Finalmente, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que, en raz�n de su naturaleza jur�dica, cuenta con un r�gimen especial de carrera que no es equiparable al sistema general de carrera administrativa. En esa l�nea, se�al� que la adopci�n de acciones afirmativas a favor de personas con discapacidad no puede confundirse con el principio de m�rito que rige los distintos reg�menes de carrera y que la reserva obligatoria de plazas podr�a desnaturalizar dicho principio. En ese sentido, afirm� que la medida prevista en la norma demandada, consistente en la asignaci�n de cargos exclusivos como acci�n afirmativa, no debe imponerse de manera obligatoria a los reg�menes especiales. Por ello, solicit� que, de no prosperar la inhibici�n, se declare la exequibilidad de la disposici�n acusada.�

 

26.            Argumentos de exequibilidad condicionada. El Programa de Acci�n por la Igualdad y la Inclusi�n Social (PAIIS) del Consultorio Jur�dico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes[16]; la Facultad de Derecho, Ciencias Pol�ticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia[17]; el Ministerio de la Igualdad[18]; Maura Felisa Caicedo Renter�a, en su calidad de integrante del Consultorio Jur�dico IV de la Universidad San Buenaventura[19]; y los estudiantes Laura Valentina Casta�eda Bello, Dimas Jos� Pacheco Carmona, David Santiago Calder�n M�ndez, Sara Jireht Virviescas Gaona, Ang�lica Mar�a Casta�eda Ria�o y Diego Felipe Trujillo Ortiz del Colegio Jur�dico y Ciencias Sociales de la Instituci�n Universitaria Colegios de Colombia (UNICOC) [20] solicitaron la exequibilidad condicionada de la norma demandada.� �

 

27.            La estudiante Maura Felisa Caicedo Renter�a reconoci� que la Ley 2418 de 2024 representa un avance relevante en materia de inclusi�n laboral de las personas con discapacidad, pero advirti� que su redacci�n podr�a dar lugar a interpretaciones restrictivas que limiten el alcance de las medidas afirmativas. En ese sentido, propuso una interpretaci�n conforme a la Constituci�n que permita extender su aplicaci�n como principio orientador a todos los sistemas de carrera, en armon�a con el mandato de igualdad y la garant�a de ajustes razonables.

 

28.            En la misma l�nea, el Programa de Acci�n por la Igualdad y la Inclusi�n Social (PAIIS) del Consultorio Jur�dico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes sostuvo que, aunque la Ley 2418 de 2024 incorpor� acciones afirmativas a favor de las personas con discapacidad en el sistema general de carrera administrativa, su aplicaci�n exclusiva a dicho r�gimen excluye injustificadamente a quienes aspiran a los sistemas de carrera especial y espec�fica. A su juicio, esta omisi�n desconoce el deber estatal de promover una igualdad real y efectiva, previsto en el art�culo 13 de la Constituci�n, y vulnera el derecho al trabajo y su acceso en condiciones de igualdad de personas con discapacidad, pese a encontrarse en una situaci�n equiparable a la de quienes participan en el sistema general, al tiempo que limita su posibilidad de optar por empleos acordes con su proyecto de vida.

 

29.            En relaci�n con la omisi�n legislativa relativa, los estudiantes del Colegio Jur�dico y Ciencias Sociales de la Instituci�n Universitaria Colegios de Colombia sostuvieron que esta se configura al limitar, sin justificaci�n objetiva y suficiente, las medidas afirmativas previstas para personas con discapacidad en el sistema general de carrera administrativa y excluirlas de los reg�menes especiales. La misma interviniente se�al� que, conforme a los art�culos 2, 5, 13 y 14 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, las entidades p�blicas deben garantizar la implementaci�n de medidas de inclusi�n laboral y ajustes razonables en todos los procesos de selecci�n y empleo, con independencia del r�gimen administrativo aplicable. A su juicio, dicha omisi�n genera una desigualdad material y una desventaja estructural para un grupo especial de protecci�n, afecta de manera directa el derecho al trabajo en condiciones de igualdad y desconoce el principio de progresividad en la garant�a de los derechos de las personas con discapacidad. ��

 

30.            En el mismo sentido, la Universidad Nacional de Colombia consider� que restringir las medidas afirmativas a un �nico sistema de carrera fragmenta el principio de inclusi�n y somete a las personas con discapacidad a un trato desigual en el sector p�blico seg�n la entidad a la que aspiren vincularse. Sobre el particular, se�al� que, mientras quienes participan en el sistema general de carrera reciben acompa�amiento inclusivo, quienes lo hacen en reg�menes especiales no cuentan con condiciones equivalentes para demostrar su m�rito, lo que constituye una forma de discriminaci�n constitucionalmente prohibida. Por ello, concluy� que la limitaci�n prevista en el art�culo 2 de la ley 2418 de 2024 vulnera la igualdad al establecer acciones afirmativas en un solo r�gimen de carrera. ���

 

31.            El Ministerio de Igualdad hizo referencia a la Observaci�n General n�mero 8 de 2022 del Comit� sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU, para se�alar que el Estado, en su calidad de empleador, est� obligado a adoptar un enfoque reforzado de inclusi�n laboral que garantice la igualdad de oportunidades y condiciones dignas de empleo para las personas con discapacidad. En ese sentido, consider� que el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 podr�a configurar una omisi�n legislativa relativa, al limitar las medidas afirmativas de inclusi�n laboral al sistema general de carrera administrativa, pese a que el art�culo 13 de la Constituci�n y el art�culo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 imponen a todas las entidades p�blicas el deber de garantizar el acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad. Para la entidad, ello desconoce que las barreras de acceso al trabajo que enfrentan las personas con discapacidad son estructurales y trascienden el r�gimen de carrera aplicable.

 

32.            En consecuencia, la Universidad Nacional, el Ministerio de Igualdad y el Programa de Acci�n por la Igualdad y la Inclusi�n Social (PAIIS) solicitaron que se declare la exequibilidad condicionada del art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, en el entendido de que las medidas afirmativas all� previstas son aplicables a todos los sistemas de carrera administrativa, incluidos los reg�menes especiales y espec�ficos. En la misma l�nea, los estudiantes del Colegio Jur�dico y Ciencias Sociales de la Instituci�n Universitaria Colegios de Colombia (UNICOC) propusieron un condicionamiento para extender dichas medidas a los concursos de ingreso y ascenso del resto de reg�menes de carrera, como mecanismo para eliminar las barreras y asegurar la realizaci�n de los fines sociales del Estado. Por su parte, Maura Felisa Caicedo Renter�a solicit� la exequibilidad de la norma bajo una interpretaci�n amplia que convierta las medidas de inclusi�n y accesibilidad en un referente obligatorio para todos los sistemas de carrera, y propuso exhortar al Congreso y a la Funci�n P�blica a fortalecer su implementaci�n en todos los reg�menes.

 

33.            Finalmente, y en l�nea con lo anterior, la Universidad Nacional de Colombia explic� que la extensi�n de las medidas afirmativas a todos los reg�menes de carrera no desconoce la autonom�a de las entidades, sino que asegura una actuaci�n estatal coherente con el deber constitucional de inclusi�n. A su juicio, una interpretaci�n integradora es el mecanismo para corregir la exclusi�n advertida, sin vaciar la competencia del legislador ni alterar el dise�o administrativo vigente.

 

4.            Concepto del procurador general de la Naci�n

 

34.            Antes de rendir concepto, el procurador general de la Naci�n[21] present� manifestaci�n de transparencia en raz�n de su participaci�n en el tr�mite de expedici�n del Proyecto de Ley 150 de 2022, Senado � 420 de 2023, C�mara, que dio origen a la Ley 2418 de 2024, cuando ejerc�a funciones de secretario general del Senado de la Rep�blica. No obstante, consider� que estas actuaciones[22] no encuadran dentro de las pautas fijadas por la Corte Constitucional en el Auto 452 de 2025 para la configuraci�n de una causal de impedimento en estos casos, en la medida en que no constituyeron una intervenci�n activa y determinante en el proceso de formaci�n de la norma acusada ni guardan relaci�n directa con la materia objeto de control constitucional.

 

35.            Sobre la constitucionalidad de la norma demandada, el procurador sostuvo que la Ley 2418 de 2024 se inscribe en el modelo social de la discapacidad adoptado por el Estado colombiano al aprobar la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), el cual impone el deber de eliminar barreras hist�ricas, garantizar la igualdad de oportunidades y promover la inclusi�n laboral de las personas con discapacidad en el empleo p�blico mediante el m�rito, la implementaci�n de ajustes razonables y la adopci�n de acciones afirmativas. En ese sentido, explic� que, aunque los reg�menes especiales y espec�ficos de carrera administrativa pueden presentar particularidades frente al sistema general, comparten su misma naturaleza, finalidad y principios estructurales, por lo que cualquier regulaci�n que limite el acceso a los concursos de m�rito debe evaluarse a la luz del mandato de igualdad material y de los fines constitucionales de la carrera administrativa.

 

36.            En ese marco, el procurador general de la Naci�n concluy� que el legislador incurri� en una omisi�n legislativa relativa al limitar las medidas afirmativas y de accesibilidad previstas en la Ley 2418 de 2024 al sistema general de carrera administrativa, excluyendo sin justificaci�n a las personas con discapacidad que participan en los reg�menes especiales y espec�ficos. A su juicio, dicha limitaci�n regula de manera parcial una materia constitucionalmente relevante; desconoce los mandatos de igualdad material, protecci�n reforzada e inclusi�n laboral de las personas con discapacidad; carece de justificaci�n objetiva y razonable; y genera una desigualdad negativa, pese a que todos los sistemas de carrera comparten los mismos principios estructurales. �

 

37.            En consecuencia, el procurador general de la Naci�n solicit� que se declare la exequibilidad condicionada del art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, en el entendido de que las medidas afirmativas y de accesibilidad all� previstas tambi�n son aplicables, de manera supletoria, a los concursos de ingreso y ascenso de los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa.

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

38.            De conformidad con el numeral 4 del art�culo 241 de la Constituci�n, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, debido a que se dirige contra una norma contenida en una ley de la Rep�blica.

 

2.     Cuestiones previas

 

39.            Antes de examinar la constitucionalidad de la norma, la Corte debe resolver dos cuestiones planteadas por los intervinientes: (i) si se configura la carencia actual del objeto de la acci�n, como lo se�al� la DIAN en su intervenci�n; y, de no ser as�, (ii) si el cargo admitido cumple con los requisitos m�nimos de argumentaci�n exigidos por la jurisprudencia constitucional. Adem�s, en caso de concluirse que el cargo satisface las exigencias de aptitud, esta Corporaci�n deber� analizar la procedencia de integrar normativamente el t�tulo y el art�culo 1 de la Ley 2418 de 2024, en la medida en que ellos aluden expresamente al sistema general de carrera administrativa y delimitan el objeto y alcance de dicha normativa. ��

 

2.1.          Carencia actual de objeto en acciones de inconstitucionalidad

 

40.            La Ley 2418 de 2024 modific� el r�gimen de acceso y ascenso en los concursos del sistema general de carrera administrativa, con el prop�sito de establecer una serie de medidas y acciones afirmativas orientadas a garantizar la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos de m�ritos. Entre estas medidas se encuentran la implementaci�n de la gratuidad en la etapa de inscripci�n, la reserva de un m�nimo de vacantes para esta poblaci�n y la adopci�n de ajustes razonables en todas las etapas del proceso de selecci�n.

 

41.            En ese contexto, la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales plante� la necesidad de evaluar si se configura una carencia actual de objeto en la presente acci�n de inconstitucionalidad. A su juicio, la normatividad que regula el sistema espec�fico de carrera de la DIAN ya permite aplicar las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 en sus procesos de selecci�n, debido a que el Decreto Ley 927 de 2023 incorpora una cl�usula de remisi�n expresa en favor de los grupos de especial protecci�n[23] y, por esa v�a, prev� la aplicaci�n de la Ley 909 de 2004 y de las normas que la modifiquen, adicionen o reglamente en esa materia.

 

42.            Para resolver este asunto, es preciso recordar que la Corte Constitucional ha reconocido la figura de la carencia actual de objeto como evento para proferir un fallo inhibitorio cuando la norma objeto de control ha perdido vigencia, pues en estos casos ya no existe una disposici�n susceptible de ser sometida a control[24]. Ello se debe a que, seg�n el numeral 4 del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica, esta Corporaci�n tiene la funci�n de �[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci�n�. En consecuencia, la competencia de la Corte para analizar la constitucionalidad de las leyes se circunscribe a normas con fuerza o contenido material de ley^[25], por lo que es necesario que el control recaiga sobre disposiciones que hayan nacido a la vida jur�dica, se encuentren vigentes o produzcan efectos en el ordenamiento jur�dico.

 

43.            En l�nea con lo anterior, esta Corporaci�n ha concluido que el pronunciamiento de inconstitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto, cuando la norma cuestionada no hace parte del ordenamiento positivo, ni formal ni materialmente[26]. Ello ocurre, por ejemplo, cuando la disposici�n ha sido derogada de manera expresa[27], org�nica[28] o t�cita[29], y no contin�a produciendo efectos jur�dicos[30]. Asimismo, la Corte ha considerado que esta situaci�n tambi�n se configura cuando se presenta el fen�meno de agotamiento del objeto, es decir, cuando la finalidad de la norma ya se ha cumplido o se torna manifiestamente obsoleta[31]. Esto sucede, por ejemplo, en el caso de disposiciones que ordenan la construcci�n de obras de utilidad p�blica, las cuales pierden vigencia una vez se alcanza el prop�sito para el cual fueron expedidas[32].

 

44.            A su vez, la Corte ha distinguido esta figura de la ineptitud sobreviniente de la demanda. Esta �ltima se presenta cuando la norma contin�a vigente y: (i) se emite un pronunciamiento en el marco del control abstracto de constitucionalidad que modifica el contexto interpretativo de la norma demandada; o (ii) se producen cambios en las disposiciones objeto de control o en el contexto normativo relevante para su an�lisis[33].

