REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-049 DE 2026

 

Referencia: expediente D-15499

 

Asunto: acci�n p�blica de inconstitucionalidad contra el art�culo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, �por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�

 

Demandantes: Jos� Fernando Plata Puyana y Felipe Serrano Pinilla

 

Temas: principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia respecto de disposici�n que deroga prohibici�n de integraci�n vertical de la empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional en el PND

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cort�s Gonz�lez

 

Bogot�, D. C., once (11) de marzo de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el art�culo 241.4 de la Constituci�n Pol�tica, cumplidos todos los tr�mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente

 

SENTENCIA

 

S�NTESIS DE LA DECISI�N

 

 

Tabla de abreviaturas

 

La Corte utilizar� algunas siglas o abreviaturas empleadas por los intervinientes y algunas normas legales que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa.

 

Tabla 1. Abreviaturas.

 

I.               ANTECEDENTES

 

Tr�mite procesal

 

1.            En ejercicio de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jos� Fernando Plata Puyana y Felipe Serrano Pinilla demandaron el art�culo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, �[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida��. Los accionantes argumentaron que las expresiones acusadas son incompatibles con los art�culos 157, 158, 160, 169, 339 y 341 de la Constituci�n por desconocer los principios de consecutividad y unidad de materia.

 

2.            Mediante Auto del 11 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador admiti� los dos cargos propuestos en la demanda. Asimismo, orden�: (a) a los secretarios generales del Senado de la Rep�blica y de la C�mara de Representantes que remitieran a esta Corte, con destino al proceso de la referencia, el informe detallado del tr�mite legislativo y la copia digital del expediente respectivo; y (b) a la Presidencia de la Rep�blica, al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, y al Departamento Nacional de Planeaci�n remitir el documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 e indicar con cu�les ejes, objetivos, programas o proyectos se relaciona el aparte demandado. Tambi�n dispuso (c) comunicar el inicio del proceso al presidente de la Rep�blica, al presidente del Congreso, al ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, al director del Departamento Nacional de Planeaci�n, a la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas, y a la Superintendencia de Servicios P�blicos Domiciliarios para que justificaran la constitucionalidad de los enunciados normativos sometidos a control. Adem�s, (d) invit� a varias autoridades, instituciones acad�micas y personas expertas para que aportaran concepto t�cnico^[1], de conformidad con el art�culo 13 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, orden� correr traslado a la procuradora general de la Naci�n para que rindiera el concepto previsto en los art�culos 278.5 de la Constituci�n y 7� del Decreto 2067 de 1991.

 

3.            Entre el 23 de octubre de 2023 y el 14 de noviembre de 2023 se recibieron las pruebas decretadas. Mediante Auto del 4 de marzo de 2024, el despacho sustanciador orden� continuar con el tr�mite y el proceso se fij� en lista entre el 7 de marzo de 2024 y el 20 de marzo siguiente, en cumplimiento del art�culo 7 del Decreto 2067 de 1991^[2]..

 

4.            El 10 de abril de 2024, la Sala Plena profiri� el Auto 705 del 10 de abril que, entre otras cosas, orden� la suspensi�n de t�rminos del presente proceso a partir de dicha fecha. El 24 de octubre de 2024, y luego del tr�mite de subsanaci�n correspondiente en el Congreso de la Rep�blica en relaci�n con la ley del plan nacional de desarrollo, la Corte Constitucional profiri� la Sentencia C-448 de 2024. Adem�s de declarar subsanado el vicio, dicha sentencia dispuso levantar, a partir del 12 de febrero de 2025, la suspensi�n de t�rminos dispuesta en el Auto 705 de 2024 en los procesos que cursaban contra los art�culos objeto de conciliaci�n de la referida ley. Esa medida abarc� la demanda bajo estudio radicada con el consecutivo D-15499.

 

5.            Cumplidos los tr�mites constitucionales y legales propios de estos juicios y previo concepto de quien ejerc�a entonces como procuradora general de la Naci�n, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

Norma demandada

 

6.            A continuaci�n, se trascribe el texto del art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023 y se resalta el aparte demandado:

 

�LEY 2294 DE 2023[3]

(mayo 19)

 

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(�)

 

ART�CULO 372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicaci�n y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

 

Los art�culos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuar�n vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.

 

Se derogan expresamente el art�culo 26 de la Ley 45 de 1990; el par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994; el par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994; el art�culo 45 de la Ley 300 de 1996; art�culos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; el art�culo 22 de la Ley 1558 de 2012; art�culos 11, 13, par�grafo segundo del art�culo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203, 207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, as� como los par�grafos 1, 2 y transitorio del art�culo 357 de la Ley 1819 de 2016; el art�culo 3 del Decreto Ley 413 de 2018; art�culos 12, 49, 62, 85, 94, la expresi�n �Colombia rural� del art�culo 118, los art�culos 132, 137, 163, 175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las expresiones �con corte al 30 de junio de 2020� y �desarrollo de l�neas de cr�dito� del numeral 23 del art�culo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el art�culo 9� de la Ley 2108 de 2021; el par�grafo del art�culo 9� de la Ley 1969 de 2019; la expresi�n �Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)� incluida en el art�culo 9� de la Ley 1972 de 2019; art�culo 48 de la Ley 2099 de 2021; art�culo 54 de la Ley 2155 de 2021; art�culo 13 de la Ley 2128 de 2021; la expresi�n �territoriales� prevista en el inciso del art�culo 95 de la Ley 2166 de 2021; el art�culo 52 de la Ley 2136 de 2021; y los art�culos 2� y 3� de la Ley 2186 de 2022�.

 

La demanda

 

7.            Los accionantes sostuvieron que el aparte demandado del art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023 trasgrede los art�culos 157, 158, 160, 169, 339 y 341 de la Constituci�n. En consecuencia, solicitaron declarar inexequibles las expresiones acusadas por desconocer los principios de consecutividad y unidad de materia, para lo cual formularon dos cargos de inconstitucionalidad cuyo alcance se resume a continuaci�n.

 

8.            Primer cargo. Para los accionantes se incurri� en una inconstitucionalidad por violaci�n del principio de consecutividad en el tr�mite legislativo en relaci�n con lo establecido en los art�culos 157 y 160 superiores. Plantearon aquellos que las derogatorias expresas del par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994, no fueron incluidas en la versi�n original del proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional al Congreso de la Rep�blica. Afirmaron que dichas derogatorias tampoco fueron debatidas en primer debate en las comisiones conjuntas de C�mara y Senado, y que fueron introducidas y aprobadas en segundo debate sin que se discutieran en la C�mara de Representantes.�����

 

9.            En su entender, el principio de consecutividad (i) implica la obligaci�n para las comisiones y plenarias de estudiar, discutir y debatir el articulado propuesto y las proposiciones puestas en su conocimiento en el marco del tr�mite legislativo; (ii) proscribe que las comisiones y plenarias omitan el ejercicio de sus competencias o lo deleguen en otra instancia del Congreso, so pena de configurar un vicio; e (iii) impone la discusi�n, aprobaci�n o improbaci�n del articulado propuesto para primer y segundo debate, as� como el estudio de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.

 

10.        Bajos esos supuestos, indicaron que el vicio de procedimiento se configur� porque las expresiones demandadas infringieron el principio de consecutividad. Esto, porque no se discutieron en la C�mara de Representantes, as� como tampoco se consideraron las proposiciones para su eliminaci�n, ni se deliber� sobre el texto normativo finalmente acogido. En relaci�n con las proposiciones, argumentaron que se incumplieron las reglas para acreditar su publicidad y que el desarrollo del debate se limit� a la lectura del nombre del autor de cada una, sin dar a conocer el alcance de su contenido y sin permitir el uso de la palabra para deliberar sobre las mismas. Esto, consideran, contrar�a las reglas fijadas por la Corte Constitucional respecto de la publicidad y el debate m�nimo sobre proposiciones a un proyecto de ley.

 

11.        Resaltaron que el presidente de la C�mara de Representantes dirigi� el tr�mite legislativo de forma tal que, escudado en razones de apremio, decidi� no abrir el espacio para deliberar sobre estos asuntos, con lo que impidi� la discusi�n sobre las proposiciones y el texto del art�culo 372 referido. Agregaron que la votaci�n aprobatoria de la norma sobre derogatorias del plan nacional de desarrollo (PND), en el segundo debate en la C�mara de Representantes, se realiz� sin una discusi�n y deliberaci�n previa. En particular, que no se consider� el texto novedoso propuesto en la ponencia para segundo debate, as� como tampoco se discutieron las proposiciones que solicitaban su eliminaci�n.

 

12.        Expusieron que la derogatoria del par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y el par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994 est� directamente relacionada con el art�culo 218 del proyecto, que regulaba el car�cter independiente del Operador del Mercado -Centro Nacional de Despacho -CND- y las actividades de generaci�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a el�ctrica como actividades secundarias a las actividades principales de Ecopetrol en materia de hidrocarburos. Adem�s, dicho art�culo alud�a a la interconexi�n de la red nacional de energ�a el�ctrica, en el caso de Interconexi�n El�ctrica S.A. -ISA, ambas actividades (hidrocarburos e interconexi�n el�ctrica) sujetas a la reglamentaci�n de la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas - CREG.

 

13.        Explicaron que el art�culo 218 del proyecto fue suprimido por votaci�n de la Plenaria de la C�mara de Representantes, con lo cual se configur� el vicio de procedimiento por la elusi�n del debate. Esto, porque la C�mara no pudo debatir sobre la incongruencia que representaba suprimir el art�culo 218 del proyecto de ley y conservar la derogatoria expresa de los par�grafos terceros de los art�culos 167 y 32 de las leyes 142 y 143 de 1994.

 

14.        Segundo cargo. Los demandantes advirtieron que la misma expresi�n acusada desconoce el principio de unidad de materia establecido en los art�culos 158, 169, 339 y 341 de la Constituci�n Pol�tica, por cuanto esa norma, de vocaci�n temporal, signific� un cambio estructural en el r�gimen de integraci�n vertical de actividades en el sector energ�tico con base en razones de libre competencia[4], lo cual implic� la derogatoria de una ley ordinaria y permanente que rige el mercado energ�tico.

15.        Como fundamento de ese cargo, en primer lugar, expusieron que la disposici�n demandada no tiene la naturaleza instrumental requerida por ubicarse en el cap�tulo denominado Otras disposiciones, y no en el t�tulo correspondiente a Mecanismos de Ejecuci�n del Plan. Asimismo, en lo que tiene que ver con su alcance, precisaron que los par�grafos acusados son accesorios al art�culo 218 del proyecto, que pretend�a modificar el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 para permitir la integraci�n vertical entre las actividades de transmisi�n y las de generaci�n a partir de fuentes no convencionales de energ�a renovable, art�culo que, reiteraron, fue eliminado en el tr�mite legislativo. Por lo anterior, el aparte demandado deber�a seguir id�ntica suerte.

 

16.        En segundo lugar, indicaron que las derogatorias acusadas no formaban parte del articulado original del proyecto de ley, sino que fueron incluidas en la ponencia para segundo debate en C�mara, lo cual evidencia que la disposici�n no guarda una conexidad inmediata y directa con los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del PND. Expusieron que la derogatoria prevista en la norma acusada, contrastada con las estrategias definidas en la Ley 2294 para lograr la Transici�n energ�tica justa, segura, confiable y eficiente, no guarda relaci�n con el objetivo de diversificar la producci�n asociada a las actividades extractivas y, en consecuencia, se trata de un medio irrelevante para lograr ese fin. Igualmente, aludieron que la disposici�n demandada es hipot�tica, insuficiente y requiere del cumplimiento de condiciones adicionales para lograr la eficiencia energ�tica y del mercado.

 

17.        En tercer lugar, se�alaron que los enunciados normativos acusados no satisfacen el est�ndar de conexidad directa e inmediata con el Plan Plurianual de Inversiones del PND. Esto, por cuanto no hay �determinaci�n o especificaci�n concreta de los recursos financieros y apropiaciones�[5] en cuanto a (i) los programas relacionados con el catalizador titulado Transici�n energ�tica justa, segura, confiable y eficiente[6] al cual estar�a asociada la disposici�n demandada, y (ii) al sector de minas y energ�a.

 

18.        Para los demandantes, la primera condici�n que se deber�a verificar para que la disposici�n demandada cumpliera con el est�ndar de conexidad directa e inmediata es que el plan tambi�n hubiese modificado el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994. Argumentan que, tal y como lo se�al� la Corte Constitucional en la Sentencia C-063 de 2021, el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 �[e]xcluy� la actividad de transmisi�n de aquellas que pueden ser ejercidas de forma integrada�. El Gobierno Nacional propuso modificar el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 a trav�s del art�culo 218 del Proyecto de Ley, en el sentido de permitir la transmisi�n de manera integrada con la generaci�n a partir de FNCER (fuentes no convencionales de energ�a renovable).

 

19.        Sin embargo, tanto la C�mara como el Senado votaron en contra de tal disposici�n por los altos riegos a la libre competencia. As�, a la fecha, el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 impide a Interconexi�n El�ctrica S.A. E.S.P -ISA-. y a sus matrices o filiales realizar la actividad de generaci�n a partir de fuentes no convencionales de energ�a renovable -FNCER-. La segunda condici�n que ocasiona que la disposici�n demandada sea insuficiente para tener conexidad inmediata, son las decisiones emitidas por la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas (CREG) en desarrollo de las funciones previstas en los art�culos 73 de la Ley 142 de 1994 y 23 de la Ley 143 de 1994. En ejercicio de estas facultades, la CREG ha expedido resoluciones que imponen l�mites a la integraci�n vertical de las actividades de generaci�n, distribuci�n y comercializaci�n con la transmisi�n, por lo que, a�n en el caso que no fuese necesario modificar el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994, tambi�n existen limitaciones a Interconexi�n El�ctrica S.A. E.S.P., su matriz y filiales para desarrollar la actividad de generaci�n mediante FNCER. Como tercera condici�n indican que ser�a necesario que Ecopetrol S.A. o Intercolombia S.A. E.S.P., como empresas con autonom�a administrativa, patrimonial y presupuestal, seg�n el art�culo 32 de la Ley 142 de 1994, tomen la decisi�n de ingresar en la actividad de generaci�n con FNCER como nueva l�nea de negocio.

 

20.        Por �ltimo, indicaron que no se cumpli� el est�ndar de deliberaci�n y justificaci�n fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-415 de 2020 para que una disposici�n del plan pueda modificar la legislaci�n ordinaria. Esto, porque: (i) no �hubo oportunidad de deliberar� sobre la norma demandada, ni en primer debate de comisiones conjuntas ni en segundo debate en la Plenaria de la C�mara; (ii) no hubo justificaci�n alguna respecto de los fundamentos que llevaron a la inclusi�n de la disposici�n demandada; y (iii) la deliberaci�n surtida en el Senado evidenci� que la eliminaci�n del art�culo 218 del proyecto de ley supon�a, a su vez, suprimir las derogaciones expresas de los par�grafos terceros de los art�culos 167 y 32 de las leyes 142 y 143 de 1994 ordenadas con los apartes normativos demandados.

 

Relaci�n de elementos de prueba

 

21.        En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador, se recibieron las siguientes respuestas probatorias relacionadas con el presente asunto:

 

Tabla 2. Respuestas al auto de pruebas

 

Intervenciones

 

22.        El proceso se fij� en lista entre el 7 y el 20 de marzo de 2024. Durante este tr�mite se recibieron 17 escritos de intervenci�n, de los cuales 14 se presentaron dentro del t�rmino de fijaci�n en lista y 3 de manera extempor�nea[17]. A continuaci�n se exponen los principales argumentos contenidos en los escritos presentados oportunamente:

Tabla 3. S�ntesis de intervenciones y conceptos

 

Concepto de la procuradora general de la Naci�n

 

23.            Con fecha 23 de abril de 2024, quien fung�a entonces como procuradora general de la Naci�n present� concepto en el que solicit� a la Corte Constitucional que declarara la inexequibilidad de las expresiones acusadas.

 

24.            En primer lugar, expuso que se inobserv� el principio de consecutividad, pues las derogatorias demandadas no contaron con las condiciones para ser discutidas por el pleno de la C�mara y, por lo tanto, no fueron objeto de debate. Indic� que en la ponencia para segundo debate en la C�mara de Representantes se propuso la eliminaci�n del enunciado acusado y luego, el 2 de mayo de 2023, dos parlamentarios presentaron proposiciones modificativas a ese art�culo se�alando que la integraci�n vertical acabar�a con la competencia, lo que requer�a un art�culo aut�nomo pero termin� por incorporarse a trav�s de la cl�usula de derogatorias acusada. El 4 de mayo siguiente, en la sesi�n de la plenaria de la misma c�mara, la mesa directiva omiti� la lectura de las proposiciones, limit�ndose a referir su existencia y pretermitiendo el espacio para su discusi�n, bajo la excusa de apremio para aprobar la ley del plan y as� evitar la desintegraci�n del qu�rum.

 

25.            Frente al segundo cargo, la procuradora se�al� que si bien la exposici�n de motivos y el articulado del plan contemplaban normas relacionadas con la integraci�n vertical de las empresas del sector el�ctrico, las mismas no fueron aprobadas por los congresistas. En su concepto, �en forma subrepticia, su esencia fue nuevamente incluida por medio de derogatorias incorporadas en las ponencias para los debates de las plenarias�[34], desconociendo con ello los debates que se hab�an surtido en el tr�mite legislativo

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

26.             De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4� del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica, la Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad contra la disposici�n parcialmente acusada, por estar contenida en una ley de la Rep�blica.�

 

2.                 Cuestiones previas

 

2.1.          Primera cuesti�n previa: oportunidad del cargo por vicios de procedimiento

 

27.            El numeral 3 del art�culo 242 de la Constituci�n establece que �[l]as acciones por vicios de forma caducan en el t�rmino de un a�o, contado desde la publicaci�n del respectivo acto�. Como se explic�, en el presente caso se presentaron dos cargos, uno por unidad de materia y otro por desconocimiento del principio de consecutividad en el tr�mite legislativo. �

 

28.            La Ley 2294 se public� en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023. Los accionantes formularon la demanda el 29 de agosto de 2023[35], es decir, dentro del a�o siguiente a su publicaci�n. El cumplimiento de este t�rmino habilita el estudio de constitucionalidad por vicios de procedimiento, los cuales se materializan en la omisi�n o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extr�nsecos impuestos por el orden jur�dico al proceso de formaci�n y aprobaci�n de las leyes[36], que en este caso est� representado por la censura que argumenta la vulneraci�n del principio de consecutividad.

 

29.            Sobre el cargo por desconocimiento de la unidad de materia la Corte Constitucional ha sostenido que su formulaci�n no est� sujeta al t�rmino de caducidad aludido por tratarse de un vicio material o sustantivo, cuyo estudio no se agota en el proceso legislativo, sino que se extiende materialmente a las leyes y su cumplimiento[37].

 

2.2.          Segunda cuesti�n previa: posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad

 

30.            Nuevo cargo formulado. La Pontificia Universidad Javeriana[38] se�al� que, adem�s de vulnerar los principios de consecutividad y de unidad de materia, los segmentos acusados quebrantan el principio de libre competencia econ�mica (art�culo 333, C.P.). Para sustentar tal violaci�n, la instituci�n invitada expuso los eventuales efectos que producir�a la integraci�n vertical del servicio de transmisi�n con las dem�s actividades del mercado de energ�a el�ctrica sobre el �derecho de la libre competencia econ�mica�. Afirm� tambi�n que es la misma estructura del sector la que justifica la intervenci�n del legislador para restringir conductas anticompetitivas. Para soportar su aserto acudi� a ejemplos en cuanto a la regulaci�n interna y la europea, as� como a estudios como el realizado por la Organizaci�n para la Cooperaci�n y el Desarrollo Econ�mico (OCDE).�

 

31.            Posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad. La Corte Constitucional ha se�alado que, en principio, no es procedente incluir nuevos cargos en procesos iniciados a trav�s de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad[39]. Esto es as� porque el an�lisis que hace esta corporaci�n se limita a los cargos formulados en la demanda, en tanto el juicio de constitucionalidad inicia cuando un ciudadano presenta una acci�n p�blica de inconstitucionalidad que es tramitada conforme al procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991[40]. Por ello, un reproche que no haya cumplido dicho tr�mite �carece, en principio, de la capacidad para generar un pronunciamiento por parte de esta Corporaci�n�[41].

 

32.            De manera excepcional, la Corte ha admitido su facultad de ampliar el control de constitucionalidad a cargos que advierten contradicciones con la Carta Pol�tica y que no fueron identificados en la demanda, pero que �tienen una relaci�n intr�nseca con ella�[42]. En este contexto, este tribunal se ocup� de los requisitos que se deben cumplir para ampliar el alcance del control constitucional en estos eventos, as�:

 

Tabla 4. Reglas para la ampliaci�n oficiosa del control de constitucionalidad[43]

 

33.            En esa l�nea, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la incorporaci�n de nuevos cargos propuestos por los intervinientes que no guarden una relaci�n directa y sustancial con los fundamentos de la demanda y, que a su vez, no se basen en argumentos razonables, compromete la posibilidad de que otros ciudadanos interesados puedan participar de manera efectiva en el proceso de constitucionalidad y activar libremente los mecanismos dise�ados en el sistema democr�tico para el control de validez de las leyes[44].

 

34.            No procede la ampliaci�n del cargo de inconstitucionalidad respecto del principio de libre competencia econ�mica. En el presente caso, la Sala Plena considera que no resulta procedente la solicitud de ampliaci�n del cargo de inconstitucionalidad por la vulneraci�n del principio de libre competencia econ�mica, pues no se cumple con las condiciones requeridas para ello. Si bien existe una demanda con la aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo, no se advierte una relaci�n de dicha solicitud con los cargos propuestos por los accionantes y admitidos por el despacho sustanciador.

 

35.            En concreto, para el caso examinado la Sala advierte que la interviniente (i) plantea un cargo que no se deriva de la demanda, en tanto la censura por desconocimiento de la libre competencia no est� asociada al tr�mite de la disposici�n y, en concreto, a estudiar si las derogatorias acusadas tienen relaci�n con materias discutidas en las comisiones conjuntas (consecutividad). Tampoco se relaciona con el estudio dirigido a determinar si los enunciados acusados son instrumentales para ejecutar los objetivos del PND (unidad de materia). Adem�s, (ii) la argumentaci�n no demuestra c�mo y por qu� se desconoce la libre competencia y, en concreto, cu�les son las garant�as de este derecho que transgreden las derogatorias acusadas [45]; y (iii) la argumentaci�n presenta valoraciones que se apoyan en estudios y regulaciones internacionales, sin lograr plantear una confrontaci�n con la norma superior.

 

36.            En consecuencia, la intervenci�n no busca ampliar los cargos contra la norma demandada, sino construir uno nuevo. Al respecto se tiene que la adici�n de un cargo a la demanda inicialmente planteada sobre la misma disposici�n sin cumplir las condiciones para la admisi�n excepcional y, en particular, sin que exista una relaci�n intr�nseca con lo planteado en aquella, incorporar�a un nuevo elemento de juicio que no fue sometido al estudio de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional, ni conocido por los intervinientes en el proceso. Por lo tanto, al evidenciarse la necesidad de agotar un juicio de constitucionalidad diferente para atender el estudio sobre la libre competencia econ�mica en esta materia, la Sala restringir� el alcance de su pronunciamiento a lo pedido en la demanda, sin acoger la extensi�n de cargos planteado por la Pontificia Universidad Javeriana.

 

37.            Una vez resueltas las cuestiones previas relacionadas con la oportunidad del cargo por vicio de procedimiento y la posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad, se proceder� a formular los problemas jur�dicos para este juicio y la metodolog�a de la decisi�n.�

 

3.                 Problemas jur�dicos y metodolog�a de la decisi�n

 

38.            En la demanda se propusieron dos cargos: la violaci�n del principio de consecutividad y el desconocimiento del principio de unidad de materia. Reiterado lo anterior, y de acuerdo con la demanda, las intervenciones y el concepto de la Procuradora General de la Naci�n, la Sala considera que debe resolver los siguientes problemas jur�dicos:

 

-         �La inclusi�n en el tr�mite legislativo de las expresiones �el par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994; el par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994� contenidas en la cl�usula de vigencias y derogatorias del art�culo 372 de la Ley 2294 de 2024, vulner� el principio de consecutividad (C.P., arts. 157 y 160) por haberse introducido y aprobado solo en el segundo debate ante la C�mara de Representantes?

 

-         �Las expresiones �el par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994; el par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994� contenidas en el art�culo 372 de la Ley 2294 y que disponen la derogatoria expresa de normas legales permanentes, desconocen el principio de unidad de materia (C.P., arts. 158, 169, 339 y 341)?

 

39.            Para atender los problemas planteados, la Sala reiterar� la jurisprudencia constitucional referida a (i) la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible en el tr�mite legislativo de la ley del plan y (iii) el principio de unidad de materia en el plan nacional de desarrollo. Por �ltimo, (iv) se analizar� la constitucionalidad de las expresiones acusadas respecto de cada uno de los cargos formulados.

 

4.                 La ley que aprueba el plan nacional de desarrollo

 

4.1.          Generalidades de la ley del plan nacional de desarrollo

 

40.            El plan de desarrollo de car�cter nacional es uno de los instrumentos principales de los que dispone el Gobierno para dirigir la econom�a del pa�s y contribuir al logro de los fines esenciales del Estado desde una perspectiva de planeaci�n. En el plano constitucional, y de acuerdo con los art�culos 339 a 342 superiores, la ley del plan est� compuesta por una parte general (prop�sitos, y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci�n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol�tica econ�mica, social y ambiental del gobierno), un plan de inversiones de las entidades p�blicas del orden nacional (incluye los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi�n y la especificaci�n de los recursos requeridos para su ejecuci�n, en un marco de sostenibilidad fiscal) y los mecanismos instrumentales apropiados para impulsar su cumplimiento y ejecuci�n[46].

 

41.            En el plano legal, y de acuerdo con la Ley 152 de 1994, org�nica del plan de desarrollo, (i) la competencia para la elaboraci�n del proyecto de plan recae en el Gobierno nacional, con apoyo en otras autoridades nacionales y locales, (ii) con sujeci�n a un tr�mite deliberativo y participativo que se surte ante el Congreso de la Rep�blica de manera prioritaria y dentro de los 6 meses siguientes al inicio del per�odo presidencial. (iii) El primer debate de aquel se adelantar� en las comisiones econ�micas de ambas c�maras en sesi�n conjunta y el segundo debate se surtir� en la plenaria de cada una de las C�maras[47].

 

42.            Esas particularidades, propias de la concreci�n legislativa del programa de gobierno propuesto por el presidente de la Rep�blica[48], ameritan un entendimiento m�s riguroso y preciso de los principios que rigen la actividad legislativa en este �mbito, los cuales se consolidan como la pauta para el control de constitucionalidad que ejerce esta Corporaci�n sobre aquel instrumento.

 

43.            A las caracter�sticas del tr�mite legislativo aludidas se suma el car�cter temporal de las disposiciones de aquella normativa, en atenci�n a que la ley del plan nacional de desarrollo est� orientada a cumplir los objetivos que el gobierno en funciones busca promover[49]. Bajo esta l�nea, en principio, la vigencia de las disposiciones del plan de desarrollo del orden nacional corresponde al periodo cuatrienal del Gobierno. La construcci�n que de este aspecto ha hecho la Corte Constitucional indica que el plan no puede tornarse en una herramienta para subsanar vac�os normativos de leyes ordinarias. La forma acertada para solucionar esas falencias, a�n si son de car�cter estructural, es acudir al tr�mite propio de las leyes ordinarias y permanentes[50]. Tampoco es posible que la ley del plan regule todas las materias que le corresponden al Congreso en ejercicio de sus competencias constitucionales, pues las vaciar�a de contenido.

 

44.            Ello no obsta para que la ley del plan modifique leyes ordinarias de car�cter permanente, siempre que la modificaci�n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del plan cuatrienal. De ah� que esta Corte haya declarado inexequibles disposiciones de leyes tales que pretenden su permanencia sin cumplir con la conexidad directa e inmediata en relaci�n con los objetivos generales del plan[51], con lo cual se respeta tanto la cl�usula general de competencia del Congreso y se reafirman otras herramientas a las que puede acudir el Gobierno para contar con la regulaci�n que le permita el cumplimiento de los fines del Estado, tales como la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria[52].�

 

4.2.          Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�

 

45.            Con la Ley 2294 de 2023 se expidi� el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�, cuyo objetivo es sentar las bases para que el pa�s sea l�der en la protecci�n de la vida a partir de un nuevo contrato social que permita la superaci�n de injusticias y exclusiones hist�ricas, la no repetici�n del conflicto, el cambio en el relacionamiento medioambiental, la transformaci�n productiva basada en el conocimiento y en la armon�a con la naturaleza, y una cultura de paz[53]. Aquella ley del plan est� dividida en 4 t�tulos: la parte general del PND, el plan de inversiones y presupuestos, los mecanismos de ejecuci�n y otras disposiciones.

 

Tabla 5. Contenido del PND 2022-2026

Fuente: elaboraci�n propia

46.            Los apartes acusados en este proceso hacen parte del t�tulo IV, espec�ficamente del art�culo 372, referido a las vigencias y derogatorias expresas.

 

5.                 Principios de consecutividad e identidad flexible en el tr�mite legislativo de ley del plan nacional de desarrollo. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

47.            La Constituci�n adopt� una serie de dispositivos que propenden por la garant�a de procesos deliberativos, transparentes, imparciales y reflexivos en la formaci�n de la voluntad legislativa y la creaci�n de normas[55]. Uno de ellos es el denominado principio de consecutividad, seg�n el cual la manifestaci�n de la voluntad democr�tica del legislador s�lo se entiende perfeccionada con la realizaci�n de los debates exigidos por la Carta y por las normas org�nicas que la desarrollan, de manera que �nicamente aquellos textos normativos que los superan se considerar�n leyes v�lidamente expedidas por el Congreso de la Rep�blica[56].

 

48.            Este principio, establecido en el art�culo 157 de la Constituci�n, se orienta a garantizar la deliberaci�n de las iniciativas. Impone que ning�n proyecto se convierte en ley sin (i) su publicaci�n oficial por el Congreso antes del inicio del tr�mite legislativo; (ii) ser aprobado en la comisi�n constitucional permanente de la C�mara y el Senado en primer debate; (iii) ser aprobado por la plenaria de la C�mara y el Senado en segundo debate; y (iv) obtener la sanci�n del Gobierno nacional[57]. En la pr�ctica esto significa que, por regla general, la aprobaci�n de un proyecto de ley ocurre luego de surtidos cuatro debates, en forma ordenada y sucesiva: el primer debate en la comisi�n constitucional permanente de la c�mara en la cual el proyecto tiene origen; seguidamente, el segundo debate debe surtirse en la plenaria de esa misma corporaci�n; el primer debate subsiguiente en la comisi�n constitucional permanente hom�loga de la otra c�mara; y, finalmente, el segundo debate ulterior en la plenaria de esta segunda corporaci�n[58].

 

49.            La excepci�n a esta regla opera en casos en los que la misma Constituci�n Pol�tica exija o admita que el primer debate se surta en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. Es el caso de exigencia contenida en la Ley Org�nica 152 de 1994, seg�n la cual las comisiones de asuntos econ�micos de las dos c�maras deliberar�n en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de ley que contenga el plan nacional de desarrollo.

 

50.            La interpretaci�n y aplicaci�n del art�culo 157 de la Constituci�n no es r�gida, pues la imposibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley radicados ante el legislativo implicar�a una limitaci�n a la deliberaci�n propia de los escenarios democr�ticos. As�, el referido art�culo 157 se debe leer de manera arm�nica con el art�culo 160 superior, en concreto, con el principio de identidad flexible para determinar un v�nculo razonable entre la norma que se estudia y el tema aprobado en el primer debate, y que persigue que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo, es decir, no frente a cada una de las regulaciones y el detalle de su contenido, sino frente al sentido general de la iniciativa[59]. El principio aludido opera entonces como un mandato de coherencia.

 

51.            Por lo tanto, persiste la posibilidad de que cada c�mara incorpore cambios, adiciones y supresiones durante el segundo debate (art. 160 C.P.), de manera que las plenarias de cada c�mara pueden reformar los proyectos sin que por esto deban regresar el asunto a la comisi�n permanente en donde se surti� el primer debate, a menos que se adviertan serias discrepancias con lo que all� se aprob�[60]. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada por el principio de identidad flexible, de manera que los asuntos deben estar estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[61]. Lo anterior ha de comprenderse bajo el entendido de que, si bien se permite que las plenarias modifiquen los proyectos de ley bajo su conocimiento, es preciso que esas modificaciones guarden una relaci�n clara y espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con las materias que se vienen discutiendo en el Congreso[62].

 

52.            Hay tambi�n criterios para determinar, a la luz de la identidad flexible, la novedad de las modificaciones: �(i) un art�culo nuevo no siempre corresponde a un tema nuevo, puesto que el art�culo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) las adiciones que desarrollen o precisen aspectos de la materia central tratada en el proyecto no son temas nuevos, siempre que est�n comprendidas dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un tema se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art�culo espec�fico; y (iv) un art�culo propuesto por la comisi�n de conciliaci�n que crea una f�rmula original para superar una discrepancia entre las c�maras en alg�n punto tampoco constituye un tema nuevo�[63].

 

53.            Los principios de consecutividad e identidad flexible suponen pues que �todo proyecto de ley, a pesar de las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas en el tr�mite legislativo, debe mantener un eje tem�tico com�n durante la totalidad de los debates parlamentarios. Por tal raz�n, est� prohibida �la introducci�n de temas nuevos, que no guarden relaci�n con las materias debatidas en instancias anteriores del tr�mite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones��[64]. Adem�s, los citados principios tienen un especial significado en el tr�mite de leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo pues, en vista de la naturaleza y el objeto de esa normativa, se restringe la potestad del legislador para introducir modificaciones al texto del proyecto original presentado por el Gobierno nacional[65].

 

54.            En suma, los criterios para verificar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo son los siguientes: primero, es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, siempre y cuando estas (a) tengan un v�nculo razonable con las tem�ticas generales del PND y (b) hayan sido objeto de discusi�n en cada uno de los debates. Estas dos condiciones son concurrentes para poder afirmar que el asunto nuevo incorporado en segundo debate respeta los principios de consecutividad e identidad flexible. Segundo, se violan los principios de consecutividad e identidad flexible cuando la disposici�n nueva introducida en segundo debate no guarda cercan�a tem�tica con lo discutido en primer debate, sino que constituye m�s bien una materia aut�noma e independiente. Tercero, la cercan�a tem�tica implica que el proyecto estudiado en primer debate y la disposici�n introducida en segundo debate guarden una relaci�n clara, estrecha, necesaria y evidente.

 

6.                 Principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

55.            Otro instrumento que contribuye a la garant�a de los principios democr�tico, de transparencia y de publicidad de las leyes, es el principio de unidad de materia, establecido en el art�culo 158 superior y en el art�culo 148 de la Ley 5� de 1992, seg�n el cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia siendo inadmisibles aquellas disposiciones o modificaciones que sean extra�as al objeto general de aquel. Para verificar el cumplimiento de este principio en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y por las caracter�sticas mismas de esta, se aplican unos criterios m�s rigurosos que los exigibles respecto de una ley ordinaria.

 

56.            Vista su naturaleza planificadora, la ley del plan se ha definido como multitem�tica y heterog�nea[66], de manera que su articulado debe guardar una relaci�n entre s�. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la ley que aprueba el plan est� compuesta por: (a) los prop�sitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acci�n estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la pol�tica econ�mica, social y ambiental que ser�n adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi�n p�blica nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jur�dicas necesarias para su ejecuci�n^[67]. En este contexto, el principio de unidad de materia restringe la posibilidad de que se incorporen disposiciones incongruentes y aisladas de los contenidos mencionados.

 

57.            Bajo esa l�gica, ser�n acordes a la Constituci�n aquellas normas que guarden relaci�n con la materia de la ley del plan. Esa conexidad implica �[establecer] la existencia de una �conexi�n directa e inmediata (estrecha y verificable)� entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a impulsar su cumplimiento; por tanto, las normas instrumentales objeto de an�lisis deber�n llevar inequ�vocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general�[68].

 

58.            Sobre la menci�n a la parte general, esta corporaci�n indic� que hace referencia al componente de �estrategias y orientaciones generales de las pol�ticas que adoptar� el Gobierno durante el respectivo per�odo cuatrienal�[69]. Son precisamente esas estrategias y orientaciones generales de pol�tica que se pretenden alcanzar en el respectivo cuatrienio las que concretan los objetivos y metas de la acci�n estatal de mediano y largo plazo se�aladas en el plan, as� como las medidas para impulsar el cumplimiento, tanto de la parte general como del plan de inversiones, seg�n lo establece el art�culo 5.c de la Ley 152 de 1994[70].

 

59.            Ahora bien, sobre las disposiciones de car�cter permanente o que signifiquen una modificaci�n normativa de car�cter estructural en el plan nacional de desarrollo, la Corte Constitucional ha sostenido que su inclusi�n constituye un indicio de inconstitucionalidad[71]. Esto, en atenci�n a la regla de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes[72]. Si bien se atribuye al Congreso de la Rep�blica la funci�n de aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p�blicas (art�culos 150.3, 339 y 341 C.P.), en principio los art�culos que hagan parte de esos planes no tendr�an que pertenecer a los asuntos objeto de la competencia general del legislativo, lo cual busca evitar que se subsuman o reduzcan las funciones constitucionales restantes del legislador[73].

 

60.            Con todo, no se proscribe de forma absoluta la modificaci�n de leyes ordinarias de car�cter permanente o estructural por medio de la ley del plan nacional de desarrollo. Si una disposici�n introduce cambios con vocaci�n de permanencia o su vigencia supera el lapso cuatrienal propio de la ley del plan, para declararla ajustada a la Constituci�n es preciso constatar su car�cter instrumental, en el sentido de que se trate de procedimientos, mecanismos o medidas para impulsar el cumplimiento del plan o para la apropiaci�n de los recursos necesarios para su ejecuci�n. Se exige entonces una justificaci�n en torno a si la �norma tiene un contenido asociado a la funci�n de planeaci�n, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante la ley del plan y constituye un mecanismo para la ejecuci�n del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo�[74].

 

61.            Recientemente, en la Sentencia C-244 de 2025, la Sala Plena de esta Corte sistematiz� las pautas para analizar el principio de unidad de materia frente a disposiciones que hacen parte de la ley del plan de desarrollo. Tal sistematizaci�n es importante porque permite garantizar el principio democr�tico y los mandatos de transparencia y publicidad dentro del tr�mite legislativo, sin que se minimice el margen de configuraci�n legislativa en materia de planificaci�n a cargo del Congreso. El m�todo aplicable al efecto parte de examinar la naturaleza de la norma demandada, aspecto que definir� si el grado de rigurosidad del control de constitucionalidad en el caso concreto ser� leve o estricto.

 

62.            En lo que tiene que ver con la naturaleza de la norma demandada, como se dijo, en principio el plan nacional de desarrollo no puede incluir asuntos cuya regulaci�n corresponda a las competencias legislativas ordinarias del Congreso de la Rep�blica, como ocurre con las normas tributarias, las de car�cter sancionatorio o las que modifican la legislaci�n de manera permanente. Esto porque la ley del plan �no es una herramienta para subsanar vac�os normativos existentes en otras leyes ordinarias�[75], ni para modificar otras categor�as legislativas especiales asignadas al legislador, as� como tampoco para expedir disposiciones con vocaci�n de permanencia[76]. Consecuentemente, en casos en los que se introducen modificaciones a la legislaci�n permanente es necesario adelantar un examen estricto para determinar si aquellas disposiciones son instrumentales y guardan una conexidad directa e inmediata con las bases del Plan Nacional de Desarrollo o con los programas y proyectos que hacen parte del Plan Nacional de Inversiones, es decir, establecer si la medida instrumental se dirige a cumplir los objetivos o programas para los que fue incorporada en la ley del plan[77].

 

63.            Si al evaluar la naturaleza de la norma bajo estudio se determina que correspond�a ser adoptada por el legislador en uso de sus competencias ordinarias, se sujetar� a un examen con intensidad mayor. En este escenario se verificar� el cumplimiento de los criterios para determinar que la disposici�n tenga por objeto planificar la acci�n gubernamental y guarde conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y pol�ticas que orientan la gesti�n del Gobierno para alcanzar en el respectivo cuatrienio los objetivos y metas de la acci�n estatal de mediano y largo plazo se�alados en la parte general, o realizar los programas y proyectos se�alados en el plan de inversiones[78]. En otras palabras, �la conexidad directa e inmediata significa comprobar que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequ�vocamente a la realizaci�n de las metas generales del plan�[79], de manera que si el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general es hipot�tico, se estar� ante una conexidad eventual[80], que implica la inconstitucionalidad de la disposici�n objeto de control.

 

64.            Si por el contrario la naturaleza de la norma indica que no aborda una tem�tica sujeta a las funciones ordinarias del Congreso y que tiene un estricto fin planificador, se seguir�n las pautas de un an�lisis con intensidad menor. Bajo esta perspectiva, el juez constitucional simplemente valorar� si la norma instrumental, de manera razonable y evidente, contribuye a la consecuci�n del fin al cual responde[81].

 

65.            A continuaci�n se presenta un esquema que detalla la valoraci�n del juicio de inconstitucionalidad por unidad de materia en estos casos:

 

Tabla 6. Juicio de unidad de materia respecto de la ley del PND

Fuente: Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025

 

7.                 An�lisis de constitucionalidad sobre las expresiones demandadas

 

66.            �A continuaci�n, la Sala Plena presenta el estudio de fondo sobre el caso, para lo cual (i) se referir� al alcance de las derogatorias demandadas e incorporadas al art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023. Estas derogatorias ten�an como prop�sito eliminar la restricci�n que reca�a sobre la empresa ISA encargada del servicio de interconexi�n el�ctrica nacional y que le imped�a participar simult�neamente en actividades de generaci�n, comercializaci�n y distribuci�n de electricidad. Luego, (ii) para resolver el cargo por consecutividad, se describir� el tr�mite que condujo a la aprobaci�n de las medidas cuestionadas. En este punto, se har� referencia al tr�mite del art�culo 197/218 del proyecto de ley correspondiente, pues tanto los demandantes como el Gobierno y varios de los intervinientes se�alaron que la derogatoria de los par�grafos de los art�culos de las leyes 142 y 143 est� directamente relacionada con dicho art�culo 197/218 del proyecto, que fue eliminado en el tr�mite legislativo. Posteriormente, (iii) se realizar� el juicio de constitucionalidad para atender el cargo por violaci�n del principio de unidad de materia.

 

7.1.          Alcance de las expresiones acusadas

 

67.            Para explicar el alcance de las expresiones del art�culo 372 parcialmente acusado, las cuales ordenan la derogatoria del par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994, es preciso presentar las regulaciones en las que se insertaban estas disposiciones.

 

68.            Las leyes 142 y 143 se expidieron con fundamento en el art�culo 365 de la Constituci�n Pol�tica, que establece que la prestaci�n eficiente de los servicios p�blicos es inherente a la funci�n social del Estado. La misma disposici�n se�ala qui�nes pueden prestar esos servicios e indica que la ley determinar� asuntos relacionados con las competencias, r�gimen tarifario, cobertura, calidad y financiaci�n de aquellos.

 

69.            El primer par�grafo objeto de la derogatoria hac�a parte del r�gimen de los servicios p�blicos domiciliarios contenido en la Ley 142 de 1994, espec�ficamente en el cap�tulo III del t�tulo IX, que incorpora normas especiales para la energ�a el�ctrica y el gas combustible. El mencionado art�culo 167, con la modificaci�n introducida por el PND, establece lo siguiente:

 

�ART�CULO 167. REFORMAS Y ESCISI�N DE ISA. S.A. Autor�zase al gobierno nacional para modificar el objeto social de Interconexi�n El�ctrica S.A., que en lo sucesivo ser� el de atender la operaci�n y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansi�n de la red nacional de interconexi�n y prestar servicios t�cnicos en actividades relacionadas con su objeto principal.

 

Autor�zase, as� mismo, al gobierno para organizar, a partir de los activos de generaci�n que actualmente posee Interconexi�n El�ctrica S.A., una empresa, que se constituir� en sociedad de econom�a mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energ�a y dedicada a la generaci�n de electricidad.

 

PAR�GRAFO 1o. La empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional organizar� el centro nacional de despacho como una de sus dependencias internas, que se encargar� de la planeaci�n y coordinaci�n de la operaci�n de los recursos del sistema interconectado nacional y administrar el sistema de intercambios y comercializaci�n de energ�a el�ctrica en el mercado mayorista, con sujeci�n a las normas del reglamento de operaci�n y a los acuerdos del consejo nacional de operaci�n. Una vez se haya organizado el centro, el gobierno podr� constituir una sociedad an�nima que se encargue de estas funciones.

 

PAR�GRAFO 2o. La empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional contar� con recursos propios provenientes de la prestaci�n de los servicios de despacho, del transporte de electricidad, de los cargos por el acceso y uso de sus redes de interconexi�n y por los servicios t�cnicos relacionados con su funci�n.

 

PAR�GRAFO 3o.� <Par�grafo derogado por el art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023>

 

PAR�GRAFO 4o. El personal de la actual planta de ISA ser� reubicado en las empresas a que d� origen, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores.

 

70.            El segundo par�grafo derogado pertenec�a a la Ley 143 de 1994, la cual fija el r�gimen para la generaci�n, interconexi�n, transmisi�n, distribuci�n y comercializaci�n de electricidad en el territorio nacional. El art�culo 32 en cuesti�n se inserta en el cap�tulo VI, denominado �DE LA INTERCONEXI�N�. Con la modificaci�n introducida por el PND dicha norma estipula lo siguiente:

 

�ART�CULO 32. Autor�zase al Gobierno Nacional para modificar el objeto social de Interconexi�n El�ctrica S.A., que en lo sucesivo ser� el de atender la operaci�n y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansi�n de la red nacional de interconexi�n, la planeaci�n y coordinaci�n de la operaci�n del sistema interconectado nacional y prestar servicios t�cnicos en actividades relacionadas con su objeto Social.

 

Autor�zase, as� mismo, al Gobierno Nacional para organizar a partir de los activos de generaci�n que actualmente posee Interconexi�n El�ctrica S.A., una nueva empresa, que se constituir� en una sociedad de econom�a mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energ�a, dedicada a la generaci�n de electricidad. Esta nueva empresa contar� con autonom�a patrimonial, administrativa y presupuestaria.

 

PAR�GRAFO 1o. El Centro Nacional de Despacho ser� una dependencia interna de la empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional, constituido con los bienes actualmente de propiedad de Interconexi�n El�ctrica S.A., destinados a la planeaci�n, supervisi�n y control de la operaci�n y despacho de los recursos en el sistema interconectado nacional, as� como los dem�s que le asigne el Gobierno Nacional.

 

PAR�GRAFO 2o. La empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional contar� con recursos propios provenientes de la prestaci�n de los servicios del despacho, del transporte de electricidad, de los cargos por el acceso y uso de sus redes de interconexi�n y por los servicios t�cnicos relacionados con su funci�n.

 

PAR�GRAFO 3o. <Par�grafo derogado por el art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023>

 

PAR�GRAFO 4o. El personal de la actual planta de ISA ser� reubicado en cada una de las dos empresas que dio origen, de acuerdo con sus actuales funciones, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores.

 

PAR�GRAFO 5o. Cuando la expansi�n de la Red Nacional de Interconexi�n se vaya a hacer a trav�s de l�neas en las cuales se conjuguen las caracter�sticas de la red nacional de interconexi�n con las de la red regional de transmisi�n, la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas, decidir� qui�n ejecuta dicha expansi�n en caso de presentarse conflicto.

 

PAR�GRAFO 6o. La autorizaci�n dada al Gobierno Nacional para modificar el objeto social de Interconexi�n El�ctrica S.A., y para organizar a partir de sus activos de generaci�n una nueva empresa, se utilizar� sin perjuicio de los compromisos adquiridos por la Naci�n con las empresas del sector el�ctrico, con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, cuando adquiri� la participaci�n de dichas empresas en Interconexi�n El�ctrica S.A.

 

71.            A continuaci�n se menciona la redacci�n original del par�grafo objeto de derogatoria por las expresiones acusadas, texto que resultaba id�ntico tanto en el art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 como en el art�culo 32 de la Ley 143 de 1994. Aquel era el siguiente:

 

�PAR�GRAFO 3o. La empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional no podr� participar en actividades de generaci�n, comercializaci�n y distribuci�n de electricidad�.

 

72.            Son los art�culos 167 de la Ley 142 de 1994 y 32 de la Ley 143 de 1994 los que disponen que el objeto social de Interconexi�n El�ctrica S.A. E.S.P. (ISA) �ser� el de atender la operaci�n y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansi�n de la red nacional de interconexi�n y prestar servicios t�cnicos en actividades relacionadas con su objeto principal�. Por su parte, los par�grafos derogados imped�an a la empresa encargada del servicio de interconexi�n nacional participar simult�neamente en actividades de generaci�n, comercializaci�n y distribuci�n de electricidad. Se trataba pues de una restricci�n que reca�a sobre Interconexi�n El�ctrica S.A. E.S.P. ISA, agente del sistema al que se dirigen ambas normas como encargado del servicio de interconexi�n nacional y en su rol de organizar el centro nacional de despacho, entre otras funciones.

 

73.            Debe anotarse que la Ley 142 de 1994 define el servicio de energ�a el�ctrica como �el transporte desde las redes regionales de transmisi�n hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexi�n y medici�n�[85]. Su prestaci�n est� sujeta a los principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad, y se realiza por medio del Sistema Interconectado Nacional (SIN) en las zonas interconectadas, o a trav�s de la infraestructura que los prestadores instauren en las zonas no interconectadas[86].

 

74.            En la prestaci�n del servicio p�blico de energ�a el�ctrica convergen varias actividades:

 

Tabla 7. Actividades de la prestaci�n del servicio

 

75.            Por el significativo impacto de esas actividades en la satisfacci�n de necesidades de la poblaci�n y por tratarse de un servicio p�blico esencial y obligatorio, es el Estado quien debe regular la materia^[92]. En el caso del servicio de energ�a el legislador adopt� un modelo de segmentaci�n de la industria en un escenario de libre competencia. Con ello, se pretendi� asegurar la adecuada prestaci�n del servicio y el aprovechamiento de los recursos energ�ticos, trazar los l�mites necesarios en cuanto a posibles conflictos de inter�s en ciertos mercados, promover la competencia y conservar la facultad de crear y preservar las condiciones que conduzcan a ese fin^[93].

 

76.            Bajo esa �ptica, esta corporaci�n ha entendido que la generaci�n, interconexi�n, transmisi�n, distribuci�n y comercializaci�n de electricidad est�n destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente y, por esta raz�n, son consideradas actividades en un servicio p�blico de car�cter esencial, obligatorio y solidario, as� como de utilidad p�blica[94]. Esto, sumado al concepto de monopolio natural, conllev� a que la ley estableciera las condiciones que habilitan, restringen o imponen condiciones para el desarrollo de cada una de tales actividades por los diferentes agentes que intervienen en la cadena[95].

