ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-117/24 Expediente: D-15466 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida"" Pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala sobre la parte resolutiva de la sentencia, aclaro mi voto sobre algunos aspectos que, en mi opinión, requieren precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan.
1. En primer lugar, es necesario reconocer las diferencias en cuanto al contenido, la competencia y el procedimiento de elaboración del plan nacional de desarrollo, por una parte, y el contenido, la competencia y el procedimiento de expedición de la ley mediante la cual se aprueba dicho plan, por la otra. Esta distinción es importante para identificar respecto de qué contenidos y en relación con qué otros contenidos o referentes es exigible la unidad de materia, así como para ubicar la configuración de los vicios de procedimiento y sus implicaciones en la validez de la ley aprobatoria. En este sentido es preciso recordar que la elaboración del plan nacional de desarrollo es competencia exclusiva del gobierno nacional mediante un procedimiento participativo que involucra a las entidades territoriales, a organizaciones de la sociedad civil y al Consejo Superior de la Judicatura. El plan está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas, por su parte, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. La aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas corresponde al Congreso mediante ley ordinaria de iniciativa gubernamental tramitada mediante un procedimiento legislativo especial. Esta ley debe contener el plan nacional de inversiones públicas y determinar los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, así como las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.
2. En segundo lugar, es importante tener en cuenta la función de la planeación en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En efecto, el plan nacional de desarrollo es un instrumento de la política económica del Estado y de buena gobernanza que forma parte "Del régimen económico y de la hacienda pública" regulado en el título XII de la Constitución. Por ello el constituyente señaló directamente su conformación (artículo 339), dispuso la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para la discusión del plan (artículo 340), y reguló los aspectos básicos de su elaboración y aprobación (artículo 341). La regulación de los aspectos no previstos en la Constitución en cuanto a su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fue reservada por el constituyente al legislador orgánico, el cual debe disponer, adicionalmente, los mecanismos apropiados para la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo (artículos 342, 343 y 344 de la Constitución).
3. Por razón de su papel en la materialización de los fines esenciales del Estado y como ya anticipé, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de carácter participativo, conforme a las siguientes disposiciones: - El artículo 340162 establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo. - El artículo 341163 dispone que el gobierno (i) elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; y (iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación; - El artículo 342164, por su parte, establece que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.
4. En cuanto al contenido del plan, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en sus artículos 4, 5 y 6, en desarrollo del artículo 339 de la Constitución, regula su contenido, así: La parte general del plan contendrá: (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes. En cuanto al plan de inversiones, el artículo 6 de la ley establece que contendrá: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. Conforme al artículo 3 de la Ley, la parte general tiene un carácter estratégico mientras que el plan de inversiones tiene carácter operativo.
5. En cuanto al contenido de la ley, los artículos 150.3 y 341 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, disponen que debe contener el plan nacional de inversiones públicas, los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones165, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
6. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple). La ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser más restrictivo que el procedimiento legislativo ordinario. Esto es así porque esa fue la decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del congreso en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra "aprobar" (ver transcripción sesión Junio 11 de 1991). Luego en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo: "(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión". Así mismo, dicha Comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra "fijar" por el de "aprobar" con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso: "(...) está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso".