 

45.            En el caso bajo examen, el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 entr� en vigencia con su publicaci�n en el Diario Oficial No. 52.843 del 9 de agosto de 2024, no ha sido objeto de derogatoria y contin�a produciendo efectos jur�dicos. De hecho, la misma DIAN reconoce en su intervenci�n que la norma que regula el procedimiento de este sistema especial de carrera permite la aplicaci�n de dichas medidas por remisi�n normativa. En consecuencia, en este caso no se configura una carencia actual de objeto que justifique la adopci�n de un fallo inhibitorio, por lo que la Corte continuar� con el an�lisis de la aptitud sustantiva de la demanda. �

 

2.2.          Aptitud sustantiva de la demanda[34]

 

46.            El Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) y la Fiscal�a General de la Naci�n (FGN) cuestionaron, en sus intervenciones, la aptitud sustantiva de la demanda. El CSJ sostuvo que no se cumplen los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, por cuanto el cargo recae sobre una norma que no resulta directamente aplicable al sistema de carrera judicial -el cual cuenta con un r�gimen propio- y no desarrolla una argumentaci�n suficiente para demostrar la presunta omisi�n legislativa. Por su parte, la FGN afirm� que la demanda no satisface ninguno de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, dado que el cargo no identifica con precisi�n el contenido normativo omitido ni el mandato constitucional presuntamente desconocido. Adem�s, la Fiscal�a se�al� que la acusaci�n se sostiene en una interpretaci�n subjetiva del actor y en consideraciones de conveniencia legislativa, sin cumplir las exigencias propias de un cargo por omisi�n legislativa relativa. �

 

47.            Aunque la verificaci�n de la aptitud del cargo corresponde, en principio, a la etapa de admisi�n, el an�lisis del despacho sustanciador no vincula a la Sala Plena ni limita su competencia para pronunciarse de fondo[35]. En este contexto, esta Corporaci�n debe establecer si el cargo formulado por el ciudadano Carlos Mario Fl�rez Hern�ndez contra el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 re�ne las condiciones m�nimas para un pronunciamiento de fondo.

 

48.            La Corte Constitucional ha reiterado que el ejercicio de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad no exige est�ndares t�cnicos complejos, pero s� el cumplimiento de cargas m�nimas de argumentaci�n previstas en el art�culo 2� del Decreto 2067 de 1991 y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional[36]. Estas comprenden la verificaci�n de los requisitos de claridad[37], certeza[38], especificidad[39], pertinencia[40] y suficiencia[41], con la finalidad de permitir un pronunciamiento de fondo y evitar fallos inhibitorios[42]. Por ello, dichos requisitos deben apreciarse bajo el principio pro actione, seg�n el cual el rigor con que la Corte examina la demanda no puede convertirse en un criterio tan estricto que anule el derecho del ciudadano a ejercer esta acci�n constitucional[43]. En este contexto, el juez constitucional debe resolver la duda a favor del actor[44] y, pese a la existencia de deficiencias formales, si la demanda contiene un m�nimo de argumentaci�n que permita adelantar un estudio de fondo, debe efectuarse su examen[45].�

 

49.            En los cargos por omisi�n legislativa relativa se exige una carga argumentativa reforzada, dentro de las exigencias generales de admisibilidad[46]. Ello obedece a que el reproche no recae sobre un contenido normativo expl�cito, sino sobre una exclusi�n que se considera contraria a la Constituci�n, lo cual demanda un mayor rigor en su estructuraci�n. En estos casos, el demandante debe descartar la configuraci�n de una omisi�n legislativa absoluta[47] y demostrar que, en el marco de una regulaci�n o el dise�o de una instituci�n, el legislador dej� de incluir una condici�n, un sujeto, una situaci�n o un ingrediente normativo que resultaba exigible a la luz de la Constituci�n.

 

50.            Para ello, deben acreditarse los siguientes elementos[48]: (i) la existencia de una norma jur�dica sobre la cual se predica la omisi�n; (ii) la existencia de un deber espec�fico impuesto por el Constituyente al legislador que habr�a sido desconocido; (iii) la exclusi�n de un grupo, casos o ingredientes que se encuentren en una situaci�n equivalente o asimilable, sin que exista una raz�n suficiente para ello; y (iv) que dicha exclusi�n, carente de justificaci�n y objetividad, genere una desigualdad negativa frente a quienes est�n cobijados por las consecuencias de la norma. Adicionalmente, la Corte ha precisado que resulta relevante establecer si la omisi�n se desprende a primera vista de la norma acusada o si, por el contrario, se trata de disposiciones completas, coherentes y suficientes que regulan situaciones distintas[49].

 

51.            Con base en los anteriores presupuestos, la Corte considera que el cargo formulado por el demandante por omisi�n legislativa relativa cumple con los requisitos m�nimos exigidos. En consecuencia, procede realizar un an�lisis de fondo sobre la constitucionalidad de la disposici�n acusada.

 

52.            Para empezar, el cargo satisface el requisito de claridad, el cual exige que la demanda siga un hilo argumentativo comprensible y exponga un razonamiento inteligible sobre la presunta contradicci�n entre la ley y la Constituci�n. Contrario a lo sostenido por la Fiscal�a General de la Naci�n, el ciudadano s� despleg� en la demanda una exposici�n l�gica y entendible de la censura formulada.

 

53.            En particular, el demandante explic� que la norma acusada no contempl� la aplicaci�n de las medidas afirmativas previstas para el sistema general de carrera a favor de las personas con discapacidad que aspiran a participar en concursos de acceso y ascenso en sistemas especiales y espec�ficos. En esa l�nea, sostuvo que dicha omisi�n legislativa afecta el mandato de igualdad material, la protecci�n reforzada para personas en situaci�n de discapacidad y el deber de implementar ajustes razonables en el trabajo y en el acceso al empleo p�blico. Ello, en la medida en que regula de manera parcial una situaci�n constitucionalmente relevante y excluye, sin justificaci�n, a quienes participan en los sistemas espec�ficos y especiales de carrera.

 

54.            Asimismo, el actor formul� con precisi�n su pretensi�n principal, consistente en que se declare la exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido de que las medidas afirmativas all� previstas se apliquen tambi�n en los concursos de ingreso y ascenso de los sistemas espec�ficos y especiales de carrera. De manera subsidiaria, solicit� la inexequibilidad de la expresi�n �del sistema general�, con efectos diferidos, junto con un exhorto al Congreso de la Rep�blica para que armonice la regulaci�n y garantice el acceso efectivo de las personas con discapacidad a todos los sistemas de carrera.

 

55.            Por otra parte, el Consejo Superior de la Judicatura cuestion� el cumplimiento del requisito de certeza, al considerar que la carrera judicial cuenta con un r�gimen propio y que, por tanto, no le resultan aplicables ni la Ley 909 de 2004 ni sus modificaciones, incluida la Ley 2418 de 2024. A su turno, la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvo que el cargo no recae sobre una proposici�n jur�dica verificable, sino sobre una interpretaci�n subjetiva del demandante, en la medida en que la norma acusada no establece una exclusi�n expresa de los reg�menes especiales y espec�ficos de carrera.

 

56.            No obstante, la Corte considera que el cargo s� satisface el requisito de certeza, en la medida en que la omisi�n alegada se desprende razonablemente del contenido de la norma demandada. En efecto, la demanda se dirigi� contra el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024, que circunscribe la aplicaci�n de las medidas afirmativas all� previstas al sistema general de carrera administrativa, sin extenderlas expresamente a los concursos que se adelanten en los sistemas espec�ficos y especiales de carrera. A partir del tenor literal de dicha disposici�n es posible inferir, de manera objetiva, la interpretaci�n propuesta por el demandante y el alcance que esta tiene dentro del sistema de carrera administrativa.

 

57.            Adem�s, el ciudadano precis� que el remedio normativo pretendido es viable sin desbordar el dise�o propio de cada r�gimen, por lo que no desconoce la autonom�a normativa de los sistemas especiales y espec�ficos frente al sistema general de carrera administrativa. Por ello, sin que en esta etapa corresponda adelantar un an�lisis de fondo sobre la aplicabilidad de las normas que regulan el sistema general a los reg�menes especiales y espec�ficos de carrera, se advierte que el demandante no cuestiona la existencia de regulaciones diferenciadas, sino la ausencia de est�ndares m�nimos comunes en materia de accesibilidad, ajustes razonables y acciones afirmativas en favor de las personas con discapacidad que aspiran a cargos de carrera en dichos reg�menes.

 

58.            Por otro lado, la eventual existencia de disposiciones especiales que contemplen mecanismos de integraci�n normativa para extender las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 a los procesos de selecci�n de reg�menes espec�ficos y especiales no modifica el contenido propio de la disposici�n acusada. As�, por ejemplo, el art�culo 148[50] del Decreto Ley 927 de 2023[51] prev� la aplicaci�n de normas generales y sus modificaciones en materia de protecci�n de grupos especiales, como las personas con discapacidad. Sin embargo, esta circunstancia no desvirt�a la interpretaci�n planteada por el demandante; por el contrario, evidencia que, en ausencia de una previsi�n expresa de la norma demandada, se requiere un mecanismo adicional de integraci�n normativa para hacer extensivas tales medidas a los reg�menes espec�ficos y especiales.

 

59.            En este contexto, es necesario distinguir entre dos planos distintos: de un lado, la eventual aplicaci�n de la norma al r�gimen especial de la entidad, a trav�s de las cl�usulas de remisi�n previstas en decretos reglamentarios o en regulaciones espec�ficas; y, de otro, el alcance propio de la disposici�n demandada, que limita expresamente su aplicaci�n al r�gimen general de carrera. Esta diferencia plantea una discusi�n sobre la suficiencia de los mecanismos de integraci�n normativa en estos casos.

 

60.            En la misma l�nea, la limitaci�n expresamente cuestionada tampoco permite concluir que las medidas contempladas en la Ley 2418 de 2024 resulten aplicables de manera supletoria -ante eventuales vac�os normativos- a los sistemas especiales de carrera[52], de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 3 de la Ley 909 de 2004, norma que regula el sistema general de carrera administrativa. Si bien algunos art�culos de la Ley 2418 de 2024 modifican directamente la Ley 909 de 2004, lo hacen en aspectos de car�cter general, como la incorporaci�n de la accesibilidad universal como principio de la funci�n p�blica (art�culos 3 y 5) o la modificaci�n de la definici�n de carrera administrativa (art�culo 4), disposiciones que pueden orientar el ingreso y ascenso en los distintos sistemas de carrera.

 

61.            En consecuencia, limitar las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024, en el sentido de que no sean aplicables en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera, salvo de manera supletoria, como lo sugiere la Fiscal�a General de la Naci�n, podr�a resultar insuficiente para garantizar su efectividad en esos reg�menes y generar debates de orden legal sobre su alcance y aplicabilidad. Desde esta perspectiva, al recaer el reproche sobre un contenido normativo verificable y concreto, el cargo cumple con el requisito de certeza.

 

62.            En cuanto al requisito de especificidad, tanto el Consejo Superior de la Judicatura como la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvieron que el cargo no lo satisface, por no desarrollar la carga argumentativa reforzada exigida por la jurisprudencia constitucional en los casos de omisi�n legislativa relativa. En particular, indicaron que la demanda no explica de manera suficiente por qu� la norma es contraria a la Constituci�n Pol�tica y a la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ni por qu� la regulaci�n cuestionada no constituye una decisi�n v�lida dentro del margen de configuraci�n del legislador. No obstante, aunque el demandante expuso sus argumentos de manera principalmente enunciativa, a la luz del principio pro actione la Corte estima que el planteamiento satisface las condiciones m�nimas de especificidad, en tanto de la demanda es posible identificar elementos argumentativos suficientes para estructurar el reproche por omisi�n legislativa relativa. �

 

63.            En primer lugar, la disposici�n normativa sobre la que recae la acusaci�n est� claramente identificada y la exclusi�n alegada se desprende directamente de su tenor literal, en cuanto la aplicaci�n de las acciones afirmativas previstas en la ley se limita al sistema general de carrera administrativa. En efecto, aunque la Ley 2418 de 2024 incorpor� medidas afirmativas para las personas con discapacidad en los concursos p�blicos, el art�culo 2 limit� expresamente su aplicaci�n a quienes aspiran a ingresar o ascender en el sistema general de carrera administrativa. Con ello, excluy� a las personas que participan en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera.

 

64.            A juicio del demandante, ambas situaciones son equiparables, pues todos los reg�menes de carrera comparten la finalidad de selecci�n, acceso y ascenso con base en el m�rito. Adem�s, sostuvo que las personas aspirantes en condici�n de discapacidad enfrentan las mismas barreras de acceso al empleo p�blico, con independencia del sistema de carrera al que aspiren ingresar. En ese contexto, la Corte debe resaltar que no se trata de una ausencia absoluta de legislaci�n, sino de una normativa que incorpor� ajustes razonables y acciones afirmativas para facilitar la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos de m�rito, pero limit� su aplicaci�n exclusivamente al sistema general de carrera administrativa.

 

65.            En segundo lugar, el cargo se fundamenta principalmente en los art�culos 13 (principio de igualdad), 47 (deber de adelantar pol�ticas de integraci�n social para las personas con discapacidad) y 54 (obligaci�n de propiciar su ubicaci�n laboral) de la Constituci�n Pol�tica, as� como en la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y en la Ley Estatutaria 1618 de 2013. En conjunto, estas disposiciones imponen al legislador el deber de adoptar medidas orientadas a garantizar el acceso de las personas con discapacidad al empleo p�blico y la implementaci�n de ajustes razonables en el �mbito laboral.

 

66.            Aunque el ciudadano tambi�n mencion� los art�culos 1, 2, 40 y 93 de la Constituci�n Pol�tica y se�al� de manera general que dichas disposiciones buscan garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, no desarroll� de forma aut�noma el contenido normativo de esos mandatos ni explic� de manera espec�fica c�mo habr�an sido desconocidos por el legislador. No obstante, de una lectura integral de la demanda es posible inferir que el reproche central se dirige a cuestionar una afectaci�n al acceso al empleo p�blico de las personas con discapacidad, que tiene origen en el presunto incumplimiento de un deber expresamente impuesto por la Constituci�n, por parte del legislador. Este deber es el de promover la igualdad material y la protecci�n reforzada de esta poblaci�n, al no extender la aplicaci�n de las acciones afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 a los concursos de ingreso y ascenso en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa.

 

67.            En tercer lugar, a juicio del actor, no existe una justificaci�n constitucional v�lida suficiente para que las acciones afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 no se extiendan a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera. De la demanda se infiere que la diferencia entre estos reg�menes no constituye un criterio razonable de exclusi�n, pues la ampliaci�n de dichas medidas �nicamente establece est�ndares m�nimos de accesibilidad, ajustes razonables y acciones afirmativas, compatibles con la autonom�a reglamentaria y las competencias org�nicas de las entidades que cuentan con reg�menes especiales o espec�ficos de carrera.

 

68.            En cuarto lugar, el demandante considera que, en principio, la exclusi�n cuestionada genera una situaci�n de desventaja para las personas con discapacidad que aspiran a cargos en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa. A su juicio, ello perpet�a barreras de acceso al empleo p�blico, limita el ejercicio del derecho a la igualdad material y restringe la protecci�n reforzada que ordena la Constituci�n. Finalmente, dicha restricci�n se desprende de manera literal del texto normativo, pues al aludir expresamente al �sistema general� delimita el �mbito de aplicaci�n de las medidas previstas en la ley.

 

69.            Por otro lado, se satisface el requisito de pertinencia, en la medida en que el ciudadano estructur� un cargo fundado en premisas de orden constitucional y en normas que integran el bloque de constitucionalidad, al considerar que la disposici�n acusada vulnera el mandato de igualdad y la protecci�n reforzada de las personas con discapacidad, as� como su derecho a participar en concursos de m�rito para la provisi�n de empleos p�blicos en condiciones de igualdad. El reproche formulado por el ciudadano es de naturaleza constitucional, y no se limita a una valoraci�n subjetiva o de conveniencia, como lo se�ala la Fiscal�a General de la Naci�n, pues se sustenta en la presunta incompatibilidad entre la regulaci�n legal y mandatos constitucionales espec�ficos.

 

70.            En l�nea con lo anterior, el cargo re�ne los elementos necesarios para dar inicio al an�lisis de constitucionalidad de la disposici�n acusada. De este modo, se satisface el requisito de suficiencia, pues las razones expuestas son constitucionalmente relevantes y permiten suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la norma. Si bien el demandante se apoya en consideraciones generales de naturaleza constitucional, plantea una tensi�n derivada de la limitaci�n del �mbito de aplicaci�n de las medidas afirmativas contempladas en la Ley 2418 de 2024 a los concursos que se adelanten en el sistema general de carrera administrativa. En esa l�nea, el ciudadano cuestiona que dichas medidas no se extiendan a los concursos de m�rito en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera, lo que, a su juicio, afecta la participaci�n de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad.

 

71.            En consecuencia, y a la luz del principio pro actione, de la demanda es posible identificar un problema de naturaleza constitucional que re�ne los elementos necesarios para dar inicio al an�lisis de constitucionalidad de la disposici�n acusada.

 

2.3.          Examen sobre la integraci�n de la unidad normativa[53]

 

72.            Como se indic� anteriormente, el demandante cuestion� el art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024 porque limit� expresamente el �mbito de aplicaci�n de las acciones afirmativas incorporadas por esta ley para facilitar la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos p�blicos -como las reservas de plazas, la gratuidad en la inscripci�n y la aplicaci�n de ajustes razonables- al sistema general de carrera administrativa. En consecuencia, dichas medidas no resultar�an aplicables a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera.

 

73.            En este contexto, la Corte considera necesario analizar la procedencia de integrar normativamente el t�tulo y el art�culo 1 de la Ley 2418 de 2024, en la medida en que ambas disposiciones aluden expresamente al sistema general de carrera administrativa y, por esa v�a, delimitan el objeto y alcance de dicha normatividad.��

 

74.            El t�tulo y el art�culo cuya integraci�n normativa se propone tienen el siguiente tenor literal:

 

Ley 2418 de 2024

(agosto 9)[54]

 

�Por medio de la cual se modifica el r�gimen de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa, se crea la reserva de plazas para las personas con discapacidad, se establece la gratuidad de la inscripci�n para este segmento poblacional y se dictan otras disposiciones, o �Ley de Reserva de Plazas para personas con discapacidad�

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

�

ART�CULO 1o. OBJETO. La presente ley modifica el r�gimen de acceso y ascenso en los concursos del sistema general de carrera administrativa, se establecen medidas afirmativas para la provisi�n de empleos para las personas con discapacidad, se crea la reserva de plazas en estos concursos, se dispone la gratuidad en la inscripci�n en estos concursos, as� como, la adopci�n de ajustes razonables necesarios para garantizar la superaci�n de circunstancias de desprotecci�n y desigualdad de esta poblaci�n en el acceso al empleo p�blico y se dictan otras disposiciones.

�

75.            Seg�n el art�culo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Corte debe pronunciarse de fondo sobre las disposiciones demandadas e integrar al an�lisis aquellas que conformen una unidad normativa con las normas cuestionadas, con el fin de ejercer un control integral de constitucionalidad y ofrecer una soluci�n completa a los problemas planteados[55]. Esta integraci�n procede en alguno de los siguientes eventos[56]: (i) cuando la expresi�n acusada carece de un contenido de�ntico claro o un�voco; (ii) cuando la disposici�n a integrar constituye una reproducci�n o r�plica de la norma demandada; o (iii) cuando existe una relaci�n intr�nseca entre ambas disposiciones y aquella que no ha sido acusada suscita serias dudas de constitucionalidad. En el caso bajo estudio, se configuran las dos �ltimas hip�tesis que justifican la integraci�n de la unidad normativa, como se explica a continuaci�n. ��

 

76.            Si bien es cierto que la disposici�n acusada tiene un contenido de�ntico claro, un�voco e independiente, pues establece expresamente que el �mbito de aplicaci�n de la Ley 2418 de 2024 corresponde al sistema general de carrera administrativa y no deja margen de duda respecto de los concursos en los que resultan aplicables las medidas previstas en dicha regulaci�n, lo cierto es que el t�tulo y el art�culo 1 de la Ley 2418 de 2024 disponen expresamente que la ley �modifica el r�gimen de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa. �En consecuencia, el contenido de la norma demandada se proyecta sobre dichas disposiciones y reproduce la misma limitaci�n que el demandante cuestiona.

 

77.            En escenarios similares, la Corte ha reconocido que el encabezado principal y los subt�tulos de una ley no est�n exentos de un eventual control de constitucionalidad[57]. Aunque el t�tulo carece, en sentido estricto, de valor normativo aut�nomo, s� cumple una funci�n hermen�utica relevante, en tanto constituye un criterio auxiliar para interpretar las disposiciones que integran el cuerpo normativo. En el caso bajo estudio, el t�tulo cumple una funci�n orientadora en la determinaci�n del alcance, la finalidad y la materia regulada por la ley, de manera que: (i) condiciona la comprensi�n sistem�tica de sus art�culos; (ii) gu�a tanto a los operadores jur�dicos como a los destinatarios de la norma en la identificaci�n de su objeto y �mbito de aplicaci�n; y (iii) termina por restringir la aplicaci�n de las acciones afirmativas previstas en la ley al sistema general de carrera administrativa.

 

78.            Por ende, en este caso es necesario integrar a la unidad normativa el t�tulo y el art�culo 1 de la Ley 2418 de 2024, con el fin de asegurar la coherencia del sistema jur�dico y la efectividad de la decisi�n que pudiera adoptar esta Corporaci�n.

 

 

3.     Planteamiento del problema

 

79.            El demandante y varios intervinientes sostuvieron que el legislador incurri� en una omisi�n legislativa relativa al restringir las medidas afirmativas en la Ley 2418 de 2024 exclusivamente al sistema general de carrera administrativa, con lo cual excluy� a las personas con discapacidad que aspiran a participar en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera.

 

80.            El demandante consider� vulnerados los art�culos 1, 2, 13, 40, 47, 54 y 93 de la Constituci�n, as� como la Convenci�n de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Como se explic� al analizar la aptitud de la demanda, de su argumentaci�n se desprende que el reproche de inconstitucionalidad est� dirigido a cuestionar la omisi�n del legislador de extender el �mbito de aplicaci�n de las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 a los concursos de ingreso y ascenso en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa. A juicio del actor, dicha exclusi�n resulta incompatible con los mandatos constitucionales que exigen promover la participaci�n e inclusi�n de las personas con discapacidad en el empleo p�blico, en igualdad de oportunidades.

 

81.            Verificada la aptitud sustantiva del cargo, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jur�dico: �incurri� el legislador en una omisi�n legislativa relativa contraria a la Constituci�n al limitar el �mbito de aplicaci�n de la Ley 2418 de 2024 a los concursos de acceso y ascenso en el sistema general de carrera administrativa, sin extenderlo a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera, pese a que esta normativa contempla medidas orientadas a garantizar la participaci�n efectiva de las personas con discapacidad en los concursos p�blicos de m�rito?

 

82.            Para resolver este problema, la Corte abordar�, en primer lugar, el r�gimen de carrera administrativa, el concurso p�blico y el principio del m�rito como ejes del acceso al empleo p�blico. En segundo lugar, analizar� el derecho al trabajo y al acceso a cargos p�blicos en igualdad de condiciones de las personas en situaci�n de discapacidad. Posteriormente, revisar� el panorama de acceso al empleo p�blico de esta poblaci�n y, desde la perspectiva de la igualdad material, la adopci�n de medidas orientadas a eliminar las barreras que han limitado su acceso. Finalmente, efectuar� el control de constitucionalidad de la disposici�n demandada.

 

4.     El r�gimen de carrera administrativa, el concurso p�blico y el principio constitucional del m�rito como mandato rector del acceso al empleo p�blico[58]

�

83.            El Constituyente de 1991 acogi� el m�rito como el criterio rector y mecanismo preferente de acceso al empleo p�blico[59], con el prop�sito de cumplir los fines del Estado y garantizar objetivos b�sicos de la funci�n administrativa, entre ellos, la igualdad de oportunidades y la estabilidad en el servicio, con base en la experiencia, eficiencia y honestidad en el desempe�o de las funciones[60]. Este criterio busca asegurar la realizaci�n de los principios de eficiencia y moralidad en la funci�n p�blica, bajo la premisa de que a la administraci�n ingresen personas con las m�s altas calidades para atender adecuadamente las obligaciones del Estado[61]. Adem�s, contribuye a la realizaci�n de los derechos fundamentales a la igualdad[62], el acceso a los cargos p�blicos[63] y al trabajo[64], as� como aquellos derivados de las garant�as laborales reconocidas en el art�culo 53 de la Constituci�n[65].

 

84.            En desarrollo de los principios que rigen la funci�n administrativa, en particular los de igualdad, imparcialidad, m�rito y transparencia[66], la Constituci�n Pol�tica en su art�culo 125 establece, como regla general, que los empleos en todos los �rganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera administrativa, al cual se accede a trav�s del concurso p�blico de m�ritos. De esta manera, se concreta el derecho de acceso a los cargos p�blicos en la medida en que garantiza la posibilidad de participar en los procesos de selecci�n en condiciones de igualdad, as� como de optar por los cargos a los que se aspira, conforme a las expectativas o preferencias de los participantes[67]. Esta regla admite como excepciones los empleos de elecci�n popular, de libre nombramiento y remoci�n, los trabajadores oficiales y los dem�s que determine la ley.�

 

85.            En ese marco, la carrera administrativa, estructurada a partir del concurso p�blico de m�ritos, constituye un sistema t�cnico de administraci�n de personal orientado a garantizar la eficiencia de la funci�n p�blica y a asegurar la estabilidad y la igualdad de oportunidades en el acceso y el ascenso dentro de la administraci�n[68]. Este modelo no es un referente aislado de gesti�n del talento humano, sino que debe desarrollarse en cumplimiento de los fines del Estado, la garant�a de los derechos fundamentales y el principio de igualdad[69]. Adem�s, se inscribe en un proceso de modernizaci�n, racionalizaci�n y optimizaci�n del Estado, orientado a prestar un servicio adecuado a la comunidad y a eliminar pr�cticas arbitrarias en los procesos de selecci�n, como el clientelismo, el nepotismo y el favoritismo[70], entre otros.

 

86.            Desde esta perspectiva, la Corte[71] ha reconocido que la carrera administrativa, el m�rito, el concurso p�blico y la igualdad son principios consustanciales a la Constituci�n. Ello significa que la carrera administrativa no puede ser desdibujada sin afectar directamente el dise�o constitucional del acceso al empleo p�blico, pues a trav�s de ella se materializan los principios de igualdad, imparcialidad, eficiencia y profesionalizaci�n de la funci�n p�blica. En esa l�nea, el m�rito y la carrera administrativa guardan una estrecha relaci�n con la igualdad de oportunidades en el acceso, la permanencia y el ascenso en los cargos p�blicos, de modo que cualquier alteraci�n significativa de estos elementos repercute en la garant�a de condiciones equitativas para todos los aspirantes.���

 

87.            Por otro lado, la Corte ha reiterado el car�cter obligatorio y vinculante de la lista de elegibles, con independencia del sistema de carrera al que pertenezca, pues ella genera un derecho subjetivo en cabeza de quienes la integran por haber superado las distintas etapas del concurso de m�ritos. Su consolidaci�n depende del lugar que ocupa cada aspirante en la lista y del n�mero de vacantes a proveer, y el derecho al nombramiento se materializa cuando se acredita que: (i) la persona particip� en un concurso de m�ritos; (ii) su nombre integra la lista de elegibles; y (iii) existe una vacante para su designaci�n[72]. �

 

88.            En este contexto, el ordenamiento distingue tres tipos de sistemas de carrera administrativa:

 

Tabla 2. Categor�as de sistemas de carrera administrativa

 

89.            En otras palabras, los sistemas de carrera administrativa mencionados constituyen mecanismos de vinculaci�n y promoci�n de los servidores p�blicos, dise�ados para responder a las necesidades t�cnicas y funcionales de instituciones que cumplen misiones estrat�gicas para el Estado. Sobre las carreras especiales la Corte ha dicho que:

 

[R]esponden a la naturaleza de las entidades a las cuales se aplica, contienen regulaciones espec�ficas para el desarrollo de la carrera y se encuentran en disposiciones diferentes a las que regulan el r�gimen general de carrera. Ha establecido tambi�n la Corte que estos reg�menes especiales deben responder a un criterio de �raz�n suficiente� y que su constitucionalidad se encuentra condicionada a que respeten los principios y valores constitucionales que informan la carrera de la funci�n p�blica, cuyo centro normativo es el concepto de �m�rito�[87].

 

90.            No obstante, aunque coexisten sistemas especiales de carrera administrativa de origen constitucional o legal, sometidos a regulaciones particulares, todos deben observar los par�metros constitucionales que orientan el r�gimen general de carrera[88] y, en particular, los principios de igualdad, m�rito y estabilidad[89]. Esto se debe a que todos los sistemas comparten una misma naturaleza meritocr�tica y persiguen un fin com�n: garantizar el acceso a la funci�n p�blica en condiciones de igualdad y no discriminaci�n.

 

91.            Bajo esta misma l�gica, cuando se presentan vac�os normativos en los reg�menes especiales y espec�ficos de carrera administrativa, resulta procedente la aplicaci�n supletoria de las disposiciones del sistema general de carrera[90], de conformidad con lo previsto en el art�culo 3 de la Ley 909 de 2004.

 

92.            Ahora, si bien el legislador tiene competencia para regular la carrera administrativa, dicha facultad encuentra l�mites en los mandatos de la Constituci�n Pol�tica. En ese sentido, aunque le corresponde definir su dise�o e implementaci�n, as� como establecer sistemas espec�ficos de carrera[91], esta potestad no puede ejercerse en desconocimiento de la esencia misma del sistema de carrera ni del principio del m�rito que orienta la provisi�n de empleos en la administraci�n p�blica. En consecuencia, el legislador debe orientar su actuaci�n al cumplimiento de tres objetivos b�sicos: (i) asegurar la eficiencia y eficacia en la prestaci�n del servicio p�blico; (ii) garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso, ascenso y permanencia en los cargos; y (iii) proteger los derechos subjetivos consagrados en los art�culos 53 y 125 de la Constituci�n Pol�tica[92].

