ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-051 18CREACION DE UNIVERSIDADES PUBLICAS-No se vulnera el principio a la igualdad (Aclaración de voto) UNIVERSIDAD PUBLICA-Transformación (Aclaración de voto)Expediente OG-154Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. Magistrada Ponente:DIANA FAJARDO RIVERAComparto que las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 122 de 2016 - Senado y 211 de 2016 – Cámara, eran infundadas: los problemas del título del proyecto de ley eran fácilmente superables, acudiendo a una interpretación sistemática de su contenido, con la exposición de motivos; la transferencia de propiedad que se prevé, al ser voluntaria, no constituye una apropiación unilateral y arbitraria de la propiedad privada, lo que sí constituiría una confiscación; para la expedición de la presente ley no era necesaria la realización del análisis del impacto fiscal, ya que no contenía una norma que “ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios”, en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2013; Finalmente, no se vulnera el principio de igualdad, porque la Ley 30 de 1992 prevé que la creación de universidades públicas le corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, con estudios y requisitos previos. No obstante, en el presente caso, la ley no está creando una Universidad, sino permitiendo su transformación, caso en el cual, deberá respetar las reglas previstas en la ley, para la creación de las universidades públicas.A pesar de lo anterior, considero que los problemas del proyecto de ley no radican realmente en su constitucionalidad, sino en cuanto a su necesidad. Al respecto, es necesario recordar que existían dudas en cuanto a la naturaleza jurídica de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, que surgen en razón de la composición mixta de su capital, a tal punto que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado había conceptuado que era necesario regularizar su situación jurídica. Al respecto es legítimo preguntarse si, en verdad, para ello se requería la expedición de una Ley de la República o bastaba que se realizara su transformación por ordenanza de la Asamblea Departamental del Casanare y que se iniciara el correspondiente trámite ante el Ministerio de Educación. De la sentencia C-051 de 2018 se evidencia que el proyecto de ley objetado no constituye una reforma a la Ley 30 de 1992, en lo relativo a los requisitos para crear universidades públicas, ya que se pone en evidencia que, una vez se profiera la ordenanza departamental, deberán cumplirse los trámites y requisitos previstos en dicha ley. Esta interpretación hace entonces que carezca de sentido que el artículo 4 del proyecto de ley, autorice al Ministerio de Educación para inscribir a la Unitrópico en la lista de las universidades públicas. ¿Acaso no dispone ya el Ministerio de esta facultad, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 30 de 1992? Resulta claro que el proyecto objetado no introduce entonces ni una reforma a la Ley 30, ni una presunción de derecho de la validez del acto administrativo que profiera el Ministerio de Educación, para inscribir a dicha universidad, que tenga por efecto inhibir el control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.Queda una última opción y es considerar que el proyecto de ley objetado es simplemente una ley interpretativa que se requería frente a la incertidumbre que generaba la naturaleza jurídica de la universidad y frente a las dudas interpretativas de la ley, por parte de la autoridad encargada de realizar la inspección y vigilancia de la educación superior. Si esto fuera así, lo único que queda claro es que el proyecto de ley objetado, no aclaró nada al respecto. Por lo tanto, aunque carente de los vicios de constitucionalidad alegados en la objeción gubernamental, nos encontramos frente a una ley de dudosa utilidad.Respetuosamente,Alejandro Linares CantilloMagistrado ---pies de página--- Conforme al artículo 167 C.P., “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”. Por su parte, al tenor del artículo 241.8 C.P., “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Sentencia C-633 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Las objeciones se conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del Poder Público (CP Art. 113) y no como un poder de veto”. En la Sentencia C-474 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte señaló: “la sanción no puede ser vista como un requisito de naturaleza formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema de frenos y de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto”. Sentencia C-1152 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Art. 167 C.P.: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate.” Art. 167 C.P. “El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”. A su vez, el artículo 241.8 C.P. prevé: “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales (…)”. Art. 167, inciso 2º de la Constitución Política. Ley 5ª de 1992, artículo 200. “Discrepancias entre las cámaras. cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”. Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se señaló:“[e]n primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la República. Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de (…) demandas ciudadanas”. Art. 165 C.P. Sentencia C-196 de 2009. M.P. (e) Clara Elena Reales Gutiérrez. Artículo 2 de la Ley 1431 de 2011. Sentencia C-644 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Auto 476 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Inicialmente, la Corte consideraba que la revisión en estos casos se limitaba al estudio y decisión de las objeciones, como habían sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, bajo la consideración de que la decisión debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos y, en esa medida, no podía afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas. Sin embargo, en la Sentencia C-1404 de 2000. MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis, la Sala varió explícitamente el precedente y definió que, por razones lógicas y constitucionales, era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el Gobierno, pero cuyo análisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones. De un lado, indicó que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. De otro lado, consideró que, en tanto el mandato del artículo 241.8 C.P. califica las decisiones de la Corte como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, en la medida en que una vez la Corte emita el fallo, en todo caso la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la sentencia. A partir de esta variación del precedente, prácticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la República y el Gobierno, que dio lugar a la intervención de la Corte para decidir sobre las objeciones. Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. De este modo, si el Presidente no propone objeciones dentro del término previsto –o no lo hace en debida forma- debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (Art. 166 C.P.). Por su parte, si el proyecto de ley es objetado total o parcialmente por el Gobierno, las cámaras deberán surtir de nuevo el segundo debate, para analizar las observaciones formuladas (Art. 167 C.P.). Acta de Sesión
15. Gaceta del Congreso de la República 52 de 2018. Acta de Sesión
244. Gaceta del Congreso de la República 1072 de 2017. Acta de Sesión
16. Gaceta del Congreso de la República 53 de 2018. Acta de Sesión
245. Gaceta del Congreso de la República 1014 de 2017. Según certificación expedida por el Secretario General, allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018, y se evidencia también en el Acta de Sesión 15, contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018. Conforme a la certificación emitida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, enviada a la Corte mediante oficio del 1º de noviembre de 2017, y consta en el Acta de Sesión
245. Gaceta del Congreso de la República 1014 de 2017. Acta de Sesión
16. Gaceta del Congreso de la República 53 de 2018, p.
8. Ibíd., p.
11. Sentencia C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Ver las Sentencias C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-821 de 2006. Cit. “[E]l título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición o una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior”. Sentencia C-152 de 2013. Cfr., así mismo, las Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-290 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-1185 de 2000. MM. PP. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz. Cfr. Sentencias C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa, C-908 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver Sentencia C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencias C-752 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. cit., C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencias C-821 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Gaceta del Congreso 773, p.
9. Ibíd. Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, “[s]on instituciones de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales. b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades”. Cfr. Sentencias C-464 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-409 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver, así mismo, la Sentencia C-931 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver, por todas, la Sentencia C-169 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá D. C., 2010, p.
308. Sentencia C-284 de 2017. M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo. En la Sentencia se cita como fuente la Guía Práctica de las Entidades Sin Ánimo de Lucro y del Sector Solidario de la Cámara de Comercio de Bogotá, disponible en (http: bibliotecadigital.ccb.org.co bitstream handle 11520 8345 Guia%20Practica%20Entidades%20sin%20Animo%20de%20Lucro.pdf?sequence=1) Sentencia C-090 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ver nota
14. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-072 de 2006. M.P. Jorge Córdoba Triviño. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1379 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencias C-502 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-625 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Sentencia C-228 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver, por todas, las sentencias C-502 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-315 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-1197 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. También al analizar si el Congreso de la República ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público, la Corte ha considerado que las normas en cuestión deben prever una orden inequívoca dotada de carácter imperativo, para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos públicos. En este sentido, ha clarificado que cuando el Legislador confiere solamente, por ejemplo, autorizaciones, facultades o potestades al Gobierno en materia presupuestal, no se configura dicho supuesto. Cfr., las sentencias C-373 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa; C-197 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-360 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de julio de 2015, rad. 2242.