SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-091/22
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad
Referencia: Expediente D-14.197
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, "[p]or medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción."
201. 1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me aparto de la declaración de inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. De acuerdo con la posición de la mayoría, al aplicar a tales normas un juicio integrado de igualdad en un nivel de intensidad intermedio, se concluyó que la medida, consistente en adoptar un control automático e integral sobre los fallos de responsabilidad fiscal, resultaba contraria a las normas constitucionales. Esto por cuanto, si bien la medida era efectivamente conducente para lograr fines constitucionalmente importantes, como la celeridad, la seguridad jurídica y la descongestión judicial, el grado de limitación de los derechos de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y al debido proceso resultaba evidentemente desproporcionado, en comparación con el nivel de satisfacción de dichos fines. 202. 203. 2. Contrario a lo considerado por la mayoría, estimo que la demanda no satisfacía los requisitos de aptitud sustantiva, por lo que la Corte debió declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo; y que, en caso de que decidiera pronunciarse, como en efecto lo hizo, debió sujetarse al cargo formulado en la demanda, respecto del cual se adelantó un proceso público y participativo, y no asumir el examen de un reparo que fue propuesto tan solo en el periodo de intervenciones, pues no se cumplían las exigencias para posibilitar un pronunciamiento con dicho alcance. 204. La demanda no era apta, pues no satisfacía los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, por lo que la Corte debió declararse inhibida para pronunciarse de fondo
3. La jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad con fundamento en la violación del principio de igualdad, se debe cumplir con una especial carga argumentativa. En específico, es necesario que el demandante (i) determine cuál es el criterio de comparación para establecer si los supuestos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) defina si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe un tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles; y, (iii) establezca si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado. En el presente caso considero que la demanda no satisfacía esta carga argumentativa, por lo que la Corte debió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.
4. Al revisar la demanda se evidencia que la argumentación del actor no es clara al establecer los grupos que se comparan ni por qué son susceptibles de comparación. En el escrito de corrección de la demanda el actor inicia su argumento fijando como grupos a comparar las personas sancionadas en un proceso de responsabilidad fiscal, por un lado, y las personas exoneradas en estos procesos, por el otro.139 Sin embargo, posteriormente compara a las personas sancionadas con fallos de responsabilidad fiscal, por un lado, con otros grupos distintos a las personas exoneradas en estos procesos,140 por otro lado.
5. Esta confusión también se evidencia en la sentencia de la cual me aparto, pues en la exposición de los argumentos de la demanda se indica que, según el demandante, se desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, "en la medida en que otorgan al responsable fiscal un privilegio con el cual no cuentan las demás personas que son objeto de sanciones pecuniarias impuestas por entidades diferentes a las entidades de control fiscal." Sin embargo, en el estudio de la aptitud de la demanda se advierte: "la demanda señala que los grupos comparables son las personas responsables fiscalmente versus quienes lo son a través de cualquier otro acto administrativo sancionatorio." Esto es, aunque inicialmente se dice que la comparación se establece entre las personas responsables fiscalmente y las personas que son objeto de sanciones pecuniarias, con posterioridad esta comparación se establece con quienes son objeto de un acto administrativo sancionatorio, a pesar de que no todos los actos administrativos sancionatorios imponen una sanción pecuniaria.
6. Sumado a lo anterior, el demandante tampoco explica por qué es posible comparar los grupos propuestos y si el tratamiento distinto no tiene ninguna justificación constitucional. El accionante pasa por alto que los procesos de responsabilidad fiscal tienen un carácter resarcitorio y no sancionatorio, tal como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia constitucional.141 Por lo tanto, no explica por qué, pese a tener este carácter, es posible comparar a las personas condenadas en estos procesos, por un lado, con las personas condenadas en procesos sancionatorios, bien sea que se trate de sanciones pecuniarias o no, por otro lado.