7. En concordancia con tal determinación del constituyente, la Ley Orgánica 152 de 1994 reguló un procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo que resulta ser el más restrictivo de todos los procedimientos legislativos de formación de las leyes. En efecto, el plan debe ser aprobado en un término máximo de tres meses después de presentado por el Gobierno pues, si no lo hace, el Congreso pierde competencia y corresponderá al Gobierno poner en vigencia el plan de inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley. El primer debate se adelantará en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones a la parte general del plan y, por tal razón, sus desacuerdos con el contenido de esta parte no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Sin embargo, puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas pero sólo si cuenta previamente con aprobación por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público y siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
8. Conforme al anterior marco constitucional y legal, caben las siguientes consideraciones: 8.1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período. La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis. En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal. En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso. Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido" (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994). Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una "relación efectiva con las estrategias y objetivos" establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general. Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno" para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia). Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución. 8.2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan). El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de "Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán "los procedimientos y mecanismos generales" para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario. Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales. Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República. 8.3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento. En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico. Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente. Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente. Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. 8.4. En relación con el estándar aplicable al control. En este sentido, mientras que el estándar de control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve, para el caso de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo el estándar es estricto. De no ser así, se podría incluir cualquier medida en la ley aprobatoria del plan y, en consecuencia, se vaciarían las competencias legislativas ordinarias del Congreso. No obstante, el análisis de las disposiciones que introducen cambios a la legislación permanente requiere un análisis adicional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas disposiciones son compatibles con el principio de unidad de materia solo si cumplen con tres exigencias: (i) que tengan un carácter instrumental, es decir, que contengan alguna medida que impulse el cumplimiento del plan, o incluso la apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (ii) que persigan un fin planificador y de impulso al cumplimiento del plan; y (iii) que guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas fijadas en la parte general del plan o con los programas y proyectos de inversión incluidos en el plan de inversiones. En cualquier caso, su vigencia no puede ser superior a la de la ley aprobatoria del plan.
9. Otras consideraciones: El principio de unidad de materia de la ley aprobatoria del plan, garantiza que las medidas adoptadas en la ley tengan conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, con las estrategias, políticas y programas del plan y deben tener un carácter instrumental, temporal y estar dirigidas a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo. La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo 150.3 superior. Dada la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su jurisprudencia, el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo. Adicionalmente, es de recalcar que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias166. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no es instrumental sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes no cumple el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afectándose el principio democrático. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Carlos Mario Restrepo Pineda, José Darío Zuluaga Calle, Andrés Felipe Roncancio Bedoya, Edwin Alberto Vélez Jaramillo y Mario Heimer Flórez Guzmán. 2 Ibidem. 3 Expediente digital, demanda D-15466, folio 13. 4 Expediente digital, demanda D-15466, folio 17. 5 Expediente digital, demanda D-15466, folio 21. 6 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69857), folio 18. 7 Ibidem, folio 24. 8 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69857), folio 33. 9 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69807), folio 4 10 Ibidem. 11 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71908), folio 22. 12 Ibidem, folio 26. 13 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71908), folio 28. 14 Ibidem. 15 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69808), folio 9. 16 Ibidem, folio 11. 17 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69808), folio 12. 18 Ibidem, folio 21. 19 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69479), folio 32. 20 Ibidem, folio 38. 21 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69606), folio 3. 22 Ibidem. 23 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69606), folio 4. 24 Ibídem. 25 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69806), folio 7. 26 Ibidem, folio 6. 27 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71697), folio 4. 28 Ibidem, folio 6. 29 Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71697), folio 7. 30 La Sala Plena reiterará las consideraciones sobre "el principio de unidad de materia", decantadas en la sentencia C-493 de 2020, por encontrase pertinentes para el análisis de la presente demanda. 31 Constitución Política, artículo
158. Ver también artículo 169 respecto a la correspondencia que debe existir entre el título de las leyes y su contenido. 32 Sentencia C-493 de 2020. 33 Ver sentencia C-493 de 2020. En esta providencia se reiteraron las sentencias C-285 de 2017, C-440 de 2020 y C-047 de 2018. 34 Sentencia C-493 de 2020. 35 Ibidem. 36 "Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado. // Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte. // Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles." Sentencia C-390 de 1996. 37 Ver sentencias C-400 de 2010 y C-933 de 2014. 38 Sentencia C-493 de 2020. 39 Sentencias C-1025 de 2001 y C-095 de 2020. 40 Sentencia C-493 de 2020. 41 La Sala Plena reiterará las consideraciones sobre "el principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo", decantadas en la sentencia C-493 de 2020, por encontrase pertinentes para el análisis de la presente demanda. 42 Sentencias C-394 de 2012 y C-016 de 2016. 43 Sentencias C-026 de 2020, C-539 de 2008 y C-493 de 2020. 44 Sentencia C-305 de 2004. 45 Sentencia C-305 de 2004, C-191 de 1996, C-394 de 2012, C-219 de 2019 y C-068 de 2020. 46 Sentencia C-493 de 2020. 47 Sentencias C-219 de 2019, C-016 de 2016 y C-095 de 2020. 48 Sentencia C-493 de 2020. 49 C-047 de 2018. 50 Sentencia C-068 de 2020. 51 Sentencia C-219 de 2019. 52 Sentencia C-493 de 2020. 53 Sentencia C-068 de 2020. 54 Sentencia C-415 de 2020. 55 Sentencia C-493 de 2020. 56 Sentencia C-539 de 2008. 57 Sentencia C-305 de 2004. 58 Sentencia C-016 de 2016. En la Sentencia C-305 de 2004, la Corte sostuvo: "Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación." 59 Sentencia C-068 de 2020. 60 Sentencias C-026 de 2020 y C-440 de 2020. 61 Sentencias C-305 de 2004, C-539 de 2008 y C-219 de 2019. 62 Sentencias C-008 de 2018, C-092 de 2018 y C-493 de 2020. 63 Sentencias C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-394 de 2012 y C-453 de 2016. 64 Sentencias C-008 de 2018 y C-092 de 2018. 65 Sentencia C-493 de 2020. 66 En este asunto, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, que prevé que los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS, quienes los financiarán con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). La Sala Plena determinó que el precepto se enmarca en el marco del pacto por la equidad del Plan y respeta la unidad de materia, pues además de cumplir los requisitos de conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, incorpora una regulación instrumental, temporal y dirigida a impulsar el cumplimiento del Plan. En relación con la temporalidad, en el fallo se explicó que, según la ADRES, "la norma "no es transversal al sistema de seguridad social ni posee un carácter de permanencia en el orden jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su implementación se produce en cumplimiento de una política de Gobierno, que podría ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo." 67 Sentencia C-493 de 2020. 68 Ibidem. 69 Sentencia C-493 de 2020. 70 La Sala determinó que el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1955 de 2019) desconocía el principio de unidad de materia, al haber derogado el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, que conformaba un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, con lo cual, sostuvo la Corte, "modifica la legislación ordinaria permanente y termina por comprometer la vocación de transitoriedad de la ley del plan". 71 Sentencia C-493 de 2020. 72 La Sala consideró que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, generaba un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. Como resultado, señaló, "la derogatoria mencionada no t[iene] por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio." 73 Sentencia C-415 de 2020. 74 Ibidem. 75 Sentencia C-415 de 2020. 76 Sentencia C-068 de 2020. 77 La Sala Plena reiterará las consideraciones sobre "el principio de legalidad tributaria como límite al margen de configuración en materia impositiva", decantadas en la sentencia C-019 de 2022, por encontrase pertinentes para el análisis de la presente demanda. 78 Sentencias C-293 de 2020, C-439 de 2021 y C-019 de 2022, entre otras. 79 El artículo 338 de la Constitución dispone que los tributos sólo pueden ser creados por medio de ley, ordenanza o acuerdo. Ver también, las sentencias C-891 de 2012 y C-439 de 2021. 80 Constitución Política, art. 150.12. 81 Constitución Política, art. 300. "Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas (...)