 

77.            Inicialmente el mercado de energ�a el�ctrica restring�a la integraci�n vertical para las empresas constituidas con posterioridad al 12 de julio de 1994, fecha en la que entraron en vigencia las leyes 142 y 143 de 1994. De otra parte, las empresas constituidas con antelaci�n a esa fecha pod�an desarrollar dos o m�s actividades de la cadena de servicio de energ�a con sujeci�n a las condiciones aplicables. Espec�ficamente, se les permit�a desarrollar una de las actividades de la cadena de prestaci�n del servicio con excepci�n de la comercializaci�n, que podr�a realizarse de forma combinada, bien con la actividad de generaci�n o con la de distribuci�n.

 

78.            Posteriormente, el art�culo 298 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) sustituy� el art�culo 74 de la Ley 143 en comento[96]. Se dispuso entonces que las empresas que tengan como objetivo la prestaci�n del servicio p�blico domiciliario de energ�a el�ctrica y que hagan parte del sistema interconectado nacional, podr�n integrarse verticalmente para desarrollar las actividades de generaci�n, distribuci�n y comercializaci�n, excluyendo de tal integraci�n la actividad de transmisi�n. Adem�s, se defini� a la CREG como encargada de establecer la regulaci�n diferencial pertinente para promover la competencia y mitigar posibles conflictos de intereses entre los agentes integrados.

 

79.            La Sentencia C-063 de 2021 de esta Corte aval� el precitado art�culo 298 de la Ley 1955 de 2019. En esa oportunidad se expuso que la limitante que reca�a sobre las empresas era otra de las manifestaciones de la intervenci�n del Estado en la econom�a para remover las fallas del mercado, promover el desarrollo econ�mico y social, y evitar el abuso de la posici�n dominante que eventualmente pudieran tener algunos agentes[97]. Se indic� tambi�n que la integraci�n vertical podr�a representar ventajas y riesgos importantes para la competencia, en especial cuando el agente integrado participa simult�neamente en eslabones monop�licos (transmisi�n) y en eslabones de competencia (comercializaci�n), en los que aquel agente integrado tiene incentivos para adoptar comportamientos estrat�gicos anticompetitivos que podr�an perjudicar a los dem�s participantes del eslab�n competitivo[98]. En este contexto, esta Corte sostuvo que para mitigar ese y otros riesgos, se facult� a la Comisi�n de Regulaci�n - CREG a fin de que estableciera los mecanismos indispensables para limitar la integraci�n vertical de aquellos actores a quienes la ley les ha permitido realizar varias actividades de la cadena de servicio[99].

 

80.            La Corte Constitucional concluy� que no se vulner� la unidad de materia pues el art�culo 298 de la Ley 1955 acusado se relacionaba de forma directa e inmediata con los programas y proyectos en los que se concentr� el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022, en relaci�n con la prestaci�n eficiente del servicio p�blico de energ�a el�ctrica. Esto, en tanto la verticalizaci�n comport� una medida de regulaci�n e intervenci�n econ�mica excepcional modificatoria de las reglas sobre qui�nes participan en el mercado energ�tico y con ella se buscaba contribuir al aumento de la competencia, la eliminaci�n de barreras a la inversi�n y la revisi�n de las normas de acceso y operaci�n en el mercado.

 

81.            En este punto, la Sala resalta que los cambios descritos a prop�sito de la regulaci�n del sector y la Sentencia C-063 de 2021 no alteraron el objeto social de Interconexi�n El�ctrica S.A. E.S.P. - ISA, de manera que se mantuvieron vigentes las disposiciones que le imped�an a aquella participar en otros eslabones del sector energ�tico.

 

82.            ISA es uno de los agentes m�s relevantes en el mercado de la energ�a por ser la empresa encargada de la transmisi�n nacional, con participaci�n mayoritariamente estatal y estar constituida con anterioridad a la expedici�n de las leyes 142 y 143 de 1994. Estas normas definieron como objeto de la empresa ISA atender la operaci�n y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansi�n de la red nacional de interconexi�n, la planeaci�n y coordinaci�n de la operaci�n del sistema interconectado nacional y prestar servicios t�cnicos en actividades relacionadas con su objeto social[100]. Aquella tiene tambi�n a su cargo la organizaci�n del centro nacional de despacho como una de sus dependencias internas, desde donde se planea y coordina la operaci�n de los recursos del sistema interconectado nacional, as� como se administra el sistema de intercambios y comercializaci�n de energ�a el�ctrica en el mercado mayorista[101].

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83.            En lo que tiene que ver con la composici�n accionaria actual de ISA, la participaci�n mayoritaria la ostenta Ecopetrol, con un 51,41 %, y la minoritaria pertenece a otros titulares econ�micos como tenedores de bonos y accionistas[102]. Concretamente, el 20 de agosto de 2021, Ecopetrol adquiri� el 51,41 % de las acciones en circulaci�n de ISA, transacci�n que signific� que Ecopetrol adquiriera la situaci�n de sociedad matriz controlante respecto de ISA[103].

 

84.            Con todo y esa composici�n accionaria, se trata de personas jur�dicas distintas y con intereses independientes. Frente a este aspecto, Ecopetrol explic� que esa participaci�n accionaria mayoritaria implica que (i) entre ambas sociedades se configur� la situaci�n jur�dica denominada grupo empresarial y (ii) que esa participaci�n busca generar una identidad com�n que integre las compa��as en t�rminos de direcci�n, gesti�n y cultura, y as� asegurar las inversiones que tiene Ecopetrol en las sociedades que hacen parte del grupo. Adem�s, (iii) aludi� a la estrategia 2040 del Grupo Empresarial Ecopetrol, cuyo primer pilar, denominado Crecer con la transici�n energ�tica, se apalanca en la adquisici�n accionaria mayoritaria de ISA[104]. Esa estrategia est� orientada hacia la reducci�n de la huella de carbono y constituirse en una empresa y grupo de cero emisiones netas de carbono al 2050, as� como en contribuir a mitigar los efectos del cambio clim�tico[105]. A partir de lo anterior, Ecopetrol se considera un inversionista estrat�gico de ISA, que imparte lineamientos que respetan los derechos de los accionistas minoritarios, los procedimientos internos, el gobierno corporativo y las competencias estatutarias de los �rganos internos, de modo que ISA conserva su independencia en la toma de decisiones[106].

 

85.            En sentido similar ISA expuso que es una persona jur�dica distinta de Ecopetrol[107]. Indic� que si bien Ecopetrol ostenta una participaci�n mayoritaria, lo cierto es que ISA tiene intereses independientes a los de aquella empresa, y que cuenta con un sistema de gobierno corporativo que ampara tanto a los accionistas minoritarios como al mayoritario. En su concepto, esto se explica por el principio de la personificaci�n jur�dica independiente y por el principio de separaci�n patrimonial, seg�n los cuales las sociedades conforman un ente jur�dico distinto a sus asociados y las personas jur�dicas deben tratarse con independencia de sus accionistas[108].

 

86.            En este contexto, y seg�n lo destacado por uno de los intervinientes, se resalta que actualmente la empresa ISA, a trav�s de Intercolombia, ISA y Transtelca, que hace parte del grupo empresarial ISA, participa aproximadamente en un 68 % del Sistema de Transmisi�n Nacional en Colombia:

 

Tabla 8. Participaci�n en el Sistema de Transmisi�n Nacional

Tomada de ISA/Gesti�n Sostenible[109]

 

87.           Como conclusi�n, la Sala observa que la derogatoria del par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994 significa entonces la pretensi�n de levantar una prohibici�n legal expresa en torno a la posibilidad de integraci�n vertical de las actividades de generaci�n y transmisi�n para que la empresa ISA pueda participar en el mercado de la generaci�n de energ�a.

 

7.2.          Primer cargo: las derogatorias del par�grafo 3 del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo 3 del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994, ordenadas por el art�culo 372 de la Ley 2294, desconocen el principio de consecutividad

88.            Para resolver el cargo de consecutividad, (i) se revisar� la secuencia del tr�mite legislativo respecto de los enunciados normativos objeto de la demanda, con el prop�sito de constatar si el asunto fue abordado durante el primer debate, si fue introducido en los informes de ponencia para segundo debate y si fue efectivamente debatido. Adem�s, (ii) en atenci�n a que los demandantes, el Gobierno y varios de los intervinientes se refirieron a la cercan�a entre las disposiciones acusadas y el art�culo 197/218 del proyecto de ley, se har� menci�n al tr�mite legislativo de este �ltimo y a su contenido. Finalmente, (iii) se presentar� el an�lisis del cargo.

 

89.            Tr�mite de las disposiciones acusadas. Para estudiar este cargo corresponde analizar las pruebas obrantes en el expediente que dan cuenta de la secuencia del tr�mite del proyecto respecto de los enunciados normativos objeto de demanda.

 

90.            La cl�usula de derogatorias se present� inicialmente en el art�culo 300 del proyecto de ley No. 338/2023 C�mara � 274/2023 Senado. Luego de su tr�mite y aprobaci�n correspondi� al art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023. Se precisa que el art�culo que contiene las expresiones acusadas fue reenumerado en distintas ocasiones (art. 300/358/330/373/372). En la siguiente tabla se explica el tr�mite general de dicho art�culo.

 

Tabla 9. Tr�mite legislativo impartido al art�culo 372.

 

91.            Para la Sala est� probado que las expresiones acusadas no hicieron parte del proyecto de ley del plan presentado por el Gobierno, as� como tampoco fueron debatidas en el primer debate surtido ante las comisiones conjuntas. Tan solo se incluy� esa referencia exclusivamente en el texto debatido en segundo debate ante la C�mara de Representantes y as� se mantuvo en el informe de conciliaci�n aprobado.

 

92.            Se destaca tambi�n que, de acuerdo con el informe rendido por la Secretar�a General de la C�mara de Representantes^[113], la derogatoria acusada se introdujo en el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes. Luego, la plenaria del Senado neg� dicha modificaci�n, mientras que en la plenaria de la C�mara de Representantes se aprob�. Finalmente, en el texto conciliado se opt� por mantener la propuesta de la C�mara, esto es, la que inclu�a las derogatorias acusadas.

 

93.        Ahora bien, el Gobierno nacional y algunos intervinientes afirmaron que, en aplicaci�n del principio de identidad flexible, la derogatoria incluida en el art�culo 372 en segundo debate no result� extra�a ni nueva al tr�mite legislativo de la ley del plan. Explicaron que la medida guardaba relaci�n con el debate surtido en torno al art�culo 197 del proyecto de ley (reenumerado como art�culo 218 y que posteriormente fue eliminado), el cual pretend�a modificar el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 para permitir la integraci�n vertical entre las actividades de transmisi�n con las de generaci�n, a partir de fuentes no convencionales de energ�a renovable.

 

94.        Por su parte, los demandantes sostuvieron que las derogatorias acusadas resultaban accesorias al art�culo 197/218 del proyecto, por lo que concluyeron que el aparte demandado deber�a seguir id�ntica suerte.

 

95.            Tr�mite del art�culo 197/218 del proyecto de ley. Para la Sala esta discusi�n dentro del proceso amerita hacer una referencia al contenido de dicha disposici�n y al tr�mite que surti�.

 

96.            El proyecto de ley del plan presentado por el Gobierno conten�a desde su inicio una estrategia para lograr el aumento de la competitividad en materia energ�tica y hacer frente a la crisis que en este servicio aqueja a varias regiones del pa�s, atendiendo a econom�as limpias y biodiversas con miras a la disminuci�n gradual de la dependencia frente a combustibles f�siles. A partir de lo anterior, se plante�, entre otras iniciativas, la necesidad de hacer modificaciones en la estructura del sistema, as� como en la regulaci�n y en el mercado energ�tico nacional. Espec�ficamente, en las Bases del Plan, en el catalizador C titulado �Transici�n Energ�tica Justa, segura, confiable y eficiente�, se anot� que �se levantar� la limitaci�n establecida en la Ley 143 de 1994 en relaci�n con la integraci�n de las actividades de la cadena de prestaci�n del servicio, atendiendo a las directrices que para el caso establezca la CREG�.

 

97.            De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeaci�n en su intervenci�n, el art�culo 197 del proyecto de ley tuvo como prop�sito �[levantar] la limitaci�n establecida en la Ley 143 de 1994 en relaci�n con la integraci�n de las actividades de la cadena de prestaci�n del servicio�[114]. El texto propuesto fue el siguiente:

 

�ART�CULO 197. Modif�quese el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994, el cual quedar� as�:

 

Art�culo 74. Con el fin de promover la eficiencia en la prestaci�n del servicio p�blico domiciliario de energ�a el�ctrica, incentivar la ejecuci�n de proyectos para ampliar la cobertura de este servicio e impulsar el desarrollo y la adopci�n de nuevas tecnolog�as, las empresas que ejerzan actividades del servicio p�blico de energ�a el�ctrica podr�n desarrollar, de manera integrada, las actividades de generaci�n, transmisi�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a el�ctrica, as� como las nuevas actividades que la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas creen o asimilen. Esta disposici�n aplicar� tambi�n para las empresas que tengan la misma controlante o entre las cuales exista situaci�n de control en los t�rminos del art�culo 260 del C�digo de Comercio y el art�culo 45 del Decreto 2153 de 1992, o las normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan.