 

93.            Sobre la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos de carrera, la Corte Constitucional se pronunci� en la Sentencia C-319 de 2010 para se�alar que este derecho debe garantizarse en todos los �mbitos del servicio p�blico, tanto en su dimensi�n negativa como en su dimensi�n positiva. La primera se refiere a la aplicaci�n de un trato igualitario a todas las personas que aspiren a ocupar un cargo p�blico, sin distinciones por razones de g�nero, raza, condici�n social, creencia religiosa o militancia pol�tica. La segunda, por su parte, alude a la adopci�n de medidas positivas en favor de grupos que han sido hist�ricamente discriminados en el acceso a cargos p�blicos.

 

94.            En ese sentido, la Corte ha reconocido que los principios que rigen el acceso a la funci�n p�blica no son incompatibles con la adopci�n de medidas en favor de determinados grupos poblacionales. Por el contrario, en atenci�n al art�culo 13 de la Constituci�n, el Estado tiene la obligaci�n de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, sin que ello implique desconocer el principio constitucional del m�rito. Desde esta perspectiva, el principio del m�rito no es un criterio neutral, sino que debe operar en condiciones materiales de igualdad, lo cual impone al Estado el deber de asegurar que los procesos de selecci�n no reproduzcan barreras estructurales que excluyan a ciertos grupos de la funci�n p�blica. Por el contrario, exige la adopci�n de medidas orientadas a garantizar la participaci�n efectiva de quienes se encuentran en condiciones de desventaja.

 

95.            En aplicaci�n de lo anterior, la Corte[93] ha analizado casos en los que el principio del m�rito puede entrar en tensi�n con la garant�a de igualdad material, como ocurre con la evaluaci�n de aptitudes f�sicas de los aspirantes. En ese contexto, esta Corporaci�n ha estudiado si este tipo de exigencias desvirt�a la meritocracia al introducir criterios ajenos a los conocimientos y destrezas del aspirante. Al respecto, concluy� que, si bien el Legislador puede definir los par�metros del m�rito, no puede incorporar criterios de selecci�n que resulten discriminatorios o irrazonables. En esa l�nea, precis� que las exigencias relacionadas con condiciones psicof�sicas o de salud solo son constitucionales si cumplen dos requisitos estrictos: (i) que los aspirantes sean previa y debidamente informados sobre las condiciones de salud que constituyen causales de exclusi�n; y (ii) que tales exigencias guarden una relaci�n directa, razonable y proporcional con las funciones espec�ficas del cargo a desempe�ar. �

 

96.            A partir de estos criterios, y de conformidad con lo establecido en las sentencias C-331 de 2022 y C-513 de 2024, la Corte ha se�alado que, de manera excepcional, es posible incorporar en las convocatorias criterios o par�metros relacionados con una condici�n de discapacidad o diversidad funcional para definir los cargos a los que las personas podr�an aspirar. Sin embargo, tales restricciones solo resultan admisibles cuando est�n constitucionalmente justificadas, guardan relaci�n con las funciones del cargo, son conocidas previamente por los aspirantes y no se puedan compatibilizar con las capacidades diversas de la persona. �

��

97.            En resumen, el m�rito es exigible en todos los sistemas de carrera administrativa, sin distinci�n, en la medida en que todos ellos comparten una misma finalidad constitucional: garantizar el acceso a los empleos p�blicos en condiciones de igualdad material. Este marco no solo limita el margen de configuraci�n del legislador, sino que tambi�n impone la adopci�n de medidas que eviten la reproducci�n de barreras estructurales en los procesos de selecci�n, lo cual adquiere especial relevancia en relaci�n con las personas en situaci�n de discapacidad, como se explicar� a continuaci�n.

 

5.     El derecho al trabajo y al acceso a cargos p�blicos en igualdad de condiciones de las personas en situaci�n de discapacidad[94]

 

98.   La Constituci�n Pol�tica de 1991 otorg� al trabajo un rol central dentro del ordenamiento jur�dico y lo contempl� como uno de los pilares del Estado Social de Derecho[95] y como un presupuesto para la realizaci�n de un orden pol�tico, econ�mico y social justo[96]. Su protecci�n constitucional[97] se fundamenta tanto en el derecho de las personas a acceder a un empleo como en la garant�a de condiciones laborales dignas y justas. En esa l�nea, la Corte ha reconocido que el derecho al trabajo cumple una triple funci�n en el orden constitucional: (i) es un criterio orientador de las pol�ticas p�blicas de pleno empleo y de las medidas legislativas encaminadas a asegurar condiciones dignas y justas en el ejercicio de la profesi�n u oficio; (ii) es un principio rector que irradia el ordenamiento jur�dico y limita la libertad de configuraci�n del legislador a unas reglas m�nimas en materia laboral; y (iii) es un derecho fundamental, con un n�cleo de protecci�n inmediato, as� como con facetas de desarrollo progresivo[98].

 

99.   En su dimensi�n individual, la Corte tambi�n ha reconocido que el derecho al trabajo comprende la facultad de toda persona de escoger y ejercer una profesi�n u oficio en condiciones dignas y justas[99], garant�a que se encuentra estrechamente vinculada con el derecho al libre desarrollo de la personalidad[100]. En ese sentido, la libertad de elegir profesi�n u oficio constituye �una de las manifestaciones m�s relevantes del derecho que el individuo tiene a desarrollar libremente sus posibilidades personales�^[101]. Por tanto, la posibilidad de acceder a un empleo[102] representa uno de los presupuestos esenciales del derecho al trabajo, el cual no se agota en su reconocimiento abstracto, sino que impone la adopci�n de medidas que hagan posible su ejercicio efectivo.

 

100.       En este contexto, el derecho al trabajo de las personas en situaci�n de discapacidad adquiere especial relevancia, en la medida en que el ejercicio de su autonom�a, agencia e independencia econ�mica resulta fundamental para la realizaci�n de sus derechos y para superar estereotipos y prejuicios que las conciben como una carga para la sociedad[103] y las excluyen de los escenarios productivos y sociales. En efecto, las personas en situaci�n de discapacidad enfrentan barreras f�sicas, sociales e institucionales que limitan su acceso a oportunidades laborales y educativas[104], lo cual incrementa su riesgo de pobreza, vulnerabilidad y marginaci�n, as� como las posibilidades de conseguir los recursos necesarios para garantizar su subsistencia[105] y para beneficiarse de algunos servicios y prestaciones del Sistema General de Seguridad Social.

 

101.       Estas barreras no solo evidencian las desigualdades que enfrentan las personas en situaci�n de discapacidad, sino que justifican la activaci�n de mandatos constitucionales orientados a su superaci�n. En particular, el art�culo 13 que consagra el derecho a la igualdad, exige promover las condiciones para que sea real y efectiva. Ello no supone un trato uniforme, sino que demanda tratar de manera igual a quienes se encuentran en situaciones an�logas y, a su vez, adoptar un trato diferenciado a favor de quienes se encuentran en condiciones de desventaja, como las personas en situaci�n de discapacidad, quienes enfrentan barreras estructurales para acceder al trabajo en condiciones adecuadas, equitativas y accesibles[106].

 

102.       En desarrollo de este mandato de igualdad material, la Constituci�n prev� deberes espec�ficos a cargo del Estado orientados a garantizar la inclusi�n efectiva de las personas en situaci�n de discapacidad. As�, el art�culo 47 impone la obligaci�n de adelantar una pol�tica de previsi�n, rehabilitaci�n e integraci�n social; el art�culo 54 exige garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio del derecho al trabajo, en atenci�n a sus condiciones de salud; y el art�culo 68 establece el deber de erradicar el analfabetismo y promover su acceso a la educaci�n[107].

 

103.       En conjunto, estas disposiciones configuran un marco constitucional que impone al Estado la adopci�n de medidas orientadas a garantizar la inclusi�n social y el acceso efectivo al trabajo de las personas en situaci�n de discapacidad. En el �mbito del empleo p�blico, estos deberes adquieren especial relevancia, en la medida en que el Estado act�a como garante del derecho de acceso a los cargos p�blicos en condiciones de igualdad y del principio constitucional del m�rito.

 

104.       En consecuencia, el derecho al trabajo de las personas en situaci�n de discapacidad impone al Estado deberes concretos, entre ellos, eliminar las barreras que dificultan el acceso a los cargos p�blicos y adoptar medidas afirmativas que compensen las situaciones de desventaja estructural que dificultan su participaci�n en concursos de m�ritos en igualdad de condiciones. �

 

105.       Ahora, desde el derecho internacional se reconoce de manera general el derecho del trabajo en el art�culo 23 de la Declaraci�n Universal de Derechos Humanos, en el art�culo 6 del Pacto Internacional de Derechos Econ�micos, Sociales y Culturales y en los art�culos 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ�micos Sociales y Culturales. A su vez, la Organizaci�n Internacional del Derecho del Trabajo (OIT) ha adoptado diversos convenios que desarrollan las garant�as asociadas a este derecho. En t�rminos generales, estos instrumentos reconocen el trabajo como el derecho de toda persona que debe ser garantizado por los Estados en condiciones de igualdad y sin discriminaci�n[108].

 

106.       En desarrollo de este marco general, diversos instrumentos internacionales establecen obligaciones espec�ficas para garantizar el derecho al trabajo de las personas en situaci�n de discapacidad en condiciones de igualdad. En particular, el Convenio 111 de la OIT[109] promueve la eliminaci�n de la discriminaci�n en el empleo y la garant�a de la igualdad de oportunidades y de trato en el �mbito laboral. Por su parte, el Convenio 159 de la misma organizaci�n[110] establece la obligaci�n de formular, aplicar y revisar pol�ticas de readaptaci�n profesional y empleo, con el fin de asegurar que esta poblaci�n pueda acceder, conservar y progresar en un empleo en condiciones de igualdad, mediante la adopci�n de las medidas de adecuaci�n necesarias.

 

107.       En la misma l�nea, la Convenci�n Interamericana para la Eliminaci�n de todas las Formas de Discriminaci�n contra las Personas con Discapacidad[111] obliga a los Estados a adoptar medidas para eliminar la discriminaci�n y promover la integraci�n de esta poblaci�n en distintos �mbitos, entre ellos el empleo. Asimismo, establece deberes en materia de sensibilizaci�n y de eliminaci�n de prejuicios, estereotipos y pr�cticas discriminatorias, as� como el compromiso de desarrollar medios y recursos que faciliten su vida de forma independiente y autosuficiente.

 

108.       Posteriormente, la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[112], adoptada por la ONU en el a�o 2006, introdujo un cambio de paradigma[113] en la comprensi�n de la discapacidad, al transitar de un modelo m�dico-rehabilitador a un modelo social y de derechos. Mientras el primero concibe la discapacidad como un problema individual que debe ser corregido o superado, el segundo la entiende como el resultado de la interacci�n entre las personas y las barreras del entorno.

 

109.       Sobre el modelo rehabilitador, la Corte ha se�alado que, aunque parte del reconocimiento de la dignidad humana, presenta limitaciones incompatibles con esta, en la medida en que no promueve la autonom�a de las personas con discapacidad y tiende a privilegiar su �normalizaci�n�, con lo cual desconoce que las barreras que enfrentan provienen fundamentalmente de su entorno. Ello puede derivar en afectaciones graves a sus derechos, como la restricci�n de su capacidad de decisi�n o su internamiento forzado[114].

 

110.       En contraste, el modelo social de la discapacidad pone en el centro la dignidad, la autonom�a y la inclusi�n plena y efectiva de las personas[115]. Desde esta perspectiva, la discapacidad deja de concebirse como un problema individual y pasa a entenderse como el resultado de la interacci�n entre las personas que presentan alguna deficiencia f�sica, mental, intelectual o sensorial y las barreras sociales, f�sicas e institucionales que limitan el ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad. En esa l�nea, este modelo exige identificar y transformar las condiciones del entorno que obstaculizan su participaci�n efectiva en la sociedad[116]. Como lo ha se�alado la Corte, este enfoque no solo implica:

 

un cambio de perspectiva, sino, ante todo, un llamado a la acci�n, pues exige a la sociedad la reestructuraci�n de sus pol�ticas, pr�cticas, actitudes, sistemas normativos y condiciones de accesibilidad con el prop�sito de eliminar las barreras que impiden la participaci�n plena de las personas en situaci�n de discapacidad[117].

 

111.       Este paradigma rechaza la idea de que la discapacidad sea una condici�n que deba ser tratada o corregida y, en su lugar, promueve el reconocimiento de las capacidades, aptitudes y destrezas de las personas[118], con el fin de garantizar su participaci�n plena en la sociedad en el marco de sus diferencias[119]. En consecuencia, las intervenciones del Estado deben orientarse a remover las barreras que limitan el ejercicio de sus derechos y a asegurar condiciones que favorezcan su autonom�a, vida independiente e inclusi�n efectiva[120].

 

112.       �Ahora bien, el modelo social de la discapacidad no constituye una simple aspiraci�n. La Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad impone a los Estados obligaciones jur�dicas orientadas a �promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos de las personas con discapacidad[121]. En ese marco, el art�culo 9 reconoce el derecho a la accesibilidad y establece el deber estatal de eliminar las barreras en entornos f�sicos y tecnol�gicos, como presupuesto para su participaci�n plena en la vida en sociedad. Sobre la misma base, el art�culo 27 concreta estas obligaciones en el �mbito laboral, al garantizar el derecho a trabajar en una labor libremente escogida, en igualdad de oportunidades y en entornos inclusivos y accesibles, incluido el sector p�blico.

 

113.       En desarrollo de lo anterior, este instrumento internacional establece la obligaci�n de adoptar medidas dirigidas a garantizar la efectividad de los derechos de esta poblaci�n. Entre dichas obligaciones se encuentran: (i) prohibir la discriminaci�n por razones de discapacidad en todas las etapas del empleo; (ii) garantizar condiciones de igualdad en el acceso y permanencia en el trabajo; (iii) promover el empleo de personas con discapacidad en el sector p�blico; y (iv) adoptar medidas que permitan eliminar las barreras que persisten en los entornos laborales, entre ellas, la implementaci�n de ajustes razonables. Estos ajustes consisten en modificaciones, adaptaciones y apoyos requeridos en casos particulares para garantizar el ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad, cuando el entorno no es accesible[122]. Pueden incluir, por ejemplo, la provisi�n de bienes, servicios y tecnolog�as de apoyo adecuados y asequibles.

 

114.       De este marco normativo se desprende que las normas constitucionales y los instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad imponen deberes espec�ficos al Estado para garantizar el derecho al trabajo de las personas en situaci�n de discapacidad. En particular, establecen obligaciones en materia de accesibilidad y de adopci�n de ajustes razonables, que no se limitan a promover el acceso formal al empleo, sino que exigen remover las barreras que dificultan la participaci�n de esta poblaci�n, as� como adoptar las medidas necesarias para asegurar el desarrollo pleno de sus capacidades en el entorno laboral. De este modo, se busca garantizar que las personas con discapacidad puedan acceder y permanecer en el trabajo y, en particular, en el empleo p�blico, en condiciones de igualdad.

 

5.1.          Regulaci�n nacional

 

115.       El ordenamiento jur�dico colombiano ha desarrollado, en distintos niveles, las obligaciones constitucionales e internacionales -en particular, las previstas en la Convenci�n Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad- en materia de inclusi�n laboral, igualdad y ajustes razonables, las cuales concretan el derecho al trabajo y al acceso al empleo en condiciones de igualdad de las personas en situaci�n de discapacidad. A continuaci�n, se sintetizan las principales leyes que regulan estos temas.

 

Tabla 3. S�ntesis de las leyes que contemplan medidas de protecci�n en favor de las personas en situaci�n de discapacidad

 

116.       En desarrollo de los mandatos previstos en estas leyes -en particular el literal f) del numeral 2 del art�culo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013- se expidi� el Decreto 2011 de 2017[140], con el prop�sito de asegurar que el Estado adopte medidas de inclusi�n y acciones afirmativas en favor de las personas en situaci�n con discapacidad en sus tres ramas del poder p�blico. Esta reglamentaci�n estableci� cuotas m�nimas de vinculaci�n, calculadas en funci�n del tama�o total de la planta de cada entidad[141]. Para tal efecto, se fijaron porcentajes de cumplimiento progresivo en tres etapas:

 

Tabla 4. S�ntesis de las cuotas m�nimas de personas con discapacidad en cumplimiento del Decreto 2011 de 2017

 

117.       Este decreto precis� que las cuotas m�nimas de vinculaci�n no afectan el m�rito como criterio para el ingreso, permanencia y ascenso en la carrera administrativa y, en esa l�nea, el concurso de m�ritos debe garantizar el acceso en condiciones de igualdad a las personas en situaci�n de discapacidad. Adem�s, se�al� que los porcentajes de vinculaci�n pueden cumplirse con personas que ya se encuentren vinculadas en la entidad, en cualquiera de los niveles jer�rquicos y bajo cualquier modalidad de vinculaci�n laboral. Adem�s, para asegurar una inclusi�n efectiva, la norma dispuso la implementaci�n de ajustes razonables[142] y la promoci�n de alternativas laborales que favorezcan a esta poblaci�n, como el teletrabajo y los horarios flexibles.

 

118.       Los porcentajes m�nimos de vinculaci�n laboral para personas con discapacidad en la planta global de entidades p�blicas se complementaron en el sistema general de carrera administrativa, con la Ley 2418 de 2024, objeto de an�lisis en la presente acci�n. Esta ley estableci� una reserva del 7% de las plazas en los concursos de carrera administrativa y la gratuidad en el acceso a los ex�menes para esta poblaci�n, como se refiri� en la tabla 4. As�, m�s que desarrollar una regulaci�n t�cnica y espec�fica del r�gimen general de carrera, la ley busc� incorporar medidas inclusivas orientadas a garantizar la participaci�n de las personas con discapacidad en atenci�n en los concursos p�blicos, en atenci�n al mandato de igualdad material y a las obligaciones internacionales que tienen origen en la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.�

 

119.       En conclusi�n, se evidencian avances normativos relevantes orientados a desarrollar los mandatos constitucionales e internacionales en materia de inclusi�n laboral de las personas en situaci�n de discapacidad, mediante la adopci�n de acciones afirmativas y el reconocimiento de la obligaci�n de implementar ajustes razonables para garantizar su accesibilidad en los entornos laborales. No obstante, la Corte, en la Sentencia T-425 de 2022, identific� vac�os en el cumplimiento de la funci�n reglamentaria del Gobierno[143] y se�al� que la ausencia de regulaci�n no justifica la omisi�n en la garant�a de estos derechos. En todo caso, la efectividad de este marco depende de su implementaci�n y del compromiso de las entidades p�blicas y del sector privado para eliminar barreras estructurales y cerrar la brecha laboral de esta poblaci�n. ��

 

5.2.          Evoluci�n jurisprudencial sobre los deberes estatales en materia laboral respecto de las personas en situaci�n de discapacidad

 

120.       En l�nea con el marco normativo previamente expuesto, la jurisprudencia constitucional ha consolidado de manera progresiva el tr�nsito de una visi�n medicalizada de la discapacidad hacia el modelo social, as� como la definici�n de obligaciones concretas del Estado en materia de trabajo y acceso al empleo p�blico. Este proceso ha implicado reconocer la situaci�n de exclusi�n que enfrentan las personas con discapacidad como resultado de barreras sociales e institucionales, lo que exige respuestas estatales orientadas a su inclusi�n efectiva.

 

121.       A partir de este cambio de paradigma, la Corte ha precisado algunas de las obligaciones espec�ficas del Estado y de los empleadores frente a las personas en situaci�n de discapacidad. En esa l�nea, decisiones como la T-440 de 2017[144] resaltan el deber de promover vinculaci�n de esta poblaci�n en el sector p�blico, as� como el derecho a la reubicaci�n laboral de quienes enfrentan una condici�n de discapacidad y, de ser necesario, el deber de brindarles la capacitaci�n requerida para el desempe�o de nuevas funciones.

 

122.       Por su parte, las sentencias T-328 de 2022[145] y T-425 de 2022[146] desarrollaron el alcance de los ajustes razonables, especialmente en escenarios de ingreso, evaluaci�n, reintegro o reincorporaci�n. En esta �ltima, la Corte enfatiz� que la obligaci�n de adoptar ajustes razonables es de resultado y no de medio, lo que implica que deben ser eficaces para eliminar las barreras existentes. Posteriormente, en la Sentencia T-062 de 2025[147], la Corte protegi�, por primera vez, el derecho a la implementaci�n efectiva de ajustes razonables en el ejercicio de un cargo p�blico, al reconocer que la ausencia de apoyos adecuados puede imponer cargas indebidas a las personas con discapacidad y obstaculizar el desempe�o de sus funciones.

 

123.       Este desarrollo ha tenido tambi�n un impacto en sede de control abstracto de constitucionalidad. En la Sentencia C-513 de 2024, la Corte reiter� que la condici�n de discapacidad no puede constituir una causal de exclusi�n del empleo p�blico, salvo que exista una incompatibilidad evidente e insuperable para ejercer las funciones esenciales del cargo. En ese contexto, declar� inexequibles expresiones normativas[148] que imped�an a las personas en situaci�n de discapacidad ejercer la funci�n notarial[149].

 

124.       Esta evoluci�n jurisprudencial se articula, adem�s, con el reconocimiento de las personas en situaci�n de discapacidad como sujetos de especial protecci�n constitucional, lo que impone deberes reforzados orientados a garantizar su inclusi�n plena[150]. Asimismo, se vincula con el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, que impide adoptar medidas que impliquen retrocesos en su protecci�n o que restrinjan el ejercicio pleno de sus derechos[151].

 

125.       En s�ntesis, los derechos humanos de las personas en condici�n de discapacidad gozan de especial protecci�n en el �mbito internacional, constitucional y legal. Estos instrumentos parten del reconocimiento de la igualdad y de la necesidad de remover las barreras del entorno que afectan su integraci�n, participaci�n y el ejercicio de sus derechos. En esa l�nea, la evoluci�n jurisprudencial evidencia la consolidaci�n de un modelo que no solo proh�be la discriminaci�n, sino que exige la adopci�n de medidas positivas para garantizar el acceso efectivo al empleo, la permanencia en el cargo y la estabilidad laboral de las personas con discapacidad, tanto en el sector p�blico como en el privado.

 

6.     Panorama del acceso al empleo p�blico de las personas en situaci�n de discapacidad y la adopci�n de acciones afirmativas

 

126.       La situaci�n de las personas en condici�n de discapacidad no puede entenderse como el resultado de una limitaci�n individual, sino como la expresi�n de barreras estructurales que restringen su participaci�n plena en la sociedad. En particular, el acceso al trabajo -y, de manera especial, el empleo p�blico- contin�a marcado por profundas desigualdades que no obedecen a la ausencia de capacidades, sino a entornos que no han sido dise�ados para incorporar la diversidad al tejido social. Estas barreras, de car�cter f�sico, comunicativo y actitudinal, presentes tanto en las instituciones como en el espacio p�blico, no solo limitan las oportunidades, sino que reproducen ciclos de exclusi�n, pobreza y marginaci�n.

 

127.       En este contexto, la Corte Constitucional en las sentencias T-062 y C-269 de 2025 examin� el panorama actual de las personas con discapacidad y evidenci� una realidad que exige respuestas legislativas y constitucionales orientadas a garantizar la igualdad material y su inclusi�n efectiva. Entre los aspectos m�s relevantes que se destacan en estas decisiones se encuentran las siguientes:

 

(i)               A nivel mundial, solo el 27% de las personas con discapacidad en edad de trabajar se encuentran empleadas, mientras que el 56% de las personas sin discapacidad cuentan con un empleo. En esa misma l�nea, se evidencia una brecha cercana al 30% en las tasas de participaci�n laboral entre las personas con y sin discapacidad[152].

 

(ii)             Las personas con discapacidad presentan mayores tasas de desempleo, perciben salarios m�s bajos y enfrentan peores condiciones de contrataci�n y estabilidad laboral que el resto de la poblaci�n. De hecho, tienen una mayor probabilidad de desempe�arse en empleos precarios, al concentrarse en el sector informal, en trabajos independientes o a tiempo parcial, y de ser objeto de diversas formas de discriminaci�n[153]. Adem�s, se dedican en una mayor proporci�n a tareas dom�sticas[154] y a ejercer labores de cuidado[155].

 

(iii)          Las cifras de pobreza de los hogares con personas en situaci�n de discapacidad son superiores a las de la poblaci�n general. Por ejemplo, para el 2021, el 74.4% de los hogares se ubicaba en viviendas clasificadas en los estratos 1 y 2, mientras que apenas el 1.1% se encontraba en estratos de mayores ingresos. Adem�s, existe evidencia creciente de que la discapacidad se asocia con menores niveles de educaci�n y de acceso a servicios de salud, as� como a una mayor exclusi�n social, especialmente en regiones con altos niveles de pobreza.

 

(iv)           En educaci�n, los ni�os, ni�as y adolescentes con discapacidad acceden a educaci�n formal en una proporci�n mucho menor que los menores de edad sin discapacidad[156]. Adem�s, el nivel educativo m�s alto alcanzado por personas con discapacidad es comparativamente inferior al que tienen las personas sin discapacidad.

 

(v)             Las barreras sociales y la discriminaci�n asociadas con la discapacidad se relacionan con una mayor probabilidad de que estas personas y sus hogares perciban ingresos por debajo de la l�nea de pobreza. A ello se suman los mayores costos que deben asumir para atender las necesidades de asistencia y cuidado que, en muchos casos, requieren las personas con discapacidad.

 

128.       A partir de este marco, es necesario examinar el panorama actual del acceso al empleo -en particular, al empleo p�blico- de las personas en situaci�n de discapacidad, con el fin de identificar las barreras y las brechas que persisten frente al resto de la poblaci�n. Este an�lisis resulta pertinente para establecer la necesidad de adoptar medidas orientadas a garantizar la igualdad material y la inclusi�n efectiva de esta poblaci�n en el servicio p�blico.

 

129.       La Ley Estatutaria 1618 de 2013 define a las personas con discapacidad como aquellas que presentan deficiencias f�sicas, mentales, intelectuales o sensoriales a mediano y largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, pueden impedir su participaci�n plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones. Asimismo, la norma identifica las barreras que pueden afectar el ejercicio sus derechos, las cuales pueden ser de car�cter actitudinal, comunicativo o f�sico[157].

 

130.       Para la identificaci�n de la poblaci�n con discapacidad, el Departamento Administrativo Nacional de Estad�stica (DANE) aplica los lineamientos del Washington Group on Disability Statistics, basados en una lista corta de actividades b�sicas de la vida diaria y en distintos niveles de dificultad para realizarlas[158]. En este marco, el DANE identifica como personas con discapacidad a aquellas que reportan los dos niveles m�s altos de dificultad entre �no puede hacerlo�[159] y �s� con mucha dificultad�[160] en al menos una de las siguientes dimensiones: visi�n, audici�n, movilidad, manipulaci�n de objetos, funciones cognitivas, autocuidado, comunicaci�n e interacci�n social[161].

 

131.       Con base en este criterio, el Censo Nacional de Poblaci�n y Vivienda 2018 identific� un total de 3.134.037 personas con dificultades para realizar actividades b�sicas de la vida diaria, lo que equivale al 7,1% de la poblaci�n nacional. De este grupo, 1.784.372 personas -es decir, el 4,07% de la poblaci�n del pa�s- reportaron dificultades en los niveles de mayor severidad[162].

 

132.       M�s recientemente, seg�n los datos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) para el trimestre octubre a diciembre de 2025, la poblaci�n con discapacidad en Colombia en los niveles de mayor severidad aument� en comparaci�n con el Censo de 2018, pues se estima en aproximadamente 2.363.605 personas. Esta cifra corresponde al 4,5% de la poblaci�n total del pa�s, que para ese mismo trimestre ascend�a a cerca de 52,25 millones de habitantes[163].

 

133.       En materia de empleo, las cifras muestran que las personas con discapacidad participan menos en el mercado laboral que las personas sin discapacidad. En particular, presentan menores niveles de participaci�n y de ocupaci�n, as� como una tasa de desempleo m�s alta. Estas diferencias se ilustran en el siguiente gr�fico del DANE correspondiente al trimestre octubre a diciembre de 2025:

 

 

134.       En conjunto, estas cifras evidencian una brecha estructural en el acceso al empleo de las personas con discapacidad. Para el trimestre de octubre a diciembre de 2025, la tasa de ocupaci�n de esta poblaci�n fue del 21,1%, frente al 61,8% de las personas sin discapacidad. Esto significa que, de cada 100 personas con discapacidad en edad de trabajar, solo 21 ten�an empleo, mientras que en la poblaci�n sin discapacidad esta cifra ascend�a a 62. En otras palabras, las personas con discapacidad tienen cerca de tres veces menos probabilidades de conseguir empleo frente a una persona sin discapacidad.

 

135.       Esta diferencia se explica, en gran medida, por la baja participaci�n de esta poblaci�n en el mercado laboral. La tasa global de participaci�n �que incluye tanto a quienes trabajan como a quienes buscan empleo- fue del 23,1% para las personas con discapacidad, frente al 67% de las personas sin discapacidad. Esto significa que solo 23 de cada 100 personas con discapacidad participan en el mercado laboral, mientras 77 permanecen por fuera de este, lo que refleja la existencia de barreras que desincentivan o dificultan la b�squeda de empleo. En t�rminos generales, estas cifras evidencian una situaci�n de exclusi�n estructural, cuyo rasgo principal es la limitada integraci�n de las personas con discapacidad en el mercado laboral.

 

136.       Ahora, teniendo en cuenta el n�mero de personas identificadas en los niveles de mayor severidad en la Gran Encuesta Integrada de Hogares para el trimestre de octubre a diciembre de 2025 y la tasa de ocupaci�n, apenas unas 448.000 personas con discapacidad ten�an alg�n tipo de empleo durante ese periodo[164]. Aunque esta encuesta no desagrega directamente la categor�a de empleo formal, s� permite aproximarse a ella a trav�s de la posici�n ocupacional. As� las cosas, para el trimestre referido la ocupaci�n de las personas con discapacidad fue la siguiente: �

 

 

137.       Con base en la posici�n ocupacional registrada por el DANE, se observa que aproximadamente 133.000 personas con discapacidad se encontraban vinculados como empleados en el sector privado (obrero o empleado particular) o en el sector p�blico (obrero o empleado del gobierno). Esta cifra representa el 29,7% de las personas con discapacidad ocupadas y apenas el 5,6% del total de la poblaci�n con discapacidad en edad de trabajar. En contraste, m�s de la mitad de esta poblaci�n (el 55,9 %) trabaja por cuenta propia, una categor�a que, en el contexto colombiano, suele estar asociada a condiciones de informalidad laboral.

 

138.       En cuanto a las personas con discapacidad vinculadas al sector p�blico, seg�n el Portal de Inclusi�n P�blica del Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica (DAFP), con corte de 31 de diciembre de 2024 se registran 18.297 personas con discapacidad vinculadas y/o contratadas en entidades estatales. De estas, 14.841 cuentan con vinculaci�n laboral y 3.456 son contratistas[165]. La siguiente tabla presenta la distribuci�n de esta poblaci�n seg�n el tipo de vinculaci�n:

 

 

139.       De acuerdo con la tabla anterior, �nicamente 3.264 personas con discapacidad ocupan cargos de carrera administrativa en propiedad, lo que equivale a cerca del 23% del total de esta poblaci�n vinculada al sector p�blico. En relaci�n con la poblaci�n total con discapacidad en Colombia, esta cifra evidencia que menos del 0,14% accede a cargos de carrera administrativa. En cuanto a la distribuci�n institucional, 4.242 servidores con discapacidad se encontraban vinculados en entidades del orden nacional y 9.938 en entidades del orden territorial. En total, 1.153 entidades p�blicas reportaron al menos una persona con discapacidad vinculada en sus plantas de personal[167].

 

140.       Aunque estas cifras evidencian un incremento progresivo en la vinculaci�n de personas con discapacidad al empleo p�blico, siguen siendo reducidas en relaci�n con el tama�o de esta poblaci�n en el pa�s y con el total de empleos del sector p�blico. En este contexto, el Gobierno nacional fij� como meta del Plan Nacional de Desarrollo 2022�2026 llegar a 20.000 personas con discapacidad vinculadas al sector p�blico al finalizar el cuatrienio. La tendencia ha sido creciente: en 2023 se registraron 11.424 servidores y 2.157 contratistas; en 2024, 14.180 servidores y 2.942 contratistas; y en 2025 el acumulado asciende a 18.297[168].

 

141.       Por otro lado, el Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica ha recopilado informaci�n sobre el cumplimiento de las cuotas m�nimas de vinculaci�n en el empleo p�blico previstas en el Decreto 2011 de 2017[169], conforme a los porcentajes en la tabla 4. Para efectos ilustrativos, la Corte revis� los datos correspondientes a cinco sistemas espec�ficos y cinco sistemas especiales de carrera administrativa, con el fin de verificar el nivel de cumplimiento de las entidades que los integran. A continuaci�n, se presenta una tabla con el n�mero de personas con discapacidad vinculadas y el d�ficit de vinculaci�n necesario para cumplir con lo dispuesto en dicha reglamentaci�n: �

 

142.       En relaci�n con el sector educativo, es importante se�alar que el informe no consolida una cifra global para todo el magisterio en una sola tabla, ya que estos datos se encuentran distribuidos entre distintas plantas territoriales y nacionales. No obstante, se observa que la vinculaci�n de personas con discapacidad en instituciones educativas espec�ficas representa una proporci�n significativa frente a las vinculadas en el sector p�blico.

 

143.       En el caso de las entidades que integran la Rama Judicial, la Fiscal�a General de la Naci�n se destaca, al superar su cuota de 248 con un total de 501 vinculados. Por su parte, las altas cortes, as� como los tribunales y juzgados, no registraron personas con discapacidad vinculadas bajo los par�metros del decreto en el informe analizado.

 

144.       Si bien se observan avances progresivos en la vinculaci�n de las personas con discapacidad y el cumplimiento parcial de las cuotas m�nimas dispuestas en el Decreto 2011 de 2017, dichos esfuerzos a�n resultan insuficientes, pues la presencia de esta poblaci�n en cargos de carrera administrativa sigue siendo m�nima en relaci�n con el peso poblacional y con el total de empleos disponibles en el Estado. Estas cifras no solo reflejan una baja inclusi�n, sino tambi�n la persistencia de barreras estructurales que limitan el acceso efectivo a los concursos de m�ritos.

 

145.       El panorama descrito revela que persisten brechas significativas en t�rminos de participaci�n, ocupaci�n, estabilidad y accesibilidad de la poblaci�n con discapacidad. Estas circunstancias no solo evidencian una situaci�n de desigualdad material, sino que justifican la adopci�n de acciones afirmativas dirigidas a eliminar barreras, compensar desventajas hist�ricas y garantizar la inclusi�n efectiva de esta poblaci�n en los procesos de acceso, ascenso y permanencia en el servicio p�blico. �

 

146.       Sobre la implementaci�n de acciones afirmativas, la Corte Constitucional en la Sentencia T-097 de 2016 se�al� que:

 

La Constituci�n fija unos deberes precisos para el Estado, de adelantar acciones afirmativas en favor de todas aquellas personas que se encuentran en las mencionadas circunstancias, a quienes debe garantizar no solo las condiciones para equilibrar su desventaja f�ctica sino, sobre todo, a fin de lograr su integraci�n real a la sociedad. Si el Estado omite diferenciar positivamente en los eventos de personas en situaci�n de discapacidad permite que la condici�n natural de desigualdad y desprotecci�n en que se hallan se mantenga y les impide participar e integrarse socialmente, ejercer plenamente sus prerrogativas y asumir sus obligaciones; en otros t�rminos vulnera sus derechos fundamentales[171].

 

147.       Por ello, la implementaci�n de acciones afirmativas en favor de las personas en situaci�n de discapacidad encuentra fundamento en las obligaciones ineludibles del Estado colombiano en materia de no discriminaci�n, igualdad material y provisi�n de ajustes razonables. Estas obligaciones se derivan tanto de las normas constitucionales como de aquellas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad, en especial de la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la cual introdujo el modelo social de la discapacidad y, con �l, el deber de garantizar la accesibilidad, la adecuaci�n y la inclusi�n de las personas en situaci�n de discapacidad en todos los entornos institucionales.

 

7.     Examen de constitucionalidad del art�culo 2 de la Ley 2418 de 2024

 

148.       Como se indic�, la Ley 2418 de 2024, tambi�n conocida como �Ley de Reserva de Plazas�, estableci� un conjunto de medidas afirmativas en favor de las personas en situaci�n de discapacidad, con el prop�sito de garantizar su participaci�n en los concursos de m�ritos y, con ello, su acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad material. Entre estas medidas se encuentran la reserva obligatoria de al menos el 7% de las vacantes, la exoneraci�n del pago de los derechos de examen, la certificaci�n gratuita de la discapacidad y la adopci�n de ajustes razonables en todas las etapas del proceso de selecci�n.

 

149.       Desde esta perspectiva, la Ley 2418 de 2024 no tuvo por objeto establecer una regulaci�n t�cnica o espec�fica del r�gimen general de carrera administrativa. Por el contrario, busc� incorporar medidas de inclusi�n dirigidas a promover la participaci�n de esta poblaci�n en los concursos p�blicos, en desarrollo del mandato de igualdad y de las obligaciones asumidas por el Estado en virtud de la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Sin embargo, las medidas previstas en dicha ley no se extienden a las personas con discapacidad que aspiren a participar en los concursos de m�ritos de los sistemas especiales y espec�ficos de carrera. �

 

150.       En este marco, la demanda plantea una tensi�n constitucional entre la facultad del legislador para adoptar acciones afirmativas orientadas a garantizar el acceso de las personas en situaci�n de discapacidad a cargos p�blicos en el sistema general de carrera administrativa y la omisi�n de extender el �mbito de aplicaci�n de dichas medidas a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera. En consecuencia, corresponde a la Corte determinar si el legislador incurri� en una omisi�n legislativa relativa.

 

151.       Para llevar a cabo este examen, es preciso recordar que, de manera reiterada, la Corte Constitucional ha se�alado que las omisiones legislativas se presentan �cuando el legislador no cumple un deber de acci�n expresamente se�alado por el Constituyente�[172]. Estas omisiones pueden ser absolutas o relativas. Las primeras �consisten en la falta total de regulaci�n normativa referida a un aspecto cualquiera de la realidad regulable�[173]. En tales casos, ante la ausencia de un texto normativo susceptible de confrontarse con la Constituci�n, esta Corte ha se�alado que carece de competencia para efectuar un control de constitucionalidad[174].�

 

152.       Por su parte, las omisiones legislativas relativas se configuran cuando el legislador, al regular o estructurar una instituci�n, omite una condici�n o un elemento que, de acuerdo con la Constituci�n, constituye una exigencia esencial para su armonizaci�n[175]. En otras palabras, esta omisi�n tiene lugar cuando, al regular una materia espec�fica, el legislador guarda silencio o excluye una previsi�n normativa que resulta indispensable para que la disposici�n legal sea constitucional, �de modo que su ausencia constituye una imperfecci�n del r�gimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente�[176]. En estos eventos, la omisi�n puede ser objeto de control por parte de esta Corte en el marco de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad.

 

153.       El debate se suscita a partir de la ausencia parcial de regulaci�n, que puede resultar arbitraria, inequitativa o discriminatoria en perjuicio de garant�as constitucionales como la igualdad y el debido proceso[177]. Asimismo, debe demostrarse que dicha omisi�n constituye un incumplimiento de un deber espec�fico impuesto al legislador por la Constituci�n Pol�tica. Adem�s, la jurisprudencia constitucional[178] ha se�alado que, para establecer si el legislador incurri� en una omisi�n legislativa relativa se debe descartar la configuraci�n de una omisi�n legislativa absoluta[179] y demostrar que, en el marco de una regulaci�n o el dise�o de una instituci�n, el legislador dej� de incluir una condici�n, un sujeto, una situaci�n o un ingrediente normativo que resultaba exigible a la luz de la Constituci�n.

 

154.       Para ello, debe acreditarse[180]: (i) la existencia de una norma respecto de la cual se predica la omisi�n y que excluya de sus consecuencias jur�dicas aquellos casos equivalentes o asimilables o, en su defecto, que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo; (ii) la existencia de un deber espec�fico impuesto por el Constituyente al legislador que habr�a sido desconocido, lo cual ocurre cuando el legislador incumple una obligaci�n de hacer prevista en la Constituci�n; (iii) que la exclusi�n t�cita o expresa de los casos o ingredientes carezca de una raz�n suficiente, lo que supone verificar el fundamento que tuvo en cuenta el legislador para omitir el elemento al expedir la norma, a fin de establecer si consisti� en un ejercicio caprichoso o si, por el contrario, existen argumentos que permitan desconocer tal elemento; y (iv) que dicha exclusi�n, carente de justificaci�n y objetividad, genera una desigualdad negativa frente a quienes se encuentran amparados por las consecuencias de la norma. Esta �ltima exigencia es aplicable s�lo en aquellos casos en los que se afecte el principio de igualdad.

 

155.       En t�rminos de la Corte, el cargo por omisi�n legislativa relativa exige �justificar por qu� la norma deber�a incluir a personas no contempladas, prever determinadas consecuencias jur�dicas, incorporar un ingrediente normativo indispensable para su compatibilidad con la Constituci�n, o establecer una condici�n necesaria para su validez constitucional�[181]. Adicionalmente, la Corte ha precisado que resulta relevante establecer si la omisi�n se desprende a primera vista de la norma acusada o si, por el contrario, se trata de disposiciones completas, coherentes y suficientes que regulan situaciones distintas[182].

 

156.       La disposici�n normativa sobre la que recae la acusaci�n y la exclusi�n de casos equivalentes o asimilables. En efecto, la Ley 2418 de 2024 adopt� medidas afirmativas en favor de las personas con discapacidad consistentes en la reserva del 7% de las vacantes, la gratuidad en la inscripci�n y en la certificaci�n de la discapacidad, as� como la adopci�n de ajustes razonables durante las diferentes etapas del proceso de selecci�n. Sin embargo, el t�tulo y los art�culos 1 y 2 de dicha ley limitaron expresamente su objeto, alcance y �mbito de aplicaci�n a los concursos del sistema general de carrera administrativa, con lo cual el legislador omiti� extender estas medidas a los concursos p�blicos de los sistemas especiales y espec�ficos de carrera.

 

157.       En l�nea con lo anterior, la Corte considera que los supuestos comparables corresponden a las personas con discapacidad que aspiran a participar en procesos de selecci�n para el acceso y ascenso en la funci�n p�blica regidos por el principio del m�rito. Es consecuencia, la comparaci�n debe realizarse entre las personas con discapacidad que aspiran a participar en concursos del sistema general de carrera administrativa y aquellas que participan o podr�an participar en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera. Lo anterior, por cuanto todos los sistemas de carrera administrativa comparten una finalidad com�n: garantizar el acceso a los cargos p�blicos con fundamento en criterios de igualdad, objetividad y m�rito.��

 

158.       El sistema general, de un lado, y los sistemas especiales y espec�ficos, de otro, son equiparables porque, aunque cuentan con regulaciones propias, comparten una misma naturaleza meritocr�tica, finalidad constitucional y principios rectores de acceso al empleo p�blico. Si bien estos sistemas presentan diferencias en cuanto a su origen normativo, las reglas que regulan la administraci�n y gesti�n del personal, as� como la complejidad de las funciones que desempe�an y, en el caso de los sistemas especiales de origen constitucional, las entidades encargadas de su administraci�n, todos resultan equiparables en diversos aspectos fundamentales.

 

159.       En particular, comparten la finalidad de garantizar el acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad, bajo el m�rito como criterio transversal para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio p�blico, a trav�s del concurso p�blico de m�ritos como mecanismo objetivo de selecci�n. En todos los casos, deben respetar los principios de igualdad de oportunidades, m�rito, transparencia y estabilidad que orientan la funci�n p�blica.

