Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS NATALIA ÁNGEL CABO, DIANA FAJARDO RIVERA Y JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-117/24 Referencia: expediente D-15.466. Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida". Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger. §1. Mediante la Sentencia C-117 de 2024, la Corte resolvió una demanda contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 - Colombia Potencia Mundial de la Vida". §2. Acompañamos la decisión de inexequibilidad del artículo 169 (tasa por servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho), pero disentimos del análisis frente al artículo 135 (tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos). En nuestro criterio, esta última norma respetaba el principio de unidad de materia y debió declararse constitucional por el cargo formulado. §3. Es claro que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha ido endureciendo el análisis del principio de unidad de materia dentro de los planes nacionales de desarrollado. Sin embargo, esta decisión se aparta de dicho precedente, incluso en su versión más estricta. La posición mayoritaria promueve una interpretación que lleva al extremo el escrutinio judicial y agota las facultades del Gobierno nacional como agente planificador. Según la Sentencia C-117 de 2024, para respetar la unidad de materia, no es suficiente que la norma tenga una relación directa con los principios y las políticas del plan nacional de desarrollo, y con el documento de bases en que se soportan. Tampoco basta que la disposición se materialice de manera concreta en proyectos dentro del documento plurianual de inversiones. En últimas, el examen que propone la mayoría frente a las normas de contenido tributario y con vocación de permanencia resulta imposible de satisfacer en la práctica. §4. Para la postura mayoritaria, el artículo 135 es inconstitucional porque: primero, fijó una tasa de modo permanente, sin hacer ninguna mención sobre su justificación específica en el documento de bases del plan nacional de desarrollo (supra §110). Segundo, la naturaleza misma de las tasas impide emplearlas para desarrollar objetivos, planes o programas del plan nacional de desarrollo (supra §111). Tercero, la eventual garantía a los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianos, raizales y palenqueras y el pueblo Rrom, es un problema distinto y que no está relacionado con la tasa en cuestión (supra §119). Cuarto, no satisface la conexidad con en el plan plurianual de inversiones (supra §127). §5. De entrada, resulta extraño el segundo argumento. Para la mayoría, el tributo previsto en el artículo 135 "desnaturaliza la figura de las tasas" (supra, síntesis), pues cuando el Gobierno nacional argumenta que el destino de esos tributos no sería específicamente dirigido a compensar el gasto en el que incurre el Estado para prestar los servicios asociados al ICANH, no hay un beneficio individualizable para el contribuyente y, por lo tanto, se desnaturaliza la mencionada tasa. Este análisis -más allá de que se comparta o no- resulta ajeno al principio de unidad de materia en tanto que no indaga por la relación de la norma con el plan nacional de desarrollo, sino que -de oficio- se adelanta una suerte de análisis material sobre su validez. §6. Frente a los tres argumentos restantes, en los siguientes párrafos sustentaremos que la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos no sólo se mencionó de forma textual en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, sino que también tenía una relación directa con el contenido de varias de las metas allí establecidas, así como con los proyectos incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Este recuento también permite entender la relación del tributo con los derechos de los pueblos étnicos. §7. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida" tiene como objetivo general "sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza. Este proceso debe desembocar en la paz total, entendida como la búsqueda de una oportunidad para que todos podamos vivir una vida digna, basada en la justicia; es decir, en una cultura de la paz que reconoce el valor excelso de la vida en todas sus formas y que garantiza el cuidado de la casa común"152. Así, desde un inicio, queda claro que la cultura es un aspecto central en la visión de país que promueve el plan nacional de desarrollo, y que se articula con la protección de la vida en todas sus formas. §8. Por su parte, el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 explica que la transformación de "seguridad humana y justicia social" desarrolla unos catalizadores por medio de los cuales se pretende articular y materializar esta transformación. Para el caso específico, el catalizador "C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida", indica, entre otras cosas, que "[l]a calidad de vida también depende de otros elementos críticos como la cultura, el deporte, o la oferta de actividades de recreación"153. §9. Posteriormente, este catalizador desarrolla unos componentes donde se va precisando su alcance. Por