Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOA LA SENTENCIA C-084/19Referencia: expedientes D-12537 y D-12547Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones por las cuales me aparto de la decisión de declarar inexequible el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, por los cargos de desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 C.P.).A juicio de la mayoría, la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico, creada mediante el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, al ser incorporada en el segundo debate del trámite legislativo se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. Entendió que, aunque en el primer debate dos congresistas formularon proposiciones en las que se planteaba la creación de la contribución especial en reemplazo del arancel judicial, finalmente no fueron discutidas y quedaron como meras constancias. En ese orden, concluyó que el artículo cuestionado no fue objeto de deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda relación con los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, es una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. Me aparto de la anterior posición porque considero que en la introducción de la disposición que se cuestiona al proyecto de ley 178 de 2016 Cámara y 163 de 2016 Senado y su aprobación en segundo debate, no se infringieron los principios de consecutividad e identidad flexible. Como consta en la Gaceta del Congreso No. 263 de 2017, la iniciativa de crear una contribución especial para reemplazar el arancel judicial estuvo presente desde el primer debate del proyecto de ley, acorde con uno de los objetivos de la reforma tributaria estructural en el sentido de asegurar recursos destinados al sector justicia. Tal iniciativa tomó forma en la plenaria de la Cámara de Representantes en donde fue aprobada en segundo debate e, igualmente, en la plenaria del Senado de la República, en desarrollo de la facultad que les otorga el artículo 160 de la Constitución a las cámaras para introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias, en este caso, la creación de una contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. Se advierte que en las plenarias de las cámaras se garantiza un debate democrático más amplio en cuanto participan todos los partidos y movimientos políticos que no están presentes en todas las comisiones permanentes. La Constitución, por tal razón, autoriza a las plenarias para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos. Una interpretación tan restrictiva del proceso deliberativo hace nugatoria la iniciativa parlamentaria en el curso de los proyectos ley, que solo debe sujetarse a ser propuesta en las comisiones permanentes (en este caso lo fue en las comisiones conjuntas) y tener conexidad material y teleológica con el proyecto de ley dirigido a adoptar una reforma tributaria estructural. En ese orden de ideas, la disposición acusada ha debido ser declarada exequible frente a los cargos analizados. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ---pies de página--- En la Sentencia C-816 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional”. Sobre los casos en los cuales la exigencia de los cuatro debates se reduce a tres, la Corte ha precisado: “[s]e exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163). // Según lo expresado por la jurisprudencia, aun cuando en los dos supuestos anteriores se prevé una excepción - de interpretación restrictiva- a la regla general, de manera que los cuatro debates quedan reducidos a tres, también en este último caso todos y cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de que el contenido normativo que ha sido sometido al trámite legislativo especial pueda entenderse válidamente aprobado. Sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. La Corte también ha precisado que resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en las comisiones no se le proporcione el trámite correspondiente, sino que solamente se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara. En tal caso, se ha considerado que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional para entregarla a las plenarias, con lo cual impide que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en desconocimiento del artículo 157, inciso 2º de la C.P. Ver Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencias C-1040 de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; y C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencias C-1041 de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-015 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-726 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Los contenidos normativos generales, destinados a convertirse en leyes, por lo tanto, solo pueden llegar a ser válidamente sancionados como tales si han sido sometidos al mínimo de deliberación previsto en el artículo 157 de la C.P. La consecutividad, como se ha indicado, tiene un importante valor en términos de representación democrática y de legitimidad de las opciones políticas adoptadas. “Estas exigencias en el debate parlamentario revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República”. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Sala Plena subrayó: “[e]n un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”. Sentencia C-370 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño. La Corte ha señalado respecto de la interpretación de los artículos 157 y 160 de la C.P.: “… podría argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta Política… generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que mientras se permite la introducción de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la república. Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las plenarias respecto a las comisiones. Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios al proyecto aprobado. Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la formación de las leyes”. Sentencia C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencias C-942 de 2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencia C-537 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-1113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Sala Plena sostuvo: “[e]l concepto de identidad implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo”. Ver, así mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencias C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. “En consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate”. Sentencias C-539 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis, citada en la Sentencia C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1056 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-312 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C- 801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencias C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-307 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-1147 de 2003. M.P. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-753 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates. Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento. Sentencias C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencia C-370 de 2004. MM.PP. Jaime Dr. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. Ibíd. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. MM.PP. Jaime Dr. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Debe clarificarse que el requisito del debate en el trámite legislativo no es equivalente a la existencia de intervenciones en pro o en contra del contenido de una propuesta, ni tampoco exige la participación de un número determinado de congresistas en la discusión formalmente abierta. La Corte ha sido reiterativa en que en esto no radica la existencia del debate. Lo que la deliberación comporta es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Correlativamente, es incompatible con el debate que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-084 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-873 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 48 de la Ley 789 de 2002, sobre la definición de unidad de empresa, en el contexto de la legislación para el apoyo al empleo, la ampliación de la protección social y algunas reformas al Código Sustantivo del Trabajo. El demandante sostenía que el citado artículo no había sido considerado ni aprobado en primer debate, surtido en sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Por esta razón, afirmaba que se habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible. La Sala Plena encontró que la norma impugnada, en efecto, no había hecho parte de la ponencia presentada para primer debate ni aprobada en las comisiones constitucionales correspondientes de ambas cámaras. Observó que en desarrollo del primer debate había sido dejada como constancia y, luego, incluida en las ponencias para segundo debate, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado, células legislativas en las cuales resultó aprobada. En estas condiciones, la Corte consideró que se había violado el principio de consecutividad, por no haberse surtido el primer debate. Sostuvo que el debate en el trámite de los proyectos de ley “no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar o no una norma legal propuesta”. En consecuencia, afirmó que no se había cumplido con el mandato constitucional del artículo 157 de la C.P. y declaró inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento en su formación. En el mismo año, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Sala conoció una demanda contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003, mediante el cual se establecía que quien devengara una mesada pensional de hasta 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagaría el 50% de las cuotas moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en el marco de la reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisión de normas sobre regímenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el actor argumentaba que el artículo acusado no guardaba ninguna relación de conexidad con lo aprobado en primer debate, de manera que debió ser considerado por las comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se había cumplido. La Corte evidenció que en sesiones conjuntas de las comisiones de Cámara y Senado la norma demandada había sido propuesta, pero no debatida ni aprobada. Constató, además, que junto con otros artículos, había sido dejada como constancia al momento de la discusión del articulado general y que la discusión y votación fue delegada por las comisiones a las plenarias de ambas cámaras legislativas. Posteriormente la disposición no fue debatida ni aprobada en la Plenaria del Senado, pero sí en la de la Cámara de Representantes y la correspondiente discrepancia fue sometida a comisión accidental de conciliación, texto único que, con la norma acusada, fue aprobado por ambas corporaciones. La Sala sostuvo que el precepto impugnado había violado el principio de consecutividad porque las comisiones séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara. Indicó que debieron decidir sobre su aprobación o negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso o, simplemente, se desechara su inclusión en el texto puesto a consideración de las plenarias, en el segundo. Sin embargo, “ninguna de estas alternativas, respetuosas del principio de consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las comisiones séptimas conjuntas” y, en cambio, “renunciaron a sus competencias de origen constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que respecto a la norma acusada fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios, actuación que, en últimas, vició el trámite legislativo…”. De esta forma, la Corte declaró inexequible la norma acusada. Gaceta del Congreso 1158 de 2016, p. 4.