 

160.       Adem�s, los sistemas espec�ficos de carrera se derivan del r�gimen general y est�n sometidos a la administraci�n y vigilancia de la Comisi�n Nacional del Servicio Civil. Por su parte, aunque los sistemas especiales de origen constitucional gozan de autonom�a para regular determinados aspectos de la carrera administrativa, se integran al modelo general en cuanto a los principios que orientan el acceso y permanencia en el empleo p�blico y, ante la existencia de vac�os normativos, admiten la aplicaci�n supletoria de las disposiciones generales de carrera. Desde esta perspectiva, el sistema general y los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa comparten una misma finalidad institucional y reglas funcionalmente equivalentes para el acceso al empleo p�blico, lo que permite establecer un criterio v�lido de comparaci�n entre ellos.�

 

161.       Por otro lado, desde la perspectiva de las personas aspirantes en situaci�n de discapacidad, tambi�n existe una situaci�n equiparable. En efecto, con independencia del sistema de carrera al que aspiren, son titulares de una protecci�n constitucional reforzada y enfrentan barreras estructurales similares, sin distinci�n del r�gimen de carrera al que aspiren, lo que exige un tratamiento igual desde el punto de vista constitucional.

 

162.       En l�nea con lo anterior, tanto quienes aspiran a ingresar al sistema general como quienes lo hacen a los sistemas especiales y espec�ficos deben acceder a los cargos mediante concursos de m�ritos, lo que implica someterse a las reglas de evaluaci�n basadas en capacidades, conocimientos y competencias. Asimismo, las personas con discapacidad enfrentan las mismas barreras f�sicas, comunicativas y actitudinales, con independencia del sistema de carrera administrativa aplicable. Por ello, en todos los casos el Estado tiene el deber de adoptar medidas de accesibilidad y ajustes razonables que permita remover tales obst�culos y garantizar condiciones efectivas de igualdad en los procesos de selecci�n.

 

163.       Por todo lo dicho, tanto en el sistema general como en los sistemas espec�ficos y especiales concurren dos elementos relevantes: (i) la misma finalidad constitucional de garantizar el acceso meritocr�tico a la funci�n p�blica y (ii) la existencia de barreras estructurales que afectan de manera similar a las personas con discapacidad y justifican la adopci�n de medidas orientadas a asegurar su participaci�n en condiciones de igualdad.

 

164.       La omisi�n no puede entenderse superada mediante la aplicaci�n supletoria de la Ley 909 de 2004. Aunque el art�culo 3 de la Ley 909 de 2004 prev� la aplicaci�n supletoria de sus disposiciones a los reg�menes especiales en caso de vac�os normativos, de ello no se sigue que las acciones afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 resulten autom�ticamente aplicables a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa. Como se explic� al examinar la aptitud de la demanda, solo algunas disposiciones de esa ley modifican directamente la Ley 909 de 2004, y lo hacen en aspectos de car�cter general[183], como la incorporaci�n de la accesibilidad universal como principio de la funci�n p�blica (art�culos 3 y 5) o la modificaci�n de la definici�n de la carrera administrativa (art�culo 4).

 

165.       Si bien, estas disposiciones pueden orientar el ingreso y ascenso en los distintos sistemas de carrera, ello no basta para extender, por v�a supletoria, la totalidad de las acciones afirmativas y ajustes razonables previstos en la Ley 2418 de 2024 a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera. Esta conclusi�n adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que la protecci�n de las personas con discapacidad no responde �nicamente a criterios legales, sino que encuentra fundamento en los principios constitucionales de igualdad material y protecci�n reforzada, as� como en obligaciones internacionales y desarrollos jurisprudenciales.

 

166.       De hecho, como anteriormente se indic�, las intervenciones recibidas en este proceso evidencian la falta de certeza sobre el alcance de dicha aplicaci�n supletoria. Mientras el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscal�a General de la Naci�n sostuvieron que las medidas previstas en la Ley 2418 no resultan aplicables al sistema especial de la Rama Judicial por contar con un r�gimen propio de provisi�n de cargos, la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales se�al� que, en virtud de una remisi�n normativa expresa contenida en su legislaci�n especial, dichas medidas s� son aplicables a sus procesos de selecci�n.

 

167.       En este contexto, dejar una materia de tan alta relevancia constitucional a interpretaciones fragmentadas de regulaciones especiales o a la interpretaci�n subjetiva de las autoridades encargadas de administrar los distintos sistemas de carrera puede generar tratamientos desiguales y afectar de manera diferenciada a las personas con discapacidad.

 

168.       Al limitar la aplicaci�n de las medidas afirmativas de la Ley 2418 de 2024 y no extenderlas en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera, el legislador incumpli� deberes constitucionales. En efecto, omiti� garantizar el acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad para las personas en situaci�n de discapacidad en todos los sistemas de carrera administrativa, al circunscribir las acciones afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 �nicamente a los concursos del sistema general. En este contexto, la norma omiti� incluir un sujeto de protecci�n, esto es, las personas con discapacidad que aspiran a participar en los concursos de m�ritos en los reg�menes especiales y espec�ficos de carrera, como ya se dijo. Esta omisi�n resulta relevante, en tanto dichas medidas son necesarias para que el principio del m�rito opere en condiciones reales de equidad para esta poblaci�n. �

 

169.       En particular, conforme a los art�culos 13 y 40.7 de la Constituci�n Pol�tica, el Estado tiene el deber de garantizar el acceso a los cargos p�blicos en condiciones de igualdad material. Este mandato no se agota en un trato formalmente igual, sino que exige la adopci�n de medidas diferenciadas en favor de quienes se encuentran en situaci�n de desventaja. En el caso de las personas en situaci�n de discapacidad, ello implica eliminar las barreras que afectan su acceso e inclusi�n en los concursos p�blicos. Por tanto, la limitaci�n del �mbito de aplicaci�n de la norma cuestionada impide asegurar este trato diferenciado en todos los sistemas de carrera administrativa.

 

170.       Adem�s, los art�culos 47 y 54 de la Constituci�n imponen mandatos espec�ficos de protecci�n reforzada para las personas con discapacidad, que exigen al Estado promover su integraci�n social y laboral y garantizar el ejercicio de su derecho al trabajo en condiciones de igualdad. Estos mandatos implican el deber de remover las barreras que obstaculizan su participaci�n plena en la vida social, econ�mica y laboral, as� como de adoptar medidas diferenciadas que compensen las desventajas que hist�ricamente han enfrentado. En consecuencia, una medida que limite el alcance de las acciones afirmativas dirigidas a esta poblaci�n desconoce el contenido de dichos mandatos y compromete la efectividad de su derecho de acceso al empleo p�blico. ���

 

171.       Como se explic�, el acceso al empleo p�blico debe garantizarse en condiciones reales de igualdad en todos los �rganos del Estado, lo cual supone que el principio del m�rito opere en condiciones materiales de equidad, conforme a los art�culos 13 y 125 de la Constituci�n. En efecto, el m�rito es un criterio transversal a todos los sistemas de carrera administrativa, pero no es neutro, por lo que deben adoptarse las medidas adecuadas para que el principio del m�rito se aplique en condiciones que eliminen las barreras del entorno que impiden que las personas con discapacidad se puedan integrar al tejido social.

 

172.       En esa l�nea, la falta de inclusi�n de los sistemas especiales y espec�ficos del �mbito de aplicaci�n de las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 genera condiciones desiguales entre aspirantes, seg�n el sistema de carrera al que concursen. Sin la eliminaci�n de las barreras sociales y del entorno que afectan la participaci�n de las personas con discapacidad, no es posible asegurar su participaci�n en igualdad de oportunidades en todos los concursos de m�ritos.

 

173.       Lo anterior, a su vez, desconoce la obligaci�n de garantizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, particularmente en el �mbito del empleo p�blico. El Estado, en su condici�n de garante, est� llamado a adoptar medidas en todas las ramas del poder y niveles de la administraci�n que eliminen las barreras de acceso al empleo p�blico, de modo que las personas con discapacidad puedan ejercer este derecho y asegurar sus medios de subsistencia en condiciones dignas. Con ello, se desconocen los deberes constitucionales contemplados en los art�culos 13, 47 y 54 de la Constituci�n Pol�tica, que imponen al Estado la obligaci�n de adelantar pol�ticas de integraci�n y garantizar condiciones adecuadas para el trabajo de esta poblaci�n.�

 

174.       Asimismo, se desconocen las obligaciones derivadas del bloque de constitucionalidad, en particular de la Convenci�n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que, bajo el modelo social de la discapacidad, exige a los Estados adoptar acciones afirmativas y ajustes razonables para garantizar la igualdad de oportunidades, promover la inclusi�n en el empleo p�blico y eliminar toda forma de discriminaci�n, directa o indirecta. Estas obligaciones comprenden la implementaci�n de medidas que permitan remover las barreras del entorno que limitan el acceso de las personas con discapacidad al empleo y a la participaci�n plena en la sociedad.

 

175.       Sobre este instrumento resulta pertinente destacar los art�culos 1 y 27. �El primero establece como prop�sito central de la Convenci�n promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos por las personas con discapacidad, lo que exige la adopci�n de medidas orientadas a remover los obst�culos estructurales que dificultan su inclusi�n. Por su parte, el art�culo 27 reconoce el derecho al trabajo en igualdad de condiciones con las dem�s personas y obliga a los Estados a promover su acceso al empleo, incluido el sector p�blico, mediante la prohibici�n de discriminaci�n, la adopci�n de ajustes razonables en el lugar de trabajo y la implementaci�n de pol�ticas activas de inclusi�n laboral. En consecuencia, la omisi�n cuestionada desconoce compromisos internacionales dirigidos a garantizar la igualdad material y la participaci�n efectiva de esta poblaci�n en el empleo p�blico.

 

176.       En l�nea con lo anterior, se debe resaltar que la implementaci�n de ajustes razonables en la aplicaci�n de las pruebas en concursos p�blicos, m�s que una acci�n afirmativa, responde a las obligaciones internacionales del Estado colombiano. En efecto, el Comit� sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en sus Observaciones Generales No. 6 de 2018 y No. 8 de 2022, ha se�alado que la ausencia de ajustes razonables en el �mbito laboral constituye una forma de discriminaci�n. Esto implica que, incluso desde la etapa de selecci�n o del concurso de m�ritos, el Estado debe garantizar su implementaci�n, a fin de que las personas en situaci�n de discapacidad puedan participar en los procesos de carrera administrativa en condiciones de igualdad, con independencia del sistema o r�gimen al que aspiren.�

 

177.       As�, al limitar la aplicaci�n de las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 -como la de gratuidad, reserva de plazas y ajustes razonables- al sistema general de carrera administrativa, el legislador mantuvo parcialmente las barreras que dificultan la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos de m�ritos. En consecuencia, aunque estas personas pueden acceder formalmente a dichos procesos, no lo hace en condiciones materiales de igualdad mientras persistan obst�culos que limitan su accesibilidad, participaci�n e inclusi�n en los distintos sistemas de carrera administrativa. �

 

178.       En conclusi�n, la limitaci�n de estas medidas al sistema general de carrera administrativa y, por ende, la omisi�n de su aplicaci�n en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera resulta incompatible con la concepci�n actual de la Constituci�n de 1991, el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia sobre las personas en situaci�n de discapacidad. En efecto, como se explic�, esta poblaci�n goza, en condiciones de igualdad, de los mismos derechos que la poblaci�n sin discapacidad, lo que incluye el derecho al trabajo digno en entornos inclusivos[184], as� como el acceso a cargos p�blicos de carrera en igualdad de oportunidades. Ello, en la medida que la situaci�n de discapacidad no impida o dificulte sustancialmente el ejercicio del cargo, siempre que se hayan adoptado ajustes razonables que permitan compatibilizar las funciones con las capacidades diversas de la persona.

 

179.       La limitaci�n de la aplicaci�n de las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 al sistema general de carrera administrativa y, la consecuente omisi�n en los sistemas especiales y espec�ficos carece de una raz�n suficiente. Para identificar las razones que utiliz� el legislador para excluir a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera de la aplicaci�n de medidas previstas en la Ley 2418 de 2024, se revisaron los informes de ponencia publicados en las respectivas gacetas del Proyecto de Ley 150/2022 � Senado y 420/2023 - C�mara.

 

180.       De las gacetas, se advierte, en primer lugar, que el texto radicado y aprobado en el Senado en el primer y segundo debate hac�a referencia al �r�gimen de acceso y ascenso en la carrera administrativa� de manera general, sin diferenciar entre los sistemas de carrera ni limitar su �mbito de aplicaci�n. En ese momento, la propuesta legislativa contemplaba la realizaci�n de concursos independientes para personas en situaci�n de discapacidad.

 

181.       El cambio en el contenido del proyecto de ley, que finalmente se reflej� en la Ley 2418 de 2024, se produjo en el primer debate en la C�mara de Representantes, realizado el 3 de octubre de 2023 en la Comisi�n S�ptima Constitucional[185]. En el informe de la ponencia publicado en la Gaceta 1216 de 2023 se introdujo la modificaci�n consistente en limitar el objeto y �mbito de aplicaci�n de la ley al sistema general de carrera administrativa. Para justificar este cambio, se indic� lo siguiente:

 

Se acoge recomendaci�n efectuada por la CNSC, en el sentido de precisar el sistema de carrera administrativa al cual aplica la normativa; teniendo presente la existencia de tres clases de sistemas, a saber, i) los Especiales, de Origen Constitucional, ii) los Espec�ficos y especiales de Origen Legal, y iii) el General, a qu� refiere la presente norma. En ese sentido con el ajuste propuesto se debe entender excluidos todos aquellos sistemas especiales de carrera administrativa[186].

 

182.       �����En esa misma etapa se reemplaz� la propuesta de concursos independientes por la reserva de plazas, con el prop�sito de armonizar la iniciativa legislativa con los conceptos que advert�an sobre la inconveniencia y el impacto fiscal de adelantar procesos separados. En consecuencia, se opt� por establecer que, en una �nica convocatoria, se aplicara la reserva de plazas para las personas en situaci�n de discapacidad, siguiendo otras experiencias comparadas.

 

183.       As�, la justificaci�n del legislador para limitar la aplicaci�n de las medidas previstas para las personas en situaci�n de discapacidad a los concursos del sistema general de carrera administrativa no satisface el est�ndar de raz�n suficiente. En efecto, el legislador se limit� a se�alar la existencia de tres sistemas de carrera y a acoger una recomendaci�n de la Comisi�n Nacional del Servicio Civil, sin explicar por qu� resultar�a inconveniente o incompatible un dise�o normativo que extienda estas medidas a los concursos que se adelanten en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera.