ejemplo, en la "garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz", que reconoce al sector cultura como parte fundamental para el "desarrollo integral y la justicia social [...] a través de la construcción de una cultura de Paz y de inclusión", así como del "reconocimiento de los saberes y prácticas culturales; la salvaguardia de las memorias; el fortalecimiento y dignificación de la labor cultural de las personas y sus condiciones de vida"154. En consecuencia, la protección del patrimonio cultural se torna esencial como un instrumento para la construcción de una sociedad inclusiva y en paz. §10. Bajo este marco, se llega a la idea de gobernanza cultural, dentro de la cual una de las entidades responsables es el ICANH. En este punto, las bases del plan se refieren expresamente a las nuevas tasas que luego concreta el artículo 135 en cuestión: "Se desarrollará una política pública para la gobernanza cultural desde la construcción territorial, de manera conjunta con las organizaciones sociales y culturales, y la sociedad civil en articulación con los planes de gestión pública de las entidades territoriales y aliados estratégicos del sector privado y la academia. Se promoverán desarrollos normativos e instrumentos de política pública para la valoración de la actividad cultural, entre ellos el Estatuto para la dignificación laboral de artistas, creadores, gestores culturales, portadores de saberes ancestrales y tradicionales, y demás trabajadores de la cultura, así como de sus expresiones colectivas. También se ajustará el modelo de organización y operación de las Entidades descentralizadas indirectas del sector cultura. // El Instituto Colombiano de Antropología e Historia - ICANH definirá una tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos asociados al Programa de Arqueología Preventiva - PAP, permitiéndole solventar los costos de dichos procesos que actualmente se desarrollan de manera gratuita"155. §11. De este modo, la tasa establecida en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 buscó fortalecer los mecanismos para la atención adecuada y oportuna de hallazgos fortuitos de bienes integrantes del patrimonio arqueológico, en un contexto general que apuesta por la gobernanza cultural. Además de esta conexidad expresa, directa e inmediata con los objetivos del plan nacional, el Ministerio de Hacienda afirmó en su intervención que este servicio de arqueología también guarda relación con otros componentes del plan nacional de desarrollo. Por ejemplo, con el objetivo de "reconocimiento, salvaguardia y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes", se propone el fortalecimiento de procesos de formación, investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico"156. §12. En un sentido similar, el ICANH explicó que sus funciones repercuten en varios objetivos transversales del plan nacional de desarrollo, como lo son la cultura para la paz y la salvaguarda de los pueblos étnicos157. Esta entidad también destacó que, dentro de los diálogos regionales que sirvieron de insumo al plan nacional de desarrollo, especialmente desde los territorios de la Amazonía oriental, San José del Guaviare, Casanare, Guapi y Valledupar se manifestó la necesidad de "fortalecerse el ecosistema cultural", brindar "apoyo a la investigación cultural en los territorios para salvaguardar el patrimonio" y desarrollar "museos en las escuelas para resguardar el patrimonio material e inmaterial (arte y memoria histórica)". Así mismo las comunidades manifestaron que existe "escaso reconocimiento y valoración social de la diversidad étnica y cultural como uno de los factores que definen la identidad nacional" y que se requieren "recursos para el sector cultural y creativo", así como "que sea evidente el cambio, sea estructural, en lo social, cultural, político y económico, que el Estado llegue a todo el territorio nacional"158. §13. Visto así, desde una mirada más amplia, para los magistrados que suscribimos este salvamento parcial de voto, era necesario reconocer una conexidad directa e inmediata entre la norma acusada y los objetivos, las metas o las estrategias de la parte general del plan nacional de desarrollo y su relación instrumental con el plan anual de inversiones y los demás derechos fundamentales involucrados. §14. Como bien señaló el ICANH, la tarea arqueológica no es una tarea aislada en la ruralidad o puramente intelectual desde un anaquel; por el contrario, sus funciones repercuten en una idea más rica de cultura, en la comprensión de distintas formas de vida, en la recuperación de la memoria nacional, en la reivindicación de los pueblos étnicos, en la protección de sus saberes y en la transición hacia una cultura de la paz. Asumir -como propuso la mayoría- que la tasa prevista en el artículo 135 solo tenía por objeto financiar al ICANH y que por lo mismo no guardaba relación con el plan nacional de desarrollo ni con los derechos de los pueblos étnicos allí contenidos, implica desconocer el contexto amplio en el que se enmarca esta disposición y las valiosas conexiones que pueden surgir entre cultura, paz, diversidad y pueblos étnicos. Principios, valores y derechos que no son compartimentos aislados e incomunicados entre sí, como sugiere la sentencia de la que nos apartamos. §15. De ahí también que el Plan Nacional de Inversiones proyectó un valor preliminar total de $744,2 billones de pesos para alcanzar las metas relacionadas con la transformación del componente "seguridad humana y justicia social" del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de garantizar la dignidad humana, el ejercicio de las libertades y el desarrollo de las capacidades necesarias para que las personas y los hogares puedan llevar a cabo su plan de vida. De manera puntual, la tasa en cuestión estaba vinculada con la línea de inversión "artes, cultura y saberes para la vida, la paz y el cuidado del planeta", y con aquella titulada "administración pública, fortalecimiento institucional y lucha contra la corrupción". Asimismo, estaba relacionada con proyectos estratégico de impacto nacional, entre otros, los "puntos de cultura: activación de espacios y procesos que desarrollen actividades de creación, circulación y apropiación de las arte, saberes y cultura viva comunitaria". De hecho, estos proyectos de revitalización de parques arqueológicos, centros históricos y bienes de interés cultural, como ejercicios de memoria colectiva e histórica, fueron sugeridos por las propias comunidades. Y requerían para su correcta puesta en marcha la recuperación y preservación de bienes arqueológicos, para lo cual era clave la tasa prevista en el artículo 135. §16. Visto así, nos parecía evidente la conexidad directa e inmediata entre la norma acusada y los objetivos, metas o estrategias del plan nacional de desarrollo, su documento de base y el plan plurianual de inversión. ¿Qué más haría falta para demostrar el carácter planificador de una norma tributaria dentro del plan nacional de desarrollo? Esta decisión no ofrece una respuesta clara, más allá de afirmar que se requiere un análisis más riguroso de la Corte (supra §120). Parece incluso como si la vocación de permanencia o el carácter tributario de una norma, por sí solos, constituyeran razón suficiente para determinar su inconstitucionalidad. Los magistrados disidentes no compartimos esta aproximación, pues la temporalidad o el carácter tributario de una norma son apenas uno de los elementos que debe valorar la Corte Constitucional, de manera conjunta con los demás criterios que rigen la unidad de materia. §17. La tesis que siguió la mayoría es inconsistente con la jurisprudencia de esta Corte porque, sin proponer de manera expresa un cambio en la línea jurisprudencial, aplicó un estándar de análisis con una rigurosidad inusual para esta materia. La conclusión de la mayoría parte de una visión muy restringida del alcance que tiene este instrumento de planificación, al imponer una limitación que no se encuentra expresa o tácitamente en la Constitución Política. El texto constitucional previó la importancia del plan nacional de desarrollo dentro de la estructura del Estado colombiano, como instrumento para plasmar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental. §18. Hay un último punto que queremos destacar, relacionado con la poca atención que mereció en la decisión la intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) en la cual manifestó la urgencia de la tasa bajo análisis. Esta entidad explicó que, sin la tasa, tendría una "imposibilidad de materializar" su misionalidad; sobre todo cuando los trámites a su cargo "irán en aumento, pues en 2019 el ICANH recibió 5223 solicitudes, mientras que en 2022 recibió 8701". Es más, el ICAHN advirtió a la Corte que, "para garantizar la operación que se requiere para resolver los 8701 trámites anuales asociados a Programas de Arqueología Preventiva, el ICANH únicamente cuenta con 25 profesionales en arqueología y 5 apoyos técnicos administrativos". Esto no es un asunto menor, pues el ICANH es la entidad que protege el patrimonio arqueológico del país y, a la fecha, ni siquiera cuenta con un depósito apropiado para resguardar los objetos que hacen parte de esa riqueza nacional159. El sector cultura por lo general no ha tenido un presupuesto suficiente en el Estado colombiano, situación que la mayoría no consideró adecuadamente, al privilegiar una distinción artificial entre el funcionamiento de la entidad y la protección del patrimonio cultural, como si lo segundo fuera posible sin lo primero. §19. Pese a este complejo panorama, la mayoría descartó alternativas de solución como, por ejemplo, una exequibilidad con efectos diferidos que le habría permito al ICANH cobrar la tasa y seguir funcionando por un tiempo, mientras que el Congreso decidía si regulaba la materia a través del trámite legislativo ordinario. No obstante, en otras ocasiones como en las sentencias C-219 de 2019, C-068 de 2020 o C-276 de 2021, la Corte decidió posponer los efectos de la declaración de inconstitucionalidad luego de advertir que la expulsión inmediata de las normas afectaría principios y derechos constitucionales importantes. Fecha ut supra, NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada