Salvamento de voto a la Sentencia No. C-112 93DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA DERECHOS ADQUIRIDOS (Salvamento de voto)El caso en estudio remite a la clásica discusión de la dogmática acerca de los nexos entre autonomía de la voluntad e intervencionismo de Estado. La posibilidad estatal de fijarle topes legislativos a una negociación laboral libremente acordadas entre las partes remite a tal discusión. El derecho a la negociación colectiva tiene excepciones constitucionales y legales. Las dos excepciones son en función del sujeto. Del artículo 150 numeral 19, literales e y f, se desprenden dos conclusiones: existe un único estatuto laboral para los empleados públicos, que es el previsto en la ley -literal "e"-; y el estatuto de los trabajadores oficiales consagra las prestaciones mínimas a que tienen derecho, no así las máximas -literal "f"-. Esta segunda conclusión tiene el mismo fundamento que para los trabajadores particulares regula el estatuto del trabajo, al tenor del artículo 53 superior). El intervencionismo de Estado es para racionalizar la economía, no así para limitar el monto máximo de las conquistas prestacionales de los trabajadores. Ello es concordante con el inciso 2° del artículo 55 de la Carta, que establece que es deber del Estado promover la concertación laboral. La decisión adoptada por la mayoría de la Corporación echa por tierra una conquista laboral de los trabajadores, desconociéndose entonces con el fallo los derechos ya adquiridos por los trabajadores. La ausencia de tope máximo en la negociación colectiva de los trabajadores oficiales es una conquista adquirida y consolidada de los trabajadores que no podía ser suprimida, como lo hace la norma estudiada y la sentencia de mayoría. Ref: EXPEDIENTE D-088Artículo 3° de la Ley 60 de 1990El Magistrado Alejandro Martínez Caballero salva el voto en el proceso de la referencia, por no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte Constitucional en la que se declaró exequible el artículo 3° de la Ley 60 de 1990, que dice:En ningún caso podrán los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de conomía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, autorizar remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales de la respectiva entidad que anualmente excedan lo percibido por el representante legal de la misma.La Corte Constitucional es un órgano estatal encargado de producir fallos en derecho y no se pronuncia por tanto sobre la conveniencia de las normas. El suscrito no desconoce el lamentable exceso que ha habido por parte de los representantes legales de algunos entes públicos, que en algunas oportunidades han autorizado remuneraciones y prestaciones gravosas para el erario. Allí han fallado, aparte de los propios representantes legales, los mecanismos del control de tutela propios de la descentralización funcional de la rama ejecutiva. Pero tal práctica nefasta escapa a una sentencia de constitucionalidad de esta Corporación, la cual sólo debe analizar las consideraciones de orden jurídico. Es precisamente ello la razón de ser de este salvamento de voto: velar por la integridad del ordenamiento jurídico, en este caso comprometido en un asunto de principios.En mi sentir pues la decisión de exequibilidad adoptada por la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional no es la interpretación más conforme con la Constitución Política de 1991, por los siguientes tres motivos:A. ARGUMENTO FILOSOFICOEn primer lugar, el trabajo es un valor fundante del Estado social de derecho. Como lo ha establecido ya esta Corporación: La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su "suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del Estado Social de Derecho, al considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad y la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución).La persona es el sujeto de la Constitución y, como condición de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II). El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una función social.El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215).El mandato Constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo 2º).1 En este orden de ideas, el preámbulo de la Constitución consagra que uno de los valores del Estado colombiano es "asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia el trabajo, la justicia , la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo..."Estos valores del Preámbulo son recogidos en el artículo 1° de la Carta Política, que dice:Colombia es un Estado social de derecho... fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.Y dichos valores son a su vez desarrollados en el artículo 25 constitucional, el cual es del siguiente