4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales". 82 Sentencia C-155 de 2016. 83 Sentencia C-200 de 2021. 84 Sentencias C-060 de 2018, C-056 de 2019, C-278 de 2019 y C-481 de 2019. 85 Sentencia C-019 de 2022. 86 Sentencias C-987 de 1999 y C-585 de 2015. 87 Sentencias C-550 de 2019 y C-006 de 2021. 88 Sentencia C-644 de 2012. 89 Sentencias C-227 de 2002, C-891 de 2012 y C-602 de 2015. 90 Sentencia C-644 de 2016. 91 Sentencia C-304 de 2019. 92 Sentencias C-358 de 2017, C-269 de 2019 y C-550 de 2019. 93 Sentencias C-987 de 1999, C-504 de 2002, C-822 de 2011 y C-704 de 2010. 94 Sentencias C-891 de 2012, C-593 de 2019 y C-042 de 2021. 95 Sentencia C-019 de 2022. 96 Sentencias C-568 de 2019 y C-155 de 2016. 97 Sentencia C-253 de 1995. 98 Ibidem. 99 Sentencia C-006 de 2021. 100 Sentencia C-019 de 2022. 101 Sentencia C-690 de 2003. 102 Sentencia C-585 de 2015. 103 Sentencia C-019 de 2022. 104 Sentencia C-511 de 2019. 105 Sentencias C-030 y C-278 de 2019. 106 Sentencia C-644 de 2016. 107 Sentencia C-253 de 1995. 108 Sentencias C-439 de 2021, C-568 de 2019, C-074 de 2018, C-449 de 2015, y C-621 de 2013. 109 Sentencia C-019 de 2022. 110 Sentencia C-511 de 2019. 111 En la sentencia C-019 de 2022, la Corte reiteró que "la jurisprudencia ha puesto de presente que, si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias "a las cuales les compete definir con ese carácter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones"". Ver sentencias C-228 de 1993, C-121 de 2006 y C-822 de 2011. 112 Sentencia C-019 de 2022. 113 Ibidem. 114 Sentencias C-060 de 2018, C-585 de 2015 y C-511 de 2019. 115 Sentencia C-585 de 2015. 116 Sentencia C-060 de 2018. 117 Sentencia C-019 de 2022. 118 Sentencia C-066 de 2021. 119 Sentencia C-019 de 2022. 120 Ibidem. 121 Sentencia C-060 de 2018. 122 Sentencia C-019 de 2022. 123 Sentencia C-412 de 1992 y C-439 de 2021. 124 Sentencia C-260 de 2015. 125 Corte Constitucional, sentencias C-337 de 2017 y C-278 de 2019. 126 Sentencia C-019 de 2022. 127 Sentencias C-040 de 1993, C-1067 de 2002 y C-585 de 2015, entre otras. Ver también, sentencia C-060 de 2018. En la sentencia C-019 de 2022, la Corte indicó que "es con base en esta consideración, que la Corte ha avalado la constitucionalidad de normas que difieren a las autoridades administrativas (i) la definición periódica del precio de un bien, como elemento para la conformación de la base gravable de una contribución parafiscal". 128 Sentencias C-060 de 2018, C-030 de 2019 y C-511 de 2019. 129 Sentencia C-019 de 2022. 130 Sentencia C-585 de 2015. 131 Sentencia C-060 de 2018. 132 Sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019. 133 Sentencia C-511 de 2019. Ver también, sentencias C-040 de 1993, C-842 de 2000, C-480 de 2007 y C-030 de 2019. 134 Sentencias C-585 de 2015, C-030 de 2019 y C-511 de 2019. 135 Sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019. 136 Corte Constitucional, sentencias C-511 de 2019. Ver también sentencias C-060 de 2018 y C-278 de 2019. 137 Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019. 138 Sentencia C-019 de 2022. 139 Id. Al respecto, esta decisión precisó que "La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo". 140 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que modificaba una disposición de la Ley 143 de 1994 sobre servicios públicos, en el sentido de permitir a las empresas de servicios públicos domiciliarios desarrollar actividades de generación, distribución y comercialización de energía de manera integrada. Entre otros cargos, el demandante alegaba que la norma desconocía del principio de unidad de materia porque regula la estructura de la industria eléctrica, lo cual no es coherente con las demás disposiciones de la misma ley que solo se refieren a los contratos de compra de energía, tarifas, tributos, vigilancia y regulación del sector. Alegaba que la norma demandada era propia de una reforma a la Ley 143 de 1994 que debía ser tramitada de forma independiente. 141 Sentencia C-305 de 2004, 142 Sentencia C-305 de 2004, 143 Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008, y C-394 de 2012. 144 De acuerdo con la sentencia C-008 de 2018, la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Ver sentencias C-105 de 2016, C-016 de 2016 y C-068 de 2020, entre otras. 