SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-043/21DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición en relación con el cargo por vulneración del derecho a la igualdad (Salvamento de voto) MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO CIVIL Y LABORAL-Diferencias (Salvamento de voto) JUICIO DE IGUALDAD-Carencia de parámetros de comparación (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve de igualdad (Salvamento de voto)Referencia: D-13736.Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37A de la Ley 712 de 2001, “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”.Magistrada Ponente:Cristina Pardo Schlesinger.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a salvar el voto en la Sentencia C-043 de 2021, adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 25 de febrero de este mismo año.
1. En la providencia se decidió un cargo por violación del mandato de igualdad, dirigido en contra del artículo 37 A de la Ley 712 de 2001, que define las medidas cautelares del proceso ordinario laboral. Los demandantes alegaron que quienes acceden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, cuentan con las cautelas definidas en el Código General del Proceso –en adelante CGP- y, por lo tanto, tienen un régimen más garantista que quienes acuden a la jurisdicción ordinaria, en la especialidad laboral, ya que sólo cuentan con la medida acusada prevista en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social –en adelante CPTSS- que, adujeron, resulta insuficiente para materializar la tutela judicial efectiva. La mayoría de la Sala resolvió el cargo de igualdad propuesto así:En primer lugar, advirtió que los sujetos en mención son comparables, por cuanto son justiciables, acuden a la misma jurisdicción -ordinaria- para el reconocimiento de un derecho, y solicitan medidas cautelares. En segundo lugar, comprobó un trato diferenciado entre los sujetos, debido a que los regímenes de las cautelas en mención difieren en: (i) el listado posible de medidas, (ii) su efectividad para asegurar el cumplimiento de la sentencia, (iii) el estándar para su aplicación, y (iv) el plazo para resolver sobre su solicitud. En tercer lugar, evaluó la justificación del trato diferenciado a la luz de las exigencias del test intermedio y concluyó que la medida cautelar del proceso ordinario laboral no es conducente para garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos al trabajo y a la seguridad social por cuanto deja por fuera pretensiones como el reintegro provisional o el reconocimiento transitorio de la mesada pensional. En cuarto lugar, advirtió que el remedio para superar el trato desigual identificado consiste en aplicar la medida cautelar innominada en el proceso ordinario laboral. Por lo tanto, declaró la exequibilidad condicionada de la norma en el entendido de que “en la jurisdicción ordinaria laboral pueden invocarse las medidas cautelares innominadas, previstas en el literal “c” del numeral 1° del artículo 590 del CGP.”2. Contrario a lo señalado por la mayoría de la Sala considero que en el presente asunto la Corte debió inhibirse para decidir, por ineptitud de la demanda, por cuanto los sujetos identificados no son comparables y, en esa medida, no era posible adelantar el juicio de igualdad en los términos descritos. Los elementos admitidos en la sentencia no son suficientes para establecer la comparabilidad requerida y omitieron el criterio principal, el de especialidad, que justifica regímenes procesales independientes. Asimismo, disiento de la intensidad del juicio aplicado por la mayoría de la Sala.Los ciudadanos que acuden a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil no son comparables con los que acuden a la especialidad laboral para confrontar el régimen de las cautelas3. El cargo examinado en esta oportunidad planteó una comparación entre el diseño de las medidas cautelares para los procesos declarativos de dos estatutos procesales, de un lado, el de la especialidad civil, que corresponde al CGP y, de otro lado, el de la especialidad laboral, que corresponde al CPTSS. La comparación de regímenes se adelantó a partir de los sujetos que acuden a los procesos en mención.La Sala admitió que los sujetos son comparables en tanto son usuarios de la administración de justicia, acuden a la misma jurisdicción -ordinaria- para el reconocimiento de un derecho, y solicitan medidas cautelares. En este examen no se consideró el elemento central que, a mi juicio impide la comparación: la especialidad del régimen procesal. Este elemento atiende a: (i) el tipo de intereses que se debaten, (ii) los sujetos que concurren a la jurisdicción, y (iii) la coherencia del sistema en su conjunto. En consecuencia, los usuarios de la especialidad civil no pueden compararse con los de la especialidad laboral, pues cada uno de los regímenes se diseñó atendiendo a las distinciones que subyacen a las materias, que justifican la definición de un régimen especial, y que tienen incidencia en el diseño de las cautelas como lo explicaré a continuación.4. El CPTSS regula las controversias relacionadas con el contrato de trabajo, el fuero sindical, los conflictos colectivos de trabajo, las relaciones entre los afiliados y las entidades del sistema de seguridad social, las relaciones de servicios personales de carácter privado, el derecho de asociación de los trabajadores, entre otros. Estas controversias tienen las siguientes particularidades que justifican el régimen sustantivo y procesal particular:La premisa de asimetría entre las partes por cuanto el contrato de trabajo implica una situación de subordinación del trabajador con respecto al empleador, y por la naturaleza de las actividades económicas de las partes.De un lado, actúan principalmente como demandantes los trabajadores, quienes tienen una relación de subordinación con respecto al empleador y su actividad económica principal suele estar relacionada con el contrato laboral. Igualmente, los afiliados se encuentran en una situación de asimetría con respecto a las entidades administradoras del sistema de seguridad social derivada del carácter profesional y de la especialidad de la función de estas entidades y la imposición de las condiciones de la relación. De otro lado, fungen principalmente como demandados los empleadores, personas naturales o jurídicas, cuyo patrimonio está afecto en la mayoría de las ocasiones al desarrollo de una actividad económica, que involucra no sólo los intereses del litigio concreto sino que se extiende sobre otros trabajadores y la sociedad en general. Asimismo, son parte de estas controversias las entidades administradoras del sistema de seguridad social, cuyo patrimonio e intereses responden a las prestaciones de otros afiliados, y en su actividad se involucra el interés general.El significado y las implicaciones de la relaciones laborales para los individuos y para la sociedad en su conjunto determinan una serie de garantías de rango constitucional, dirigidas principalmente a resguardar al trabajador y al afiliado, tales como el carácter irrenunciable de la seguridad social y de los derechos de los trabajadores (artículos 48 y 53 de la CP), los principios mínimos fundamentales de la regulación del trabajo (artículo 53 CP), la protección constitucional de los derechos a la negociación colectiva y a la huelga (artículos 56 y 57 CP), el reconocimiento del derecho de asociación de los trabajadores (artículo 39 CP), entre otros.Los elementos en mención se articulan en disposiciones sustanciales especiales con respecto a otras relaciones reguladas por el ordenamiento jurídico, tal y como sucede con el Estatuto del Trabajo, cuyos principios rectores están definidos en el artículo 54 superior. La especialidad y las medidas de protección concretas se extienden al ámbito procesal, en el que se traducen en garantías como: (a) las facultades ultra y extra petita del juez para ordenar el pago de las prestaciones al trabajador o afiliado, probadas en el proceso, por cuantías superiores a las demandadas o que no fueron reclamadas; (ii) la consulta oficiosa de las sentencias de primera instancia adversas a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario; (iii) la obligación del juez de examinar los derechos mínimos irrenunciables del trabajador, y (iv) la practica oficiosa de medidas cautelares.Finalmente, por tratarse de un sistema procesal su diseño responde a una definición en conjunto, en el que sus instituciones no se prevén de manera aislada sino que se determinan en armonía con el régimen al que pertenecen. En ese sentido, como lo explicaré más adelante, el diseño de las medidas cautelares obedece a las particularidades de las controversias que se definen en esta especialidad, el objeto de los procesos regulados y los sujetos que se enfrentan en los litigios laborales. En consecuencia, las relaciones del trabajo y la seguridad social presentan particularidades en su surgimiento, definición y desarrollo que involucran importantes intereses constitucionales, principalmente desde una perspectiva de dignidad humana. El fundamento de las reglas especiales que gobiernan las relaciones laborales es la dignidad en tanto el trabajo es la herramienta a través de la que el ser humano asegura su sustento, ejerce un rol en la sociedad, desarrolla su potencialidad, y porque la situación de subordinación laboral puede generar situaciones de abuso. Estas circunstancias exigen un marco normativo particular y concreto, tanto en la definición sustancial de la relación como en las reglas procesales para definir esos conflictos, las cuales actualmente se condensan en el CPTSS.5.- El CGP regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, agrarios y de familia, y constituye el marco supletivo en materia procesal cuando el ordenamiento no prevé norma especial. Las controversias en las áreas en mención están determinadas por circunstancias que difieren ostensiblemente de las lógicas y particularidades de la normatividad del trabajo, lo que se evidencia en sus instituciones principales. En efecto, los debates dilucidados en la jurisdicción ordinaria civil parten de:La premisa de igualdad de las partes del litigio. Este principio general admite excepciones en tanto se autoriza al juez a utilizar facultades oficiosas, especialmente en materia probatoria, para hacer real esta igualdad cuando se presentan desequilibrios materiales. La primacía de la autonomía de la voluntad, privada. Como quiera que las obligaciones civiles, comerciales