Salvamento de voto a la Sentencia C-092 98ENUNCIADO NORMATIVO Y NORMA JURIDICA-Distinción COMPETENCIA DEL EJECUTIVO-Modificación del régimen jurídico por exclusión NORMA INCORPORADA A LEGISLACION PERMANENTE (Salvamento de voto)Bien puede suceder que, en ejercicio de sus facultades, el Gobierno modifique un artículo o texto normativo integrado por varias normas jurídicas, excluyendo alguna de ellas de la nueva legislación. Si esto ocurre y no se distingue entre enunciado normativo y norma jurídica, la mera modificación del texto o enunciado puede hacer creer al interprete que el ejecutivo se extralimitó creando una nueva disposición, cuando, en realidad, solo actúo dentro del marco de sus atribuciones al modificar el régimen jurídico por exclusión - y no por inclusión - de una de las disposiciones anteriormente vigentes. Nada impedía que el ejecutivo decidiera que sólo una de las dos normas que integraban el contenido normativo del artículo 1° mencionado, fuera incorporada a la legislación permanente. Ello, ciertamente, implicaba una modificación del régimen anterior, pero caracterizada, justamente, por la exclusión de una norma anterior y no por la inclusión de una nueva disposición normativa y, por lo tanto, se encontraba dentro del ámbito de competencia que el artículo 8 transitorio de la Constitución concedía al Gobierno Nacional. En suma, la modificación de un artículo fue entendida por la mayoría como la modificación de una disposición jurídica, cuando, sin embargo, lo que estaba ocurriendo era que el legislador excepcional estaba separando dos disposiciones plenamente autónomas para incorporar sólo una de ellas, al nuevo régimen. El fallo de la Corte desconoce importantes precedentes judiciales y termina por excluir del ordenamiento jurídico una disposición que no es, en sí misma, inexequible.OMISION LEGISLATIVA RELATIVA SENTENCIA-Modulación de los efectos (Salvamento de voto)Si, en gracia de discusión, se aceptare la tesis de la Corte, en virtud de la cual el Gobierno Nacional tenía que reproducir integralmente el texto del artículo 1° antes mencionado, lo que se estaría configurando en el caso presente sería una especie de omisión legislativa relativa. Ciertamente, no se trata de una sola norma jurídica que se componga de dos partes interdependientes (como lo sería, en los ejemplos antes anotados, la disposición que tenga la estructura lógica q siempre que p ; o, q si y sólo si z), sino de un enunciado normativo que consagra dos normas jurídicas plenamente autónomas. En estos eventos procede, como ya lo ha indicado la Corporación, la modulación de los efectos del fallo, pues declarar inexequible la totalidad de la disposición equivale a excluir del ordenamiento una norma que no resulta, en sí misma inconstitucional. En efecto, el beneficio por la rebaja de pena, consagrado en la norma declarada inexequible, se encontraba vigente en la legislación anterior y podía perfectamente ser incorporado a la legislación permanente en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 transitorio de la Carta. Entonces, ¿por qué excluirlo del ordenamiento jurídico si su legitimidad constitucional - por razones formales o materiales - no depende de la incorporación al ordenamiento jurídico del segundo beneficio (la garantía de la no extradición)? Referencia: Expediente D-1786Actor: Carlos Alberto Maya RestrepoDemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) del Decreto 2265 de 1991Magistrado Ponente:Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ1. Con todo respeto nos apartamos de la sentencia de la Corte. Por las razones que exponemos, a nuestro juicio, la disposición demandada ha debido ser declarada exequible.2. El artículo 8 transitorio de la Constitución autorizó durante noventa días al Gobierno Nacional para convertir en legislación permanente los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio hasta la fecha de promulgación de la C.P., siempre que la Comisión Especial no los improbara. En ejercicio de tal atribución, el Gobierno expidió el decreto 2265 de 1991, al cual pertenece el artículo 4 demandado, el que, a su turno, reprodujo parcialmente el contenido del artículo 1 del decreto 303 de 1991. La única diferencia real entre el texto del artículo 1 mencionado y el recogido en el artículo 4 impugnado, consiste en la decisión de no incluir, dentro de los beneficios por colaboración con la justicia, la garantía de la no extradición. Justamente dicha decisión dio lugar a la demanda que originó la sentencia de inexequibilidad de la cual nos apartamos. En nuestro concepto, la decisión de la Corte se funda en una confusión entre dos categorías jurídicas distintas: la norma o proposición jurídica y el texto o artículo normativo.
3. El artículo 8° transitorio de la C.P. autorizaba al ejecutivo para seleccionar, según su criterio, aquellas normas jurídicas que hacían parte de los decretos de excepción, para que, de no ser improbadas por la Comisión Especial, se convirtieran en legislación permanente. En consecuencia, el Gobierno podía limitar el número de disposiciones que harían tránsito al nuevo régimen jurídico, pero, sin embargo, no podía incluir nuevas reglamentaciones. Ahora bien, la cuestión residía en determinar si la exclusión de la expresión “y no serán extraditados por ningún delito confesado o no” del artículo 4 del decreto 2265 de 1991, constituía la creación de una nueva norma jurídica o la simple modificación de un artículo que, no obstante, implicaba excluir, de la nueva reglamentación, una norma jurídica independiente - o proposición normativa completa -.4. En general, en la doctrina y la jurisprudencia, los términos norma, disposición normativa, enunciado normativo, proposición jurídica, artículo, etc., se utilizan de manera indiscriminada. Ello, en principio, no ofrece demasiados problemas, pues pese a que, a la luz de la teoría del derecho, cada una de las expresiones mencionadas puede denotar significados diversos, la verdad es que en muchos casos dichos significados resultan coincidentes, por lo que nada obsta para que se utilicen indistintamente. No obstante, en ciertos eventos, es necesario hacer la distinción técnica que para estos asuntos se ha elaborado por la teoría del derecho. En efecto, al amparo de esta última disciplina, una cosa son los llamados artículos o textos legales y, otra, bien distinta, las normas o proposiciones jurídicas que se desprenden de los enunciados normativos. Esta distinción, inútil en algunos casos, se convierte en una diferenciación necesaria a la hora, por ejemplo, de establecer el objeto del control judicial de constitucionalidad o de resolver demandas como la que originó la sentencia de la referencia.
5. Con el fin de definir aquello que puede ser objeto de control judicial de constitucionalidad, la Corte ha establecido en reiteradas decisiones que el texto de un artículo puede contener múltiples proposiciones normativas que, de manera autónoma e independiente, generen efectos jurídicos. Igualmente, la Corporación ha indicado que puede ser necesario, para articular una proposición normativa completa e independiente, acudir a más de un texto normativo. Así por ejemplo, en la sentencia C-473 de 1994, la Corporación indicó: “(Es cierto que es muy difícil que una palabra, analizada de manera separada y tomada fuera de su contexto, tenga una significación jurídica propia; sin embargo, esa misma palabra, interpretada de manera sistemática y teniendo en cuenta el conjunto de normas reguladoras de la materia, puede tener pleno sentido normativo. Para ello basta entender que un artículo de una ley puede contener múltiples proposiciones normativas, algunas de las cuales pueden estar materializadas en una sola palabra; así, por no citar sino un ejemplo, la palabra "explotación" del literal g del inciso tercero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo configura una proposición normativa completa, ya que por medio de ella se está definiendo la explotación de sal como un servicio público en el cual está prohibida la huelga. Esa palabra puede entonces ser un objeto legítimo de control constitucional, sin que por ello la Corte esté usurpando las funciones del Poder Legislativo, puesto que el juez constitucional simplemente está constatando si un determinado enunciado normativo es acorde o no con la Carta Fundamental”. La misma distinción entre disposición normativa y texto normativo fue realizada, entre otras, en la sentencia C-427 de 1996, al establecer que la disposición que excluía la audiencia pública en la justicia regional se configuraba en virtud de la interpretación sistemática de dos enunciados normativos o textos legales diferentes.6. La distinción entre norma y enunciado normativo es crucial para evaluar, en casos como el presente, el alcance de las facultades legislativas que fueron concedidas al gobierno, con el objeto de que pudiera seleccionar, del universo de normas preexistentes, aquellas que consideraba oportuno que hicieran parte de un nuevo régimen, pero que, sin embargo, no le autorizaban para crear nuevas normas jurídicas. En verdad, bien puede suceder que, en ejercicio de sus facultades, el Gobierno modifique un artículo o texto normativo integrado por varias normas jurídicas, excluyendo alguna de ellas de la nueva legislación. Si esto ocurre y no se distingue entre enunciado normativo y norma jurídica, la mera modificación del texto o enunciado puede hacer creer al interprete que el ejecutivo se extralimitó creando una nueva disposición, cuando, en realidad, solo actúo dentro del marco de sus atribuciones al modificar el régimen jurídico por exclusión - y no por inclusión - de una de las disposiciones anteriormente vigentes.7. A juicio de la mayoría, el Gobierno Nacional se extralimito al excluir del artículo 4 demandado la frase “y no serán extraditados por ningún delito confesado o no”, pues esta formaba parte del texto del artículo 1° del decreto legislativo 303 de 1991 que es el que aquél pretendió adoptar. El mencionado artículo 1° del decreto legislativo 303 de 1991, establecía, para quienes en ciertas condiciones, se sometieran a la justicia, el derecho (1) a la rebaja de pena y, (2) a no ser extraditado. Se trata, como puede apreciarse fácilmente, de dos beneficios distintos, cada uno de los cuales conforma una unidad normativa, vale decir, produce efectos jurídicos independientes, con prescindencia de la existencia del otro. En otras palabras, el enunciado normativo mencionado consagra dos disposiciones jurídicas distintas que, por motivos de técnica legislativa, se encuentran subsumidas en un mismo artículo, pero que no dependen la una de la otra, pues son independientes y autónomas. Otra cosa sería si, por ejemplo, el enunciado consagrara dos disposiciones interdependientes, por ejemplo, a través de las fórmulas q siempre que p ; o, q si y sólo si z, en donde la exclusión de los enunciados p o z implicaría, necesariamente, la modificación de la disposición normativa por vía de la creación de una norma distinta a la previamente existente. Fácilmente puede apreciarse que este no es el caso que se analiza.En las condiciones anotadas, nada impedía que el ejecutivo decidiera que sólo una de las dos normas que integraban el contenido normativo del artículo 1° mencionado, fuera incorporada a la legislación permanente. Ello, ciertamente, implicaba una modificación del régimen anterior, pero caracterizada, justamente, por la exclusión de una norma anterior y no por la inclusión de una nueva disposición normativa y, por lo tanto, se encontraba dentro del ámbito de competencia que el artículo 8 transitorio de la Constitución concedía al Gobierno Nacional. En suma, la modificación de un artículo fue entendida por la mayoría como la modificación de una disposición jurídica, cuando, sin embargo, lo que estaba ocurriendo era que el legislador excepcional estaba separando dos disposiciones plenamente autónomas para incorporar sólo una de ellas, al nuevo régimen.8. La Corte declara inexequible el artículo 4 del decreto 2265 de 1991, en la parte que adopta como legislación permanente el artículo 1° del decreto 303 de 1991, porque mientras este último consagraba dos beneficios distintos para quienes colaboraran con la justicia (rebaja de penas y no extradición), aquél se limita a consagrar sólo uno de tales beneficios (rebaja de penas). En las condiciones anotadas, debe afirmarse que el fallo de la Corte desconoce importantes precedentes judiciales y termina por excluir del ordenamiento jurídico una disposición que no es, en sí misma, inexequible.9. Si, en gracia de discusión, se aceptare la tesis de la Corte, en virtud de la cual el Gobierno Nacional tenía que reproducir integralmente el texto del artículo 1° antes mencionado, lo que se estaría configurando en el caso presente sería una especie de omisión legislativa relativa. Ciertamente, no se trata de una sola norma jurídica que se componga de dos partes interdependientes (como lo sería, en los ejemplos antes anotados, la disposición que tenga la estructura lógica q siempre que p ; o, q si y sólo si z), sino de un enunciado normativo que consagra dos normas jurídicas plenamente autónomas. En estos eventos procede, como ya lo ha indicado la Corporación, la modulación de los efectos del fallo, pues declarar inexequible la totalidad de la disposición equivale a excluir del ordenamiento una norma que no resulta, en sí misma inconstitucional. En efecto, el beneficio por la rebaja de pena, consagrado en la norma declarada inexequible, se encontraba vigente en la legislación anterior y podía perfectamente ser incorporado a la legislación permanente en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 transitorio de la Carta. Entonces, ¿por qué excluirlo del ordenamiento jurídico si su legitimidad constitucional - por razones formales o materiales - no depende de la incorporación al ordenamiento jurídico del segundo beneficio (la garantía de la no extradición)? Nuevamente se presenta un error lógico que podía fácilmente resolverse apelando a los criterios más ortodoxos de teoría del derecho o, incluso, a los precedentes de esta misma Corporación. En este sentido, cabe recordar que en un caso muy similar al que ahora se estudia (Sentencia C-109 de 1995), la Corte señaló: “También, y con el fin de evitar la paradoja de declarar inexequible una causal que puede ser en sí misma constitucional, la Corte puede recurrir a otras técnicas como las sentencias de constitucionalidad condicionada. (...) Mal podría entonces la Corte retirar del ordenamiento jurídico una causal de impugnación que no vulnera la Carta, simplemente porque el legislador no consagró otras causales que posibiliten, de manera amplia, la impugnación. (...) (S)i la Corte declara la inconstitucionalidad del aparte demandado, entonces - frente al vacío legal que generaría una tal sentencia - los jueces estarían obligados a aplicar el artículo 216 del Código Civil. De esa manera, la sentencia tendría un efecto perverso pues, en nombre de los derechos del hijo extramatrimonial, ella terminaría por privar a esta persona de la única posibilidad legal que hoy tiene para impugnar su paternidad presunta. Para ello conviene recordar que la Corte tiene la posibilidad de modular de muy diversas maneras los efectos de sus sentencias. En efecto, de conformidad con la Constitución, es a la Corte Constitucional a quien corresponde señalar los efectos de sus sentencias.”Fecha ut supra.EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado ---pies de página--- Gacetas Legislativas N° 2, 14 y
40. M.P. Carlos Gaviria Díaz Al respecto se puede confrontar, entre otras, la sentencia C-543 de 1996.