7. Al respecto la Sentencia C-091 de 2022 advierte que esta circunstancia no afecta la aptitud de la demanda porque es un aspecto que tiene que ver con el fondo del asunto; posición que no comparto. Como ya lo advertí, la carga argumentativa que se exige cuando se propone un cargo con fundamento en el desconocimiento del principio de igualdad implica que el demandante explique por qué los sujetos o grupos que se comparan son susceptibles de comparación y de cuenta de las razones por las cuelas considera que no existe una justificación constitucional para establecer el tratamiento diferenciado. En esta oportunidad el actor incumplió estas cargas, pues pasó por alto la naturaleza resarcitoria de los procesos de responsabilidad fiscal, la cual difería de la de los procesos sancionatorios con los cuales pretendió establecer el patrón de comparación, por lo que no explicó por qué, a pesar de esta diferencia, era posible emprender un juicio de igualdad en los términos ya indicados.
8. Esta era una cuestión relevante que no podía dejarse de lado en la formulación del cargo por violación del principio de igualdad, toda vez que fue precisamente el carácter resarcitorio de los procesos de responsabilidad fiscal lo que llevó al legislador a consagrar el control automático e integral de los fallos condenatorios proferidos en dicho trámite. Esto con el fin de asegurar de manera rápida que los funcionarios públicos condenados en estos casos devolvieran al Estado los dineros que se perdieron bajo su responsabilidad.
9. Por lo anterior, considero que en el presente caso no se cumplían las cargas de claridad, especificidad y suficiencia en la formulación de los cargos de la demanda.
No resultaba procedente analizar la constitucionalidad de las normas demandadas por las razones opuestas a las planteadas por el accionante
10. Ahora bien, en caso de que se consideraran cumplidos los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda, advierto que no resultaba procedente realizar un análisis de constitucionalidad a partir de razones opuestas a las planteadas en la demanda.
11. El accionante cuestionó la constitucionalidad de las normas demandadas porque establecían un privilegio injustificado en favor de las personas que son condenadas en procesos de responsabilidad fiscal, ya que estos fallos son revisados de manera automática e integral por el Consejo de Estado. Sin embargo, la sentencia de la cual me aparto fundamenta la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas en razones opuestas a las planteadas en la demanda, esto es, porque el referido control automático e integral vulnera el derecho al debido proceso de quienes son condenados en procesos de responsabilidad fiscal, postura que fue expuesta en el término de fijación en lista por parte del Consejo de Estado. Este análisis se justifica, por la mayoría, en los parámetros fijados en la Sentencia C-284 de 2014 para activar la potestad que tiene esta Corte de pronunciarse sobre vicios evidentes en el control de las leyes, aunque no estén expresamente planteados como cargos de constitucionalidad. Sin embargo, este análisis resulta problemático por varias razones.
12. En primer lugar, la Sentencia C-091 de 2022 no explica por qué los referidos parámetros fijados en la Sentencia C-284 de 2014 resultaban aplicables en el presente caso. Esto era relevante dado que la situación que se analizó en la Sentencia C-284 de 2014 no es la misma que se presenta en esta ocasión. En aquella oportunidad se declaró la inconstitucionalidad de una disposición con fundamento en los cargos invocados y, además, en una norma constitucional que no fue invocada en la demanda.142 En el presente caso se declara la inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 a partir de una argumentación opuesta a la que se proponía en la demanda. Es decir, en la Sentencia C-284 de 2014 la Corte se pronunció sobre un cargo que no fue propuesto por el demandante, cuando los cargos propuestos también prosperaban, mientras que en la Sentencia C-091 de 2022 la Corte se pronunció sobre el cargo propuesto por el demandante, pero declaró la inexequibilidad de las normas por las razones completamente opuestas a las consignadas en la demanda. Por lo tanto, advertida esta diferencia, resultaba necesario justificar la extensión de los parámetros fijados en la Sentencia C-284 de 2014 al presente caso.