tenor:El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.Es pues en este orden de ideas que debe enmarcarse el estudio de constitucionalidad del artículo 3° de la Ley 60 de 1990, de suerte que la decisión de fondo sea consecuente con la filosofía humanista de la Constitución de 1991.Tal filosofía humanista es heredera espiritual del pensamiento occidental clásico, del renacimiento, de la revolución francesa, del socialismo utópico y ya más recientemente de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.B. ARGUMENTOS JURIDICOS1. Los derechos de asociación sindical y de negociación colectivaInscrito en la órbita filosófica descrita en el acápite anterior, el derecho al trabajo conlleva implícito los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva, regulados en los artículos 39 y 55 de la Carta Política, respectivamente.El artículo 39 de la Constitución dice así:Los trabajadores y empleados tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución...No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública.Por su parte el artículo 55 de la Carta Política afirma lo siguiente en su inciso primero:Se garantizará el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con la excepción que señale la ley...Es pues deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.De estas dos disposiciones se concluye que la consecuencia de la asociación sindical es justamente la negociación colectiva. No se trata pues de dos normas aisladas sino que la una es la expresión de la otra.Ahora bien, estas normas deben ser interpretadas a la luz de las normas internacionales sobre la materia, de conformidad con lo previsto en los precitados artículos 93 y 53 de la Constitución, según los cuales los Pactos y Convenios sobre el derecho al trabajo hacen parte del derecho interno y sirven de criterio de interpretación constitucional.En efecto el artículo 93 de la Constitución reza así:Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretaran de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.Y el artículo 53 constitucional dispone en su penúltimo inciso que "los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.En este orden de ideas, el artículo 4° del Convenio N° 98 de la OIT dispone:ARTICULO 4°.- Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo (negrillas y subrayas no originales).Como anotan Von Potobsky y Bartolomei de la Cruz, "los elementos que cabe destacar de esta disposición son el carácter voluntario de la negociación colectiva, la cuestión de la titularidad de la negociación, y su objetivo de reglamentar las condiciones de empleo mediante contratos colectivos. La voluntariedad, que tiene gran importancia en la aplicación del Convenio y su interpretación, constituye un elemento que cuadra perfectamente con el espíritu de la época en que fue adoptado el instrumento. Es interesante anotar que este elemento fue mantenido cuando muchos años después, en plena crisis económica, se adoptó el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (n° 154)."2
2. Fundamento de dichos derechos¿Cuál es la ratio iuris de la negociación colectiva? La respuesta es clara: la igualdad.En efecto, el principio de igualdad material apunta a conferir un trato igual a los idénticos y desigual a los distintos. Aplicado al caso que nos ocupa, el principio de igualdad significa que al momento de negociar entre un (1) patrono y un (1) trabajador las condiciones prestacionales y salariales, aquél se encuentra posicionado en condiciones de franca superioridad sobre éste. Para compensar tal desequilibrio, la Constitución y los instrumentos internacionales han previsto el mecanismo de la negociación colectiva, que consiste precisamente en tratar de posicionar en condiciones similares a patronos y trabajadores.Para ilustrar mejor esta idea es pertinente citar el artículo 13 de la Constitución, que dice:Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan.Además la negociación colectiva se mueve dentro de unos márgenes económicos -la ley de la oferta y la demanda- y jurídicos -los derechos constitucionales, internacionales y legales-, que tienen como fundamento de su margen de discrecionalidad el derecho al libre desarrollo de la personalidad de las partes, las cuales autónomamente pueden acordar las condiciones prestacionales y laborales concretas. En este sentido el artículo 16 de la Carta de 1991 señala lo siguiente:Todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico.Por esta vía es preciso concluír que el caso en estudio remite a la clásica discusión de la dogmática acerca de los nexos entre autonomía de la voluntad e intervencionismo de Estado. En efecto, la posibilidad estatal de fijarle topes legislativos a una negociación laboral libremente acordadas entre las partes remite a tal discusión. Para la doctrina, luego de la inicial concepción racionalista e individualista de una autonomía de la libertad sin límites, se ha arribado a una noción matizada de la misma como consecuencia del intervencionismo de Estado.En este marco el suscrito se limita a citar lo afirmado por Ospina Fernández, cuyas líneas comparte plenamente:So pretexto de establecer la indispensable justicia social, de adecuar los procesos de la economía nacional y de otras consideraciones por el estilo, proliferan leyes propiamente dichas, o sea, expedidas por el órgano legislativo, como también actos del órgano ejecutivo, tales como decretos-leyes, decretos legislativos, decretos ejecutivos, reglamentos autónomos, resoluciones y medidas administrativas informales, etc., por medio de los cuales se planifican, dictan, regulan y controlan a gran escala la iniciativa y las actividades jurídicas que son o eran materia de la autonomía de la voluntad privada.3Agrégese a lo anterior que el intervencionismo de Estado en este caso se tradujo en una limitación de la autonomía de la libertad de las partes para acordar negociaciones de orden laboral mediante la imposición de unos topes máximos enderezados a subsanar los defectos del control de tutela que debía realizar la administración central sobre sus entes descentralizados -fenómeno institucional-, a costa de las aspiraciones económicas y prestacionales de los servidores públicos -fenómeno de derechos humanos-.3. Excepciones constitucionalesEl derecho a la negociación colectiva tiene excepciones constitucionales y legales. Inicialmente se estudiarán las primeras.Las excepciones constitucionales son dos: para los miembros de la fuerza pública (art. 39 y 219) y para los empleados públicos (art. 150 numeral 19 literal e).Es de anotar que los trabajadores de los servicios públicos esenciales pueden ciertamente celebrar negociaciones colectivas pero no pueden hacer huelga por expresa prohibición constitucional, esto es, se encuentran privados no del derecho en sí a negociar sino de uno de sus instrumentos (art. 56) . Estas excepciones son claras y no ofrecen discusión.4. Las excepciones legalesAparte de las dos excepciones anteriores, de base constitucional, la propia Carta ha dispuesto en el artículo 55 que la ley podrá establecer nuevas excepciones al derecho de negociación colectiva.Según el argumento central de la decisión de mayoría, es esta autorización constitucional al legislador para consagrar excepciones al derecho en estudio la que fundamenta la constitucionalidad del artículo 3° de la Ley 60 de 1990.Para el suscrito tal interpretación no es la más conforme con la Constitución, por lo siguiente:Según los artículos 93 y 53 precitados, son las normas internacionales sobre la materia las que deben servir de parámetro de interpretación de la Constituición.Estas excepciones deben ser interpretadas a la luz de las normas internacionales sobre la materia, de conformidad con lo previsto en los precitados artículos 93 y
53. Así, el artículo 8° del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece:1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos...c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculo y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público o para la protección de los derechos y libertades ajenos... (negrillas no originales).Además los artículos 5° (parcial) y 6° del Convenio N° 98 de la OIT disponen:ARTICULO 5°.- La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía...ARTICULO 6°.- El presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto.Se observa que las dos excepciones al derecho a la negociación colectiva son en función del sujeto, así: la seguridad nacional y el orden público apuntan a limitar dicho derecho para los miembros de la fuerza pública; los derechos y libertades ajenos se enderezan a prohibir que entre patronos y trabajadores se acuerden situaciones jurídicas que afecten a terceros.En otras palabras, el derecho internacional sobre la materia no consagra excepciones relativas al monto de las prestaciones, como sí lo hace la norma que fue declarada exequible por la mayoría de la Corporación.5. Alcance del intervencionismo de EstadoDice así el artículo 150 en su numeral 19, literales e) y f):Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.De esta norma se desprenden dos conclusiones: existe un único estatuto laboral para los empleados públicos, que es el previsto en la ley -literal "e"-; y el estatuto de los trabajadores oficiales consagra las prestaciones mínimas a que tienen derecho, no así las máximas -literal "f"-. Esta segunda conclusión tiene el mismo fundamento que para los trabajadores particulares regula el estatuto del trabajo, al tenor del artículo 53 superior)Esta última facultad legislativa es el desarrollo de la intervención del Estado en la economía prevista por el constituyente en el artículo 334 superior, que dice:La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones (negrillas fuera de texto).Se observa pues que el intervencionismo de Estado es para racionalizar la economía, no así para limitar el monto máximo de las conquistas prestacionales de los trabajadores. Ello es concordante con el inciso 2° del artículo 55 de la Carta, que establece que es deber del Estado promover la concertación laboral.6. La irrevocabilidadLas prestaciones y beneficios laborales de los trabajadores son irrevocables, de conformidad con el artículo 53 de la Carta, que dice:... La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: ... irrenunciabilidad a los beneficios mínimos... La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores (negrillas del suscrito). Se advierte que la decisión adoptada por la mayoría de la Corporación echa por tierra una conquista laboral de los trabajadores, desconociéndose entonces con el fallo los derechos ya adquiridos por los trabajadores. En efecto, en la legislación anterior a la entrada en vigencia de la nueva Constitución -julio de 1991-, no se limitaba el tope máximo de las prestaciones de los trabajadores oficiales. Por tanto ello constituía una conquista laboral de dichos servidores públicos. Conquista que por el artículo 53 de la Carta empezó a gozar de protección constitucional y se tornó "irrenunciable" e irrevocable.Al respecto la Sala Plena de la Corte había dicho que "lo anterior permite a esta Corte afirmar que se configura un menoscabo de los derechos adquiridos por los trabajadores de Colpuertos en las convenciones colectivas a las cuales se ha hecho alusión. El Gobierno Nacional, al dictar con posterioridad a la fecha de la firma de las convenciones, un decreto que reduce los derechos pensiónales de los trabajadores sindicalizados, ha desconocido los derechos adquiridos con arreglo a la ley, pieza capital de nuestro ordenamiento jurídico... No es así porque lo ganado en una convención colectiva significa un derecho en sí mismo para el trabajador, que en algún momento de su vida de trabajo se verá confrontado con la realización de la hipótesis normativa. Pero, además, es derecho actual y no mera expectativa pues se trata de una conquista de ese conjunto específico de trabajadores que labora en Colpuertos."4 Por tanto la ausencia de tope máximo en la negociación colectiva de los trabajadores oficiales es una conquista adquirida y consolidada de los trabajadores que no podía ser suprimida, como lo hace la norma estudiada y la sentencia de mayoría.C. ARGUMENTOS ECONOMICOSEl último de los fundamentos de este salvamento apunta a establecer que si se le colocan límites máximos a las conquistas laborales de los trabajadores oficiales en las negociaciones colectivas, se estará colocando en circunstancias de inferioridad en el mercado laboral a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta asimilables a las anteriores, cuando se desenvuelven en un ámbito no monopolístico, de suerte que se desconocería la libre competencia económica, regulada en el artículo 333 de la Carta.Así, el artículo 333 de la Constitución señala lo siguiente:La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades...El Estado por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso de personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional...Esta norma es concordante con el inciso final del artículo 334 superior, que establece que el intervencionismo de Estado tiene como fin promover la competitividad económica.La intervención del Estado en la economía es en este caso con el fin de colocarle una base mínima -"piso"- y no un tope máximo -"techo"- a la negociación colectiva, de conformidad con el artículo 150 numeral 19 de la Carta, que en este sentido constitucionalizó el artículo 7° numeral 2° del Decreto 1848 de 1969.Por los anteriores tres argumentos, de carácter filosófico, jurídico y económico, todos ellos de estirpe constitucional, es que difiero de la decisión de mayoría en este proceso.Fecha ut supraALEJANDRO MARTINEZ CABALLEROMagistrado ---pies de página--- Publicada en J. y D., Tomo XVI, pág. 185. (N. del D.) (Sentencia de julio 9 de 1992. Radicación 4685. Magistrado Ponente Dr. Hugo Suescun Pujols). Cfr. Corte Constitucional. Sentencia N° SC-221 de 1992. Vid Von Potobsky, Geraldo y Bartolomei de la Cruz, Héctor. La Organización Internacional del Trabajo. Ed. Astrea. Buenos Aires, 1990. pags. 306 y
307. Esta nota es concordante con la Recomendación N° 583 de la Comisión de Libertad Sindical. Ospina Fernández, Guillermo y Ospina Acosta, Eduardo. Teoría General de los Actos o Negocios Jurídicos. Temis. Tercera edición. Bogotá, 1987, pag 17 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia N° C-013 de enero 21 de 1993.