 

El ejercicio de las actividades de generaci�n y transmisi�n de manera integrada s�lo estar� permitido cuando la generaci�n de energ�a el�ctrica se realice a partir de fuentes no convencionales de energ�a renovable. Esta restricci�n no aplica para aquellas empresas que ejercen las actividades de generaci�n y transmisi�n desde antes de la vigencia de las leyes 142 y 143 de 1994.

 

La Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas regular� el ejercicio integrado de las actividades de generaci�n, transmisi�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a el�ctrica, incluyendo las nuevas actividades que se creen o asimilen por parte de la autoridad competente, a fin de promover la competencia, as� como prevenir y mitigar eventuales conflictos de inter�s. La regulaci�n deber� contemplar medidas para la adecuada implementaci�n de lo dispuesto en el presente art�culo, en relaci�n con la concurrencia de actividades realizadas de manera integrada por una misma empresa o por empresas con el mismo controlante o entre las cuales exista situaci�n de control, considerando posibles conflictos de inter�s, conductas anticompetitivas, abusos de posici�n dominante, concentraci�n del mercado, posibles riesgos sist�micos y dem�s condiciones que busquen proteger a los usuarios finales y la prestaci�n del servicio.

 

Las integraciones de las empresas que desarrollan las actividades de que trata este art�culo se someter�n a lo dispuesto en los art�culos 4 de la Ley 155 de 1959 y 10 y siguientes de la Ley 1340 de 2009.

 

PAR�GRAFO. Ninguna empresa de servicios p�blicos domiciliarios, que adem�s de la comercializaci�n de energ�a desarrolle de manera integrada otras actividades y que represente m�s del 25% del total de la demanda del Sistema Interconectado Nacional, podr� cubrir con energ�a propia o con energ�a de filiales o empresas controladas, m�s del 40% de la energ�a requerida para atender la demanda de su mercado regulado. Esta restricci�n no aplicar� a los contratos que sean suscritos como consecuencia de procesos competitivos en los que expresamente el Ministerio de Minas y Energ�a o la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas, hubieren dispuesto que estar�an exceptuados de esta restricci�n. El Gobierno nacional o la Comisi�n de Regulaci�n de Energ�a y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, podr� establecer un porcentaje inferior a este 40%�.

 

98.            Para una mejor comprensi�n del cambio que se pretend�a con este art�culo, a continuaci�n se exponen los aspectos m�s relevantes y el estado actual del art�culo 74 de la Ley 143 de 1994:

 

Gr�fico 1. Evoluci�n del art�culo 74 de la Ley 143 de 1994

Elaboraci�n propia

99.            A partir de lo expresado, la Sala concluye que el art�culo 197/218 contenido en el proyecto de ley del plan pretend�a modificar el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994, que regula la operaci�n de nuevos agentes en el mercado energ�tico y la libre competencia y la eficiencia en el sector, con el prop�sito de levantar la barrera normativa y viabilizar la consecuente permisi�n de la integraci�n vertical entre las actividades de generaci�n y transmisi�n, cuando la generaci�n de energ�a el�ctrica se realice a partir de FNCER. Esto, en l�nea con el catalizador �Transici�n Energ�tica Justa, segura, confiable y eficiente�, y que hace parte del eje Transformaci�n Productiva, Internacionalizaci�n y Acci�n Clim�tica del PND.

 

100.       En lo que tiene que ver con el tr�mite legislativo de este art�culo, debe resaltarse que para su aprobaci�n por parte de las comisiones conjuntas en primer debate se acudi� a la votaci�n en bloque, a la cual le precedieron varias intervenciones en las que se hizo menci�n a la transici�n energ�tica y a las energ�as limpias[115] como uno de los t�picos transversales al plan de desarrollo. Fue as� como se aprob� el art�culo 197 con el texto original del proyecto de ley[116].

 

101.       Luego, en las gacetas contentivas del texto propuesto para segundo debate y en el pliego de modificaciones al articulado aprobado en primer debate[117], consta que cambi� la numeraci�n de ese art�culo al 218 y que se le agregaron dos par�grafos: el primero indicaba que el Operador del Mercado -Centro Nacional de Despacho-CND ser�a independiente de cualquier entidad o agente del mercado. El segundo establec�a que las actividades de generaci�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a ser�an secundarias a las actividades principales de Ecopetrol (hidrocarburos) y de ISA (interconexi�n de la red de energ�a el�ctrica nacional). El texto de los par�grafos propuestos era el siguiente:

 

�PAR�GRAFO SEGUNDO. El Operador del Mercado (Centro Nacional de Despacho -CND, Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales -ASIC y Liquidador y Administrador de Cuentas -LAC) ser� independiente respecto de cualquier entidad del Estado o cualquier otro agente del mercado, para ello, el Gobierno nacional expedir� la normatividad pertinente.

 

PAR�GRAFO TERCERO. Las actividades de generaci�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a el�ctrica ser�n secundarias a las actividades principales de ECOPETROL en materia de hidrocarburos, e interconexi�n de la red nacional de energ�a el�ctrica en el caso de ISA. Estas actividades secundarias estar�n sujetas a la reglamentaci�n que expida la CREG�.

 

102.       En la sesi�n plenaria del Senado de la Rep�blica[118], realizada el 2 de mayo de 2023, tuvo lugar el segundo debate de la ley del plan. All� el entonces senador Miguel Uribe Turbay present� la proposici�n de eliminaci�n del art�culo 218, pues en su concepto la integraci�n vertical resultaba inconveniente al propiciar la conformaci�n de monopolios y provocar conflictos de inter�s. A continuaci�n se someti� a votaci�n la citada proposici�n eliminatoria, la cual result� aprobada con 48 votos por el s� y 35 votos por el no.

 

103.       Por su parte, en la sesi�n plenaria de la C�mara de Representantes llevada a cabo el 3 de mayo de 2023, el representante Juan Fernando Espinal explic� la proposici�n que present� para eliminar el art�culo 197 reenumerado a 218. Se�al� que la misma C�mara elimin� la integraci�n vertical que se propuso para el sector de gas y, aun as�, se pretend�a esa verticalidad para el sector energ�tico. Asimismo destac� que en el Senado tambi�n se hab�a eliminado este art�culo y refiri� que los nuevos par�grafos propuestos pretend�an �entregarle la posibilidad del negocio de la energ�a a ECOPETROL�, sin que la disposici�n dejara claro c�mo se garantizar�a la independencia de XM, de la empresa ISA o de los generadores[119]. En esa intervenci�n no se aludi� a la necesidad de derogar las limitantes que reca�an sobre ISA en materia de integraci�n vertical, establecidas en el par�grafo 3 del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y el par�grafo 3 del art�culo 32 de la Ley 134 de 1994.

 

104.       Asimismo, en el expediente obra una proposici�n de eliminaci�n del art�culo 218 presentada por el representante Luis Miguel L�pez Aristiz�bal y en la que tambi�n se alude expresamente a las derogatorias de la prohibici�n de integraci�n vertical de ISA contenidas en el art�culo 373 . En la justificaci�n del texto se afirma que la posibilidad de que ISA participe en la distribuci�n, comercializaci�n y generaci�n de energ�a, resulta inconveniente por tratarse de �un agente monop�lico�[120]. En el mismo sentido, el representante a la C�mara �scar Leonardo Villamizar Meneses propuso eliminar las derogatorias acusadas. En la justificaci�n se sostuvo que la derogatoria de la prohibici�n �abre la puerta a un monopolio del Estado y acaba la competencia� y que se trataba de �(�) un art�culo aut�nomo en el proyecto original que se termina incorporando en las derogatorias�[121].

 

105.       Se suceden a continuaci�n las intervenciones de parte del Gobierno, en las que este resalt� la necesidad de un modelo de competencia para la transici�n energ�tica y se indic� que la integraci�n vertical no es una figura novedosa en el pa�s[122]. Para concluir, en la misma sesi�n se someti� a votaci�n de los representantes a la C�mara la proposici�n de eliminaci�n del art�culo 218 presentada por el representante Espinal, la cual se aprob� con 79 votos por el s� frente a 76 votos por el no. En consecuencia, en el texto aprobado por la Plenaria de la C�mara de Representantes tambi�n se decidi� la eliminaci�n del art�culo 218[123].

 

106.       An�lisis del cargo por consecutividad e identidad flexible. De acuerdo con lo probado en el proceso, la Sala encuentra que en el tr�mite legislativo de las derogatorias acusadas se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. El an�lisis sobre el particular debe partir espec�ficamente de considerar el car�cter multitem�tico de la ley del plan nacional de desarrollo en la que se insertaron las disposiciones censuradas y tomar en cuenta la negativa del art�culo que regulaba el ajuste a la integraci�n vertical en el sector de energ�a el�ctrica.

 

107.       La Sala encuentra que: i) desde el proyecto original se incorporaron tres medidas a la iniciativa: a) incluir la transmisi�n como actividad integrable en el sector, b) condicionar la integraci�n generaci�n/transmisi�n al impulso de fuentes no convencionales de energ�a FNECER y c) habilitar a las empresas creadas antes de 1994 a la integraci�n sin esa restricci�n (lo que incluye a ISA); ello a partir de una lectura integral y coordinada entre los art�culos 197/218 y 372 de la Ley 2294 de 2023, puesto que la norma propuesta desde el primer debate, al tratar la transmisi�n, aplicaba tanto a las empresas como a ISA, y ii) a partir de lo anterior, si bien existe una relaci�n entre ambas disposiciones, no se trata de asuntos equiparables.

 

108.       En efecto, ni el proyecto de ley original de la Ley 2294 ni el texto aprobado en primer debate por las Comisiones Tercera y Cuarta Conjuntas de la C�mara de Representantes y del Senado de la Rep�blica incluyeron las derogatorias acusadas, aun cuando el art�culo de vigencias y derogatorias del PND fue discutido durante todo el tr�nsito legislativo del proyecto. Como se acredit�, el art�culo se incluy� en la ponencia para segundo debate en la C�mara de Representantes, por decisi�n de los ponentes y en l�nea con una proposici�n.

 

109.       Ahora bien, a pesar de la aprobaci�n de los segmentos acusados, la eliminaci�n del art�culo 197/218 ten�a un impacto en la operatividad de la integraci�n vertical de ISA, dado que subsist�a una disposici�n vigente que dispone que la actividad de transmisi�n debe desarrollarse de forma independiente, como se se�al� previamente.

 

110.       As�, ante la eliminaci�n del art�culo 197/218 del proyecto de ley, subsist�a una disposici�n general, esto es, el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 y su modificaci�n dispuesta por la Ley 1955 de 2019, que est� vigente. Aquel no permite la integraci�n de la actividad de transmisi�n de energ�a, que es una de las actividades principales de ISA. El enunciado referido dispone lo siguiente: �[l]as empresas de Servicios P�blicos Domiciliarios que tengan por objeto la prestaci�n del servicio p�blico de energ�a el�ctrica y que hagan parte del Sistema Interconectado Nacional, podr�n desarrollar las actividades de generaci�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a de manera integrada�, raz�n por la cual la actividad de transmisi�n no puede ser objeto de integraci�n. Este art�culo aplica a ISA dado que se trata de una empresa que presta el servicio p�blico de energ�a y que administra, opera y mantiene el Sistema Integrado Nacional. �

 

111.       De acuerdo con lo descrito, aunque existe una relaci�n tem�tica entre los art�culos 197/218 y las derogatorias acusadas en el curso del debate, pues ambos instrumentos se refieren a la integraci�n vertical en el sector el�ctrico, en el contexto espec�fico del tr�mite legislativo era imperioso un debate concreto sobre las derogatorias acusadas que se refer�an a ISA. En otros t�rminos, aun cuando el tema general de la integraci�n vertical fue objeto de discusi�n, ello no es suficiente para tener por acreditado el debate espec�fico sobre las derogatorias acusadas. Se requer�a una consideraci�n particular sobre el impacto de la no aprobaci�n del art�culo 197/218 en la operatividad del levantamiento de la prohibici�n de integraci�n vertical que se examina.

 

112.       Por lo anterior, est� acreditado que no se present� la deliberaci�n debida sobre las medidas enjuiciadas y se impact� por ende el principio democr�tico. En el tr�mite qued� acreditado que este asunto no se discuti� m�nimamente porque: a) no hubo deliberaci�n particular ni espec�fica respecto de las medidas derogatorias contenidas en el art�culo 372 del PND, b) se omiti� debatir las dos proposiciones que buscaron su eliminaci�n en la C�mara de Representantes y c) el presidente de esa corporaci�n legislativa expresa y voluntariamente eludi� de manera consciente el debate sobre aquellas. La Sala explicar� cada uno de estos asuntos de manera puntual.

 

113.       No hubo deliberaci�n particular ni espec�fica respecto de las medidas derogatorias contenidas en el art�culo 372 del PND. En el tr�mite se acredit� que ambas c�maras debatieron sobre la integraci�n vertical en el sector el�ctrico, de gas y sobre el papel de Ecopetrol en la materia, todo a prop�sito de la discusi�n del art�culo 197/218[124]. No obstante, tambi�n est� probado que, luego de la inclusi�n de los enunciados acusados por parte de los coordinadores y ponentes, ni en la plenaria del Senado ni en la plenaria de la C�mara de Representantes se debati� concretamente sobre las derogatorias de la prohibici�n de integraci�n vertical respecto de la empresa ISA. No hay una solo documento o antecedente que d� cuenta de un debate concreto y espec�fico sobre las derogatorias estudiadas que se incluyeron en el art�culo 372 final.

 

114.       As�, el impacto de levantar la barrera de integraci�n que reca�a sobre la empresa ISA y su eficacia material requer�a una discusi�n m�nima, porque aunque relacionadas, requer�an un debate amplio por su impacto en el funcionamiento y el dise�o del sector.� Para la Sala Plena no resulta procedente el argumento seg�n el cual la materia referida a las derogatorias acusadas ya estaba incorporada en el proyecto de ley original y, en consecuencia, con el tr�mite dado al art�culo 197/218 era suficiente para dar por satisfecha la consecutividad frente a las derogatorias, pues no se trata de materias equiparables a pesar de su relaci�n. Adem�s, la Sala insiste en que la eficacia de estas se encontraba estrechamente relacionada con el art�culo 197/218 y la suerte de esta norma determinaba la de aquellas medidas, por lo que si bien se trataba de asuntos relacionados, constitu�an materias independientes.

 

115.       En el tr�mite se omiti� debatir las proposiciones que buscaron la eliminaci�n de las derogatorias acusadas. En el proceso qued� acreditado que en la sesi�n plenaria de la C�mara de Representantes se presentaron proposiciones de eliminaci�n de las derogatorias acusadas, por parte de los representantes �scar Villamizar y Luis Miguel L�pez, que estaban justificadas en la inconveniencia de la integraci�n de ISA en t�rminos de competencia, y las cuales aludieron expresamente a la relaci�n que exist�a entre el art�culo 197/218 original y las derogatorias previstas. Estas proposiciones no se debatieron. Sobre el particular se tiene que el presidente de la C�mara de Representantes dispuso la votaci�n de las proposiciones no avaladas sobre el art�culo 373 y solo se refiri� al nombre y al autor de cada una de ellas, para luego concluir que tales se negaron[125]. En este tr�mite, s�lo se ley� el objeto de dos proposiciones avaladas, ninguna de las cuales se refer�a al art�culo 373[126].

 

116.       Lo anterior resulta relevante porque las proposiciones pretend�an advertir la relaci�n de las derogatorias y el art�culo 197/218, as� como advertir la incoherencia que supon�a aprobar las derogatorias, a pesar de que la misma C�mara de Representantes y el Senado de la Rep�blica no aprobaron el art�culo 197/218, adem�s de que el Senado no aprob� la derogatoria acusada por inconveniente y por �revivir� la norma no aprobada. Adem�s, el debate era necesario de cara a considerar que la derogatoria de los par�grafos supon�an una modificaci�n de la estructura normativa dispuesta en las leyes 142 y 143 de 1994, situaci�n a la que expresamente se opuso el Senado y la C�mara mediante la eliminaci�n del mencionado art�culo 197/218 del proyecto de ley. De otro lado y como ISA opera en el segmento de transmisi�n/interconexi�n �actividad asociada a riesgos de monopolio natural y funciones cr�ticas del sistema�, resultaba esencial considerar si la integraci�n vertical propuesta pod�a intensificar riesgos estructurales en materia de competencia, conflictos de inter�s e incentivos, entre otros.

 

117.       Finalmente, era preciso que, tras las modificaciones introducidas al proyecto de ley, el asunto regresara a la comisi�n permanente en que se surti� el primer debate, por las serias discrepancias entre el art�culo 197/218 aprobado en primer debate en sesi�n conjunta y las derogatorias introducidas en el segundo debate de C�mara, pese a la exclusi�n expresa de aquel.�

 

118.       El presidente de la C�mara de Representantes expresa y voluntariamente impidi� el uso de la palabra para debatir sobre las proposiciones que se refer�an a las derogatorias demandadas. En esta oportunidad, tal como lo precis� la Corte Constitucional en la Sentencia C-143 de 2025, se configura el vicio de elusi�n del debate parlamentario por la omisi�n �voluntaria y consciente� de debatir un tema fundamental y estructural al r�gimen jur�dico de prestaci�n del servicio p�blico domiciliario de energ�a el�ctrica.

 

119.       La ausencia voluntaria y consciente del debate se constata al apreciar el recuento del procedimiento legislativo, seg�n el cual el presidente de la C�mara de Representantes dirigi� el tr�mite legislativo e impidi� la discusi�n y deliberaci�n sobre las proposiciones y el texto del art�culo 372, pues decidi� no abrir el debate en relaci�n con el tema que ahora se estudia.

 

120.       En efecto, el presidente de la C�mara se limit� a dar lectura del nombre del autor de las proposiciones, sin dar a conocer el alcance de su contenido ni permitir el uso de la palabra para el debate. Expresamente indic� que �era simplemente para anunciar y votar� y la din�mica empleada fue �damos a conocer y ya votamos�. No concedi� el uso de la palabra en esta instancia pues indic� que �es que volvemos otra vez, damos la palabra, ya es un tema de tiempo, no est�n avaladas, ya estamos en el cierre, ya entramos en la discusi�n de los art�culos que eran el coraz�n. No quiero que se me vaya el quorum, de verdad�. Seguido a ello, sostuvo que �no le di la palabra a nadie, a nadie le di la palabra, no le di la palabra a nadie, por eso no quiero dar la oportunidad porque o sino no alcanzamos, ya a estas alturas de la discusi�n ya es imposible�[127].

 

121.       En este punto, no puede perderse de vista la importancia en cuanto que la aprobaci�n del plan nacional de desarrollo, en tanto ley multitem�tica, est� precedida de un debate democr�tico y pleno en ejercicio la funci�n constitucional a cargo del Congreso de la Rep�blica[128], pues la planeaci�n requiere una intervenci�n responsable del �rgano de representaci�n popular, por la articulaci�n que representa en t�rminos de lineamientos estrat�gicos en cuanto a las pol�ticas p�blicas y objetivos de corto, mediano y largo plazo, as� como respecto de los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar las metas que se ha propuesto alcanzar el Gobierno. El principio de consecutividad no se satisface con la mera votaci�n de un texto, sino que exige que las discrepancias sustanciales planteadas por cualquier congresista sean debatidas, para no vulnerar el principio democr�tico, como termin� ocurriendo en este caso.

 

122.      Como se expuso, los principios de consecutividad e identidad flexible en el PND exigen que la tem�tica introducida guarde una relaci�n material con el proyecto, con lo debatido y con lo aprobado en comisiones[129]. De manera que, no puede predicarse tal v�nculo material de las expresiones acusadas frente al proyecto radicado y el debate surtido, pues su contenido y efectos no se consideraron a la luz del texto original ni en las discusiones que se llevaron a cabo en primer debate o en aquellas que se dieron con ocasi�n de un art�culo diferente, que posteriormente fue eliminado. En el contexto descrito, las disposiciones acusadas terminan siendo un elemento extra�o o novedoso al proyecto de ley del plan, aunque tuvieran cierta relaci�n con el debate de la integraci�n vertical en otros sectores, que no se refirieron a ISA y que no consideraron el impacto de la eliminaci�n del art�culo 197/218.

 

123.      En conclusi�n, se constat� que las expresiones acusadas solo fueron introducidas en el segundo debate del proceso legislativo, que no fueron debatidas y que no se consider� el impacto de la eliminaci�n de un art�culo del proyecto de ley radicado en el Congreso de la Rep�blica en su operatividad. En este contexto, se trataba de materias separables del contenido previsto en el art�culo 197/218 � finalmente no aprobado-, que no solo era aplicable a ISA. Adem�s, en el debate se priv� conscientemente la discusi�n sobre la incoherencias de eliminar el art�culo sobre integraci�n vertical por el Senado y la subsistencia de una disposici�n que hac�a inoperante el levantamiento de la prohibici�n. Todo ello da cuenta del desconocimiento del principio de consecutividad y de identidad flexible.

 

Segundo cargo: las derogatorias del par�grafo 3 del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo 3 del art�culo 32 de la Ley 134 de 1994, ordenadas por el art�culo 372 de la Ley 2294, desconocen el principio de unidad de materia

 

124.       La Sala se pronunciar� sobre el segundo cargo a pesar de que la primera censura prosper�. Esto, en consideraci�n a la cercan�a conceptual que en este caso concreto tienen la identidad flexible y la unidad de materia, pues las dos instituciones presentan elementos comunes. Adem�s, el pronunciamiento sobre este cargo est� justificado en casos precedentes en los que la Corte Constitucional ha analizado el cuestionamiento por violaci�n de la unidad de materia a pesar de la prosperidad del cargo por consecutividad, tal y como ocurri� en las sentencias C-489 de 2024 y C-119 de 2025; ello adem�s por razones de pedagog�a constitucional, en orden a contribuir al entendimiento sobre el alcance de la unidad de materia, especialmente en asuntos referidos a leyes del plan nacional de desarrollo.

 

125.       En estos t�rminos, la Sala procede a analizar el segundo cargo dando aplicaci�n a la metodolog�a unificada en la Sentencia C-244 de 2025, para lo cual determinar� la intensidad del test (fase 1) y luego lo aplicar� a las disposiciones acusadas (fase 2).

 

126.       En este caso, el test debe ser estricto porque la vigencia de los enunciados normativos acusados exceden el lapso cuatrienal propio del PND e implican una modificaci�n de normas legales adoptadas por el legislador en ejercicio de sus competencias constitucionales ordinarias, por lo que tienen una vocaci�n de permanencia, como se muestra en el siguiente cuadro:

 

Tabla 10. Determinaci�n de la intensidad del test

 

127.       Dicho esto, se advierte que la conformidad con la unidad de materia se analizar� bajo una intensidad estricta para agotar la fase II del juicio. A continuaci�n, la Sala proceder� a realizar el examen correspondiente.

 

128.       Primera etapa. En esta el juez constitucional debe establecer la ubicaci�n y el alcance de la disposici�n demandada en la ley del plan para definir si se trata de una norma instrumental. Encuentra la Sala que las expresiones acusadas est�n ubicadas en el art�culo 372, denominado vigencias y derogatorias de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�.

�

129.       Sobre el art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023, la Sentencia C-119 de 2025, al analizar la cl�usula de derogatorias del plan nacional de desarrollo, encontr� que por su ubicaci�n y alcance aquella es una norma de car�cter instrumental prima facie, dado que integra el t�tulo correspondiente a los mecanismos de ejecuci�n del plan. En ese misma providencia se advirti� que dicho art�culo es una norma constitutiva y, en ese sentido, su �finalidad es suprimir disposiciones previas que a�n tienen vigencia en el ordenamiento jur�dico (�) Como lo ha se�alado la Corte en sentencias como la C-440 de 2020, este tipo de disposiciones busca articular una nueva regulaci�n mediante la eliminaci�n de normas incompatibles con el r�gimen jur�dico introducido en una ley espec�fica, como ocurre en este caso con la expedici�n del Plan Nacional de Desarrollo (PND)�[130].^�

 

130.       Considerando su ubicaci�n, la Sala constata que en principio los enunciados acusados tienen una funci�n instrumental porque integran la cl�usula de derogatorias, que hace parte de los mecanismos de ejecuci�n del plan. No obstante, y como se explic�, el art�culo 197/218 conten�a una estrategia que permit�a la integraci�n vertical de empresas en el mercado de energ�a el�ctrica, tambi�n las que desarrollaran actividades de transmisi�n, y establec�a un r�gimen especial para aquellas que operaran desde antes de la vigencia de las leyes 142 y 143 de 1994, en cuanto no las obligaba a la generaci�n e integraci�n a partir de FNCER. Esta excepci�n entonces resultaba aplicable a ISA, por tratarse de una empresa que se constituy� antes de 1994 y que desarrolla la actividad de transmisi�n de energ�a.

 

131.       Para la Sala, el hecho de que no se aprobara la referida disposici�n implica que las derogatorias acusadas quedaran desprovistas de una relaci�n instrumental, a pesar de que integraban la cl�usula de derogatorias. En efecto, las expresiones demandadas eliminaron la prohibici�n espec�fica para que ISA participara en actividades diferentes a la transmisi�n de energ�a el�ctrica, pero el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 impide hacer integraciones verticales que incluyan la transmisi�n de energ�a, actividad que constituye el n�cleo del objeto social de ISA. Esta norma resulta aplicable a ISA porque se trata de una empresa que presta el servicio de energ�a el�ctrica y que administra y opera el sistema

 

132.       interconectado nacional SIN. Tal situaci�n hizo que las normas acusadas perdieran su alcance instrumental, pues con ellas no resulta posible lograr el fin perseguido en cuanto a participaci�n en el sistema el�ctrico nacional.

 

133.       Segunda etapa. En esta etapa le corresponde al juez constitucional definir si en la parte general del plan y/o en el plan plurianual de inversiones existen objetivos, metas, planes o estrategias, as� como asignaci�n de inversiones, que puedan relacionarse, al menos prima facie, con las disposiciones acusadas. Conviene precisar que la verificaci�n de la conexidad directa e inmediata no se mide a partir de una menci�n textual en el documento de las Bases o en el Plan de Inversiones[131].

 

134.       Esta aproximaci�n inicial tampoco puede realizarse en este caso. Algunos intervinientes aducen una relaci�n con la apuesta que, en t�rminos de transici�n energ�tica, se plantea en las Bases del Plan, puntualmente en el cuarto eje denominado Transformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica, y con el catalizador de eficiencia energ�tica y del mercado como factor de desarrollo, que propone la revisi�n general del mercado de energ�a el�ctrica para impulsar la participaci�n de todos los agentes en la generaci�n de FNCER. Asimismo, se sostuvo que el catalizador denominado Transici�n energ�tica justa, segura, confiable y eficiente pretende la ampliaci�n de la cobertura del servicio p�blico de energ�a el�ctrica. La integraci�n vertical contribuye a este prop�sito por tratarse de una medida fundada en la eficiencia-

 

135.       Respecto del plan plurianual de inversiones, este se refiere a la Transformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica, que es el eje que contiene los catalizadores que guardan relaci�n con las disposiciones acusadas y que se acaban de enunciar. En dicho plan de inversiones se indica que se destina la suma de $114,3 billones de pesos a �actividades productivas diversificadas que aprovechen la biodiversidad y los servicios ecosist�micos, que sean intensivas en conocimiento e innovaci�n, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcci�n de resiliencia ante los choques clim�ticos�[132]. M�s adelante, en dicho documento se afirma que en lo que se refiere a Transformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica (2,8%) esta se asocia a la energizaci�n rural y a los programas de conservaci�n y restauraci�n ambiental.

 

136.       As� las cosas, la Sala no encuentra una relaci�n de las derogatorias acusadas con los objetivos del plan ni con los programas del plan plurianual de inversiones, porque: (i) subsiste el art�culo 74 de la Ley 143 de 1994, pues no fue modificado finalmente por la ley del plan nacional de desarrollo para ajustar el modelo de integraci�n vertical y permitir el ejercicio combinado de la actividad de transmisi�n, como actividad relevante de ISA, con la generaci�n; y (ii) las derogatorias no conten�an un condicionamiento para el ejercicio de las actividades combinadas por medio de FNCER, pues se limitaban a derogar las normas pertinentes de las leyes 142 y 143 sin otra consideraci�n, e incluso la aplicaci�n del art�culo 197/218 permit�a su realizaci�n sin dichas fuentes, lo que supone un obst�culo para establecer su relaci�n espec�fica con la transici�n energ�tica como prop�sito transversal del PND.

 

137.       Tercera etapa. La tercera y �ltima etapa de an�lisis implica que el juez constitucional constate una conexidad estrecha, directa, inmediata y verificable entre las disposiciones acusadas y la parte general y las bases del plan nacional de desarrollo o el plan plurianual de inversiones. Ello significa que debe analizarse si las disposiciones instrumentales, es decir, aquellas que se relacionan con las bases del PND o del PPI, tienen una naturaleza planificadora y son efectivas y posibilitan el cumplimiento del prop�sito para el cual se incluyeron en la ley del plan¹²⁸.

 

138.       La aludida no aprobaci�n del art�culo 197/218 del proyecto de plan nacional de desarrollo gener� como efecto que las derogatorias dejaran de tener operatividad alguna y, en consecuencia, que no fueran un instrumento eficaz para lograr los prop�sitos del plan, tales como: (i) impulsar la participaci�n de todos los agentes en el mercado de enrg�a electirca[133], pues ISA no puede participar efectivamente desarrollando de forma combinada la actividad de transmisi�n con cualquier otra de la cadena de valor del servicio de energ�a;� (ii) cerrar brechas y� ampliar la cobertura, pues para ello se requiere, de acuerdo con las bases, que la actividad se preste de forma integrada[134]; (iii) el acceso a energ�as seguras y sostenibles a trav�s del desarrollo, adopci�n y adaptaci�n de tecnolog�as para la transici�n energ�tica, pues ello tambi�n tiene como presupuesto que la integraci�n opere materialmente y que se hubiere condicionado la operaci�n de ISA a ese prop�sito; (iii) la regulaci�n de la CREG, a la que alude el PND, y que es un presupuesto de control para la medida de integraci�n, no tendr�a objeto alguno pues resulta puramente nominal y carece de efecto pr�ctico dado que la� integraci�n no se verifica operativamente.

 

139.       En conclusi�n, para que disposiciones como las demandadas materializaran una funci�n planificadora, se requerir�a entonces un desarrollo normativo posterior de cara a lograr la efectividad de las disposiciones acusadas.

 

140.       Ello es tan as�, que en mayo de 2023, una vez negada la aprobaci�n del art�culo 197/218 del proyecto de PND, el senador Jos� David Name Cardozo present� a consideraci�n del Congreso un proyecto de ley aut�nomo[135], al cual el Gobierno nacional solicit� impartirle el tr�mite de urgencia, mediante comunicaci�n del 19 de mayo de 2023. El proyecto conten�a la misma regulaci�n del art�culo eliminado en materia de integraci�n vertical del sector el�ctrico, justific�ndose en la imposibilidad de integraci�n por la regulaci�n del art�culo 74 de la Ley 143 de 1994 de la actividad de transmisi�n con otras de la cadena de valor en la prestaci�n del servicio. Aunque la iniciativa fue archivada, para la Sala lo anterior da cuenta de que la operatividad de las derogatoria contenidas en el art�culo 373 del PND estaba ciertamente supeditada a la aprobaci�n del art�culo 197/218, al punto de que el Gobierno aval� prioritariamente un proyecto con el mismo contenido normativo luego de la eliminaci�n de aquel en el tr�mite legislativo del plan nacional de desarrollo.

 

141.       Por lo expuesto, la medida no supera ninguno de los pasos que componen el an�lisis en cuanto a la censura por unidad de materia, dado que las derogatorias no cuentan con car�cter instrumental, no tienen relaci�n con los objetivos y programas del plan y del plan plurianual de inversiones y no tienen alcance planificador. �

 

142.       Adicionalmente la Sala considera relevante precisar que, de acuerdo con la Sentencia C-033 de 2026, en el an�lisis de la unidad de materia frente a disposiciones contenidas en el plan nacional de desarrollo tambi�n se debe analizar el debate surtido para la aprobaci�n de estas y la justificaci�n presentada en el tr�mite legislativo sobre la necesidad de su adopci�n.

 

143.       Conforme se expuso al constatar la vulneraci�n del principio de consecutividad, el aparte demandado no hizo parte del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno y tan solo se introdujo en el informe de ponencia para segundo debate. Una vez incorporada al tr�mite legislativo a t�tulo de vigencia y derogatorias, el aparte demandado no fue objeto de un debate amplio y detallado, tal como se expuso a prop�sito del primer cargo antes resuelto. El Gobierno no ofreci� ni el Congreso deliber� sobre una justificaci�n concreta en cuanto a la operatividad de las derogatorias luego de la eliminaci�n del art�culo 197/218 del proyecto de plan. Asimismo, ni el Gobierno ni los ponentes en segundo debate sustentaron la inclusi�n de las medidas revisadas, as� como tampoco en la proposici�n que sustent� la inclusi�n de las derogatorias demandadas se justific� siquiera m�nimamente la introducci�n de estas en la ley del plan, ni hubo discusi�n parlamentaria sobre el particular. Se evidencia entonces que no se cumpli� el est�ndar deliberativo m�nimo para adoptar este tipo de disposiciones en el plan nacional de desarrollo, lo cual se aprecia con mayor rigor en trat�ndose de normas que afectan la estructura de un mercado de alta relevancia, encargado de proveer un servicio p�blico domiciliario.

 

144.       Bajo estas circunstancias y agotadas las fases del an�lisis conforme la metodolog�a empleada por la Corte Constitucional, la Sala tambi�n encuentra acreditado el desconocimiento del principio de unidad de materia, por lo cual se declarar� la inexequibilidad de las expresiones �el par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994; el par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994;� contenidas en el art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023.

 

8.       Efectos temporales y materiales de la decisi�n

 

145.       Solicitud de efectos diferidos. Sobre los efectos temporales de la sentencia, la Universidad Externado de Colombia solicit� que se declarara la exequibilidad de la norma acusada y, de manera subsidiaria, que se declarara inconstitucional �con efectos diferidos en el tiempo hasta que el Congreso expida una nueva ley con este mismo contenido, pero en cumplimiento del procedimiento formal previsto por la Constituci�n�[136]. Aunque el interviniente no plante� un cargo aut�nomo, se�al� que los par�grafos derogados desconoc�an el �derecho a la empresa e incumpliendo con el juicio de proporcionalidad y ponderaci�n que debe seguirse cuando el Estado interviene en la econom�a�[137]. Por ello solicit� diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad.

 

146.       Posibilidad de adoptar una sentencia con efectos diferidos. La Corte Constitucional ha reconocido que aunque por regla general la declaratoria de inexequibilidad de una norma tiene efectos inmediatos y hacia el futuro, existen casos precisos y excepcionales en los que es posible diferir en el tiempo los efectos de la decisi�n. Recientemente la Sentencia C-393 de 2023[138] condens� los presupuestos para adoptar esta tipolog�a de sentencias, seg�n los cuales la Corte debe: (i)  justificar esa modalidad de decisi�n; (ii) referir claramente que la decisi�n de inconstitucionalidad inmediata genera una situaci�n constitucionalmente peor que mantener temporalmente la norma inexequible en el ordenamiento; (iii) explicar por qu� es m�s adecuado declarar la inexequibilidad diferida que proferir una sentencia integradora, valorando el �mbito de libertad de configuraci�n legislativa en la materia, y la intensidad de la afectaci�n de los principios y valores constitucionales derivada del mantenimiento de la disposici�n acusada en el ordenamiento; y (iv) justificar la extensi�n del plazo conferido al legislador, en funci�n de la complejidad del tema y del posible impacto de la preservaci�n de la regulaci�n en la vigencia de los principios y derechos constitucionales.

 

147.       No procede la adopci�n de una decisi�n con efectos diferidos en el presente caso. En este asunto la Sala Plena considera que no resulta procedente establecer efectos temporales diferidos a la decisi�n de inexequibilidad, por dos razones. Primera, porque la solicitud no es clara e incluso es contradictoria. El interviniente se�ala que los par�grafos objeto de derogatoria eran inconstitucionales, para luego sostener que mantener las normas acusadas ocasiona m�s reparos que beneficios, lo que parece coincidir con una declaratoria de una inexequibilidad pura y simple. Segunda, porque la inexequibilidad inmediata no genera un escenario constitucionalmente peor al que se pretende evitar, por la sencilla raz�n de que las derogatorias no se materializaron y, en consecuencia, no hay un escenario para ponderar. En consecuencia, la Corte no ejercer� en este caso la facultad excepcional de modular los efectos temporales de la decisi�n de inexequibilidad que adopta.

 

148.       Reviviscencia. A prop�sito de los efectos materiales de la decisi�n, la Sala considera necesario disponer la reviviscencia de los par�grafos objeto de derogatoria por la disposici�n parcialmente acusada. La Corte Constitucional ha sostenido que aquella es un remedio ante la declaratoria de inexequibilidad de una norma que dispone una derogatoria. Esta figura tiene como finalidad �(�) garantizar la supremac�a constitucional, en raz�n del impacto que tendr�a la inexequibilidad frente al ordenamiento jur�dico y respecto de los derechos de las personas�[139].

 

149.       Como se explic�, fue el constituyente quien dispuso en los art�culos 365 y 367 que la ley fijara el r�gimen de prestaci�n de los servicios p�blicos domiciliarios. Para desarrollar ese mandato, el legislador en ejercicio de sus competencias ordinarias expidi� la Ley 142 de 1994, contentiva del r�gimen de prestaci�n de los servicios p�blicos domiciliarios, y la Ley 143 de 1994, que establece el r�gimen para la generaci�n, interconexi�n, transmisi�n, distribuci�n y comercializaci�n de energ�a el�ctrica. Con el fin de evitar un vac�o normativo en la regulaci�n por la expulsi�n de los apartados demandados del art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023, y con el prop�sito de mantener el dise�o legislativo original adoptado por el legislador en desarrollo de la Constituci�n, esta Corte encuentra justificado hacer uso de la figura de la reviviscencia respecto del par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994 y as� lo dispondr� en la parte resolutiva de esta sentencia.

 

III.                DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep�blica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones �el par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994; el par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994;� contenidas en el art�culo 372 de la Ley 2294 de 2023, �[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�, por violaci�n de los principios de consecutividad e identidad flexible y de unidad de materia.

 

SEGUNDO. En consecuencia, disponer la REVIVISCENCIA del par�grafo tercero del art�culo 167 de la Ley 142 de 1994 y del par�grafo tercero del art�culo 32 de la Ley 143 de 1994.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase.

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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