13. En segundo lugar, en este caso la presunta violación al debido proceso de las personas que son condenadas en procesos de responsabilidad fiscal ha sido objeto de salvaguardas por parte del Consejo de Estado, quien ha venido ha aplicado la excepción de inconstitucionalidad sobre las normas que se demandan en esta oportunidad. Por lo tanto, pronunciarse sobre este cargo que, como se ha dicho, no fue propuesto en la demanda, tampoco era imprescindible para guardar la supremacía de la Carta. De tal manera, se habría podido mantener abierto el debate para generar una discusión profunda, siempre que, en el futuro, una eventual demanda planteara el problema de constitucionalidad, generando así una deliberación participativa amplia que, en el presente caso, se echó de menos debido a que ni la ciudadanía, ni la institucionalidad, ni, en general, los interesados, pudieron discutir las disposiciones demandadas alrededor del cargo sobre el que finalmente se pronunció la Corte.
14. Finalmente, dado que la Sentencia C-091 de 2022 acepta como "criterio de constitucionalidad" los argumentos expuestos por el Consejo de Estado para inaplicar las normas demandadas, se deja de lado el necesario análisis que debería hacerse sobre estos. Es decir, la sentencia adopta las razones del Consejo de Estado y da por sentado que esta es la posición constitucionalmente válida, sin evaluar a profundidad si estos argumentos resultan acordes con el texto constitucional. Por ejemplo, el Consejo de Estado manifiesta que en el control automático e integral de los fallos de responsabilidad fiscal se impide a los destinatarios de dichas providencias solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. Sin embargo, el numeral 4º del artículo 45 de la Ley 2080 de 2021 que se demanda en esta oportunidad establece que la inhabilidad derivada de la inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales "se entenderá suspendida hasta el momento en que sea proferida la sentencia respectiva." Esta, entre otras cuestiones, debieron haber sido abordadas y analizadas con detenimiento y profundidad en la sentencia de la que me aparto, antes de adoptar como criterio de constitucionalidad la posición del Consejo de Estado, sin que sobre esta recayera algún tipo de estudio y escrutinio.
205. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de salvar el voto a la Sentencia C-091 de 2021.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada
1 Citó las siguientes Sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial De Decisión Veintitrés (2021, 12 de mayo). Radicación n.º. 11001-03-15-000-2021-01606-00 (CP José Roberto Sáchica Méndez) y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión n.º 7. Radicado No. 11001-03-15-000-2021-01175-00 (CP Martín Bermúdez Muñoz). 2 Al respecto refiere: i) auto del 28 de abril de 2021, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7, radicado No. 11001-03-15-000-2021-01175-00; ii) auto del 6 de mayo de 2021, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 26, radicado No. 11001-03-15-000-2021-01608-00(A); y iii) auto de unificación del 29 de junio de 2021, radicado No. 11001031500020210117501 3 Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013. 4 Sentencia C-1052 de 2001. 5 Sentencia C-555 de 2005. 6 Ibidem. 7 Sentencia C-259 de 2008. 8 Sentencia C-048 de 2006. 9 Sentencia C-048 de 2004. 10 Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa ocasión la Corte sostuvo: el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, dentro de las que señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo; de acuerdo con esta norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal. 11 Sentencia C-539 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). Dijo: "la Corte Constitucional no es competente para conocer de oficio las disposiciones legales. La Constitución exceptúa, de este principio general, cierto tipo de normas cuyo control previo o de oficio es necesario para preservar otros principios del ordenamiento jurídico. No obstante, las leyes ordinarias expedidas por el legislador en uso de sus facultades propias, que no incorporan tratados internacionales, no pueden ser conocidas por está Corporación, sino previa demanda ciudadana". 12 Así, por ejemplo, en el control de actos legislativos no es posible pronunciarse sino sobre los cargos presentados. Sentencia C-292 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). En esa ocasión, al controlar la constitucionalidad de un acto legislativo, la Corte dejó de pronunciarse sobre un cuestionamiento presentado por el Procurador General de la Nación, tras advertir que no se había planteado como un cargo en la acción. La sentencia reiteró que "[...] a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre el carácter rogado del control constitucional ejercido contra actos reformatorios de la Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en debida forma por el actor en la demanda". El