 

184.       En relaci�n con la recomendaci�n de la Comisi�n Nacional del Servicio Civil, debe se�alarse que, en el primer debate, intervino el jefe de la oficina jur�dica de esa entidad. Este interviniente, m�s que sugerir la limitaci�n de la aplicaci�n de estas medidas al sistema general de carrera administrativa, advirti� que el proyecto de ley presentaba vac�os, en la medida en que no inclu�a a los sistemas especiales que cuentan con un n�mero significativo de cargos, lo cual, a su juicio, resultaba contrario al prop�sito de la iniciativa[187].�

 

185.       En ese sentido, la Corte observa que, m�s que una recomendaci�n, la Comisi�n Nacional del Servicio Civil formul� una cr�tica, en cuanto advirti� que los sistemas especiales concentran un n�mero significativo de servidores, por lo que la aplicaci�n de estas medidas en dichos reg�menes resultar�a proporcional y contribuir�a efectivamente a garantizar el acceso al empleo p�blico de las personas con discapacidad. En contraste, y a modo de ejemplo, se�al� que en algunas entidades territoriales la planta de personas o el n�mero de vacantes es reducido, lo que a su juicio no resulta proporcional.

 

186.       En respuesta, la senadora Laura Fortich S�nchez[188] indic� que la iniciativa obedec�a a una �implementaci�n paso a paso� y que, una vez evaluados sus resultados, podr�a proponerse una regulaci�n similar para todos los reg�menes. No obstante, esta explicaci�n, aunque podr�a vincularse con el principio de progresividad de los derechos econ�micos y sociales, no ofrece razones suficientes para justificar la falta de inclusi�n de los sistemas especiales y espec�ficos de carrera.

 

187.       De las intervenciones que se presentaron en el primer debate en C�mara se puede llegar a las siguientes conclusiones. Primero, para que las medidas positivas previstas en la Ley 2418 de 2024 tengan un impacto real y garanticen una inclusi�n efectiva y significativa de las personas en situaci�n de discapacidad en el empleo p�blico, es necesario corregir el vac�o normativo derivado de la omisi�n de incorporar a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa.

 

188.       Segundo, apelar al car�cter progresivo de los derechos econ�micos y sociales no es suficiente para justificar el desconocimiento del Estado en materia de acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad ni para omitir la eliminaci�n de las barreras que dificultan la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos de todos los sistemas de carrera administrativa. Ello, en tanto que el Congreso no evalu� alternativas y no tuvo en cuenta la inexistencia de otras medidas igualmente eficaces para la garant�a del derecho del trabajo de las personas en situaci�n de discapacidad[189]. En esa l�nea, �no es posible avalar la inactividad del Estado en su tarea de implementar acciones para lograr la protecci�n integral de los derechos�[190] bajo el argumento del principio de progresividad.

 

189.       Tercero, la reserva de plazas o vacantes para personas en situaci�n de discapacidad resulta proporcional en relaci�n con el porcentaje de la poblaci�n colombiana que presenta dificultades para realizar actividades b�sicas de la vida diaria, como consecuencia de las barreras que enfrentan. En efecto, el Censo Nacional de Poblaci�n y Vivienda de 2018 identific� un total de 3.134.037 personas en esta situaci�n, lo que equivale al 7,1% de la poblaci�n nacional. Sobre este punto, la representante Mar�a Eugenia Lopera Monsalve y la senadora Laura Fortich S�nchez insistieron en que dicho porcentaje responde a una raz�n t�cnica, en la medida en que coincide con la estimaci�n de la poblaci�n en situaci�n de discapacidad en el pa�s. ��

 

190.       Cuarto, los beneficios sociales derivados de la implementaci�n de estas medidas en todos los sistemas de carrera administrativa superan los costos asociados. Como lo prev� la ley, su aplicaci�n se integra a los concursos ya establecidos en cada sistema, por lo que no implica la creaci�n de concursos independientes o paralelos. Adem�s, el subsidio de los derechos de inscripci�n representa un impacto fiscal reducido para el Estado, tal como lo se�al� la senadora Laura Fortich S�nchez durante el debate. Incluso hay sistemas especiales como el de la rama judicial cuya inscripci�n no tiene ning�n costo. Esta medida, a su vez, se justifica en el denominado �coste extraordinario de la discapacidad�, entendido como los recursos extra que requiere una persona en situaci�n de discapacidad para alcanzar una calidad de vida equivalente a la de una persona sin discapacidad[191].� ���

 

191.       As� las cosas, el legislador no ofreci� una raz�n suficiente para limitar la aplicaci�n de estas medidas al sistema general de carrera administrativa ni para excluir a los sistemas especiales y espec�ficos de los deberes constitucionales orientados a garantizar el acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad, as� como la implementaci�n de ajustes razonables destinados a superar las barreras actitudinales, comunicativas o f�sicas que enfrentan las personas en situaci�n de discapacidad. Por el contrario, estas acciones afirmativas permiten superar las condiciones de desprotecci�n y desigualdad en las que se encuentra esta poblaci�n en materia de acceso al empleo p�blico, al tiempo que reconocen sus habilidades y potencialidades.

 

192.       En consecuencia, la extensi�n de estas medidas a los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa no desconoce ni la regulaci�n particular de los sistemas especiales y espec�ficos, ni afecta la autonom�a ni la facultad de administraci�n del personal de los sistemas especiales de origen constitucional, en tanto se limitan a establecer condiciones m�nimas de accesibilidad y ajustes razonables para garantizar la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos de m�ritos en igualdad de condiciones. Sostener lo contrario, esto es, que la naturaleza o especialidad de las funciones de ciertas entidades excluye, por s� misma, la aplicaci�n de estas medidas no solo resulta incompatible con la Constituci�n, sino que puede dar lugar a tratos discriminatorios cuando no exista una justificaci�n objetiva y suficiente, directamente relacionada con las funciones del cargo y que no pueda armonizarse con las capacidades diversas de la persona. En efecto, el modelo social de la discapacidad exige precisamente remover las barreras del entorno y adoptar las medidas necesarias para garantizar la inclusi�n y participaci�n efectiva de esta poblaci�n.

 

193.       Finalmente, la Corte debe se�alar que la adopci�n de estas medidas no desvirt�a el principio del m�rito, pues las personas en situaci�n de discapacidad, al igual que los dem�s aspirantes, deben superar todas las etapas del proceso de selecci�n conforme a criterios objetivos. Adem�s, en relaci�n con la reserva de plazas, el art�culo 6 de la Ley 2418 de 2024 dispone que, �en caso de no presentarse el porcentaje requerido de personas con discapacidad se continuar� con el proceso normal de selecci�n y contrataci�n de la carrera administrativa�. En consecuencia, las vacantes reservadas que no puedan ser provistas mediante esta medida contin�an sujetas a las reglas ordinarias del concurso y deber�n ser ofertadas para los aspirantes sin discapacidad. Por ende, la implementaci�n de acciones afirmativas en favor de las personas con discapacidad no puede considerarse, por s� misma, una medida discriminatoria respecto de las personas sin discapacidad.

 

194.       La limitaci�n del �mbito de aplicaci�n de la Ley 2418 de 2024 respecto de los sistemas especiales y espec�ficos genera una desigualdad negativa en perjuicio de las personas en situaci�n de discapacidad que aspiran a ingresar al empleo p�blico en dichos reg�menes. En efecto, se trata de sujetos que se encuentran en una situaci�n f�ctica y jur�dica equiparable frente a quienes aspiran a participar en el sistema general de carrera administrativa, lo que hace injustificado el trato diferenciado consistente en permitir que solo estos �ltimos accedan a medidas dirigidas a eliminar las barreras estructurales que afectan su participaci�n efectiva en concursos de m�ritos.

 

195.       Adem�s, esta limitaci�n restringe el derecho de las personas en situaci�n de discapacidad al libre desarrollo de la personalidad, en la medida en que limita la posibilidad de aspirar al sistema de carrera que se ajuste a su proyecto de vida. El trato diferenciado que se genera entre personas en situaci�n de discapacidad que participan en concursos de m�ritos en el sistema general y quienes participan en un concurso de m�ritos en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera administrativa resulta incompatible con el bloque de constitucionalidad, en tanto desconoce el mandato de promover la realizaci�n plena de las personas con discapacidad y su total integraci�n en la sociedad[192].�

�

196.       Esta situaci�n tambi�n genera una desigualdad en el marco de los concursos p�blicos de m�ritos, en los que las personas en situaci�n de discapacidad compiten con aspirantes sin discapacidad en condiciones de desventaja. Ello es as�, porque las personas con discapacidad deben enfrentar barreras actitudinales, comunicativas y f�sicas que no est�n obligados a soportar, que dificultan su participaci�n en igualdad de oportunidades y que limitan la posibilidad de demostrar que sus capacidades diversas satisfacen los requisitos del cargo al que aspiran.

 

197.       Aunque la norma demandada representa un avance en materia de acceso al empleo p�blico de las personas en situaci�n de discapacidad, fragmenta las medidas adoptadas para promover su participaci�n en los concursos de m�ritos al restringirlas �nicamente al sistema general de carrera administrativa. Esto, a su vez, afecta su derecho a adoptar decisiones trascendentales sobre su proyecto de vida. En efecto, el hecho de que una persona se encuentre en una situaci�n de discapacidad no lo inhabilita, en principio, para desempe�ar funciones p�blicas en las entidades que conforman los sistemas especiales y espec�ficos de carrera, por lo que no existe una raz�n que justifique la negativa de extender su aplicaci�n de forma com�n a todos los sistemas de carrera administrativa.�

 

198.       Finalmente, esta restricci�n se deriva de manera expresa del texto normativo, que, al aludir al �sistema general� de carrera administrativa, limita su aplicaci�n y excluye a los sistemas especiales y espec�ficos, como se dijo.

 

199.       Por todo expuesto, la decisi�n del legislador de limitar el �mbito de aplicaci�n de las medidas afirmativas previstas en la Ley 2418 de 2024 al sistema general de carrera administrativa configura una omisi�n legislativa relativa, en tanto: (i) limita injustificadamente el cumplimiento de deberes derivados de la Constituci�n Pol�tica y del bloque de constitucionalidad en los sistemas especiales y espec�ficos de carrera frente a las personas con discapacidad, pese a que todos comparten la misma finalidad constitucional de garantizar el acceso meritocr�tico al empleo p�blico; y (ii) deja por fuera a esta poblaci�n de las medidas necesarias para eliminar las barreras actitudinales, comunicativas y f�sicas que dificultan su acceso al empleo p�blico en condiciones de igualdad en los distintos sistemas de carrera.

 

200.       En consecuencia, dicha omisi�n desconoce los mandatos de igualdad material, el derecho de acceso a los cargos p�blicos y el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, as� como las obligaciones derivadas del modelo social de la discapacidad, al impedir que el principio del m�rito opere en condiciones reales de equidad en todos los sistemas de carrera administrativa.

 

7.1.          Remedio judicial, alcance y efectos de la decisi�n

 

201.       Corresponde a esta Corporaci�n definir el alcance y los efectos de sus sentencias para asegurar la guarda e integridad de la Constituci�n, conforme lo previsto en los art�culos 243 de la Carta Pol�tica y 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991[193]. En ejercicio de esa facultad, en casos en los que concluye la configuraci�n de una omisi�n legislativa relativa, como regla general la Corte ha proferido sentencias integradoras o aditivas, que se traducen en la extensi�n o ampliaci�n del contenido normativo examinado, sin el cual la disposici�n que se revisa resultar�a inconstitucional. Ello, con el fin de que la norma reprochada incorpore los mandatos constitucionales y asegure la integridad y supremac�a de la Constituci�n, y no generar vac�os legales que podr�an hacer totalmente inocua la decisi�n de la Corte[194].�

 

202.       Bajo ese criterio, la Corte Constitucional condicionar� la exequibilidad del t�tulo y de los art�culos 1 y 2 de la Ley 2418 de 2024 en el entendido de que las medidas afirmativas y de accesibilidad previstas en dicha normativa tambi�n se aplican a los concursos de ingreso y ascenso en los sistemas espec�ficos y especiales de carrera administrativa.

 

203.       En cuanto al alcance de la decisi�n, la Corte precisa que las medidas previstas en la Ley 2418 de 2024 constituyen est�ndares m�nimos de accesibilidad e inclusi�n indispensables para garantizar la participaci�n de las personas con discapacidad en los concursos de m�ritos en condiciones de igualdad. En consecuencia, la extensi�n del objeto, alcance y �mbito de aplicaci�n de dicha ley a los sistemas especiales y espec�ficos implica que estos reg�menes deber�n incorporar mecanismos que permitan asegurar, como m�nimo, la efectividad de las medidas all� previstas. Para ello, podr�n acudir a las f�rmulas normativas y procedimentales que estimen adecuadas, siempre que respeten los mecanismos m�nimos de protecci�n previstos en la Ley 2418 de 2024. ��

 

204.       En l�nea con lo anterior, el condicionamiento no supone el desconocimiento de la autonom�a de los sistemas especiales y espec�ficos de carrera ni la alteraci�n de sus particularidades funcionales. Por el contrario, esta decisi�n reconoce la autonom�a de dichos sistemas para regular sus procesos de selecci�n, pero exige que esa facultad se ejerza de manera compatible con los mandatos constitucionales de igualdad material, inclusi�n y protecci�n reforzada de las personas con discapacidad. As�, la autonom�a normativa de estos reg�menes no excluye el deber de garantizar condiciones m�nimas de accesibilidad que permitan superar las barreras estructurales que enfrenta esta poblaci�n para acceder al empleo p�blico en condiciones de igualdad.

 

205.       Por otro lado, la Corte debe precisar que la extensi�n del �mbito de aplicaci�n de la Ley 2418 de 2024 tambi�n es compatible con las dem�s medidas previstas en el ordenamiento para promover la inclusi�n laboral de las personas con discapacidad. En particular, los porcentajes de vinculaci�n de esta poblaci�n en el sector p�blico, establecidos en el Decreto 2011 de 2017[195], persiguen una finalidad distinta y complementaria, pues se refieren a la composici�n de las plantas de personal y comprenden modalidades de vinculaci�n diferentes a la carrera administrativa. Por tanto, se tratan de medidas compatibles para perseguir la finalidad de inclusi�n de las personas con discapacidad en el empleo p�blico.

 

206.       Para finalizar, resulta pertinente precisar que esta decisi�n no afecta las etapas de los procesos de selecci�n ya culminadas ni las convocatorias que hayan finalizado con la lista elegibles en firme. Con ello, se garantiza la aplicaci�n de las medidas de la Ley 2418 de 2024 de forma inmediata sin retrotraer etapas ya concluidas ni desconocer las situaciones jur�dicas consolidadas dentro de los concursos.

 

RESUELVE

 

Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del t�tulo, y de los art�culos 1 y 2 de la Ley 2418 de 2024, en el entendido de que su objeto, alcance y �mbito de aplicaci�n se extiende a los concursos de ingreso y ascenso en los sistemas espec�ficos y especiales de carrera administrativa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Salvamento de voto

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

---