145 "La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional. El ICANH fijará y actualizará anualmente las tarifas de los servicios que preste, por cada uno de los hechos generadores de la tasa. Las tarifas se fijarán en salarios mínimos legales diarios vigentes y se cobrarán como recuperación de los costos de los servicios prestados por el ICANH, para lo cual se utilizarán el siguiente Método y Sistema, teniendo en cuenta los costos administrativos, financieros, directos e indirectos, de la operación". 146 En el Plan Nacional de Desarrollo (PND), la gobernanza cultural se define como la política pública que valora la actividad cultural. Esta política reconoce la importancia de mejorar las condiciones laborales de artistas, gestores culturales, y aquellos que preservan saberes ancestrales y tradicionales. Además, esta política pública pretende destacar la necesidad de implementar un modelo de organización y operación para las entidades culturales, con el fin de fortalecerlas y modernizarlas. 147 Sentencia C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 148 Sobre el concepto de tasas, ver las Sentencias C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-484 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-200 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 149 En cuanto a esta característica, en Sentencia C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, este Tribunal puntualizó: "la doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado". 150 A respecto ver Sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 151 Sentencia C-493 de 2020. 152 Ley 2294 de 2023, art. 1. 153 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 - 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, p. 103. 154 Ibid., p. 105. 155 Ibid., pp. 106 y 107. 156 Ibid., p. 105. 157 "La implementación de la tasa permitirá fortalecer e incentivar la Economía Cultural, mediante el apoyo institucional a la creación de museos comunitarios, casas de cultura, y demás espacios culturales sustentados con base en el patrimonio arqueológico como bien de interés cultural. La protección del patrimonio cultural está también intrínsecamente vinculada al reconocimiento de los saberes y prácticas culturales, pues los diversos retos en la protección del Patrimonio Arqueológico conllevan, así se abordan sin el respaldo presupuestal adecuado, el detrimento y desaparición de la memoria cultural de la Nación en general, y las comunidades en particular. También se hace evidente que la recolección de la tasa guarda una relación teleológica para la implementación de garantías para la defensa de los derechos culturales y el ejercicio de la Gobernanza Cultural mediante el desarrollo cultural inclusivo estrechamente vinculado a la Dignidad Humana y las condiciones para el bienestar de las y los colombianos. // También, el fortalecimiento de la capacidad operativa para la defensa del patrimonio arqueológico contribuye un avance significativo hacia la paz total mediante el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos étnicos, la garantía de sus derechos bioculturales, a la recuperación de la memoria, de la historia, al acceso a la tierra y la salvaguarda de sus territorios. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia, a través de las medidas de protección del Patrimonio Arqueológico contribuye instrumentalmente en la directa garantía de los pueblos y las comunidades para la defensa de sus derechos culturales, apoya la Unidad de Restitución de Tierras con documentos técnicos que permiten ver la trazabilidad de sus migraciones, desplazamientos y desarrollos culturales, a la vez se apoya la Jurisdicción Especial de Paz JEP desde el año próximo incluyendo en nuestro formularios una capa forense que permita recabar a la Fiscalía información relevante con el hallazgo de los desaparecidos y reparación a las víctimas". Intervención del ICANH del 2 de octubre de 2023, p. 10. 158 Ibid., p. 13. 159 Al respecto, el ICANH le informó a esta Corte que sólo cuenta con un pequeño espacio en el Museo Nacional y una bodega asignada por la Sociedad de Activos Especiales para mantener la colección arqueológica más grande del país, la cual está compuesta, entre otros bienes, por aquellos detectados en el marco del Programa de Arqueología Preventiva. 160 Corte Constitucional. Sentencia C-063 de 2021 161 Ibidem. 162 ARTICULO
340. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. 163 ARTICULO
341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. 164 ARTICULO
342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. 165 Articulo 6, literal d), de la Ley 152 de 1994. 166 Ver, entre otras las Sentencias C-574 de 2004 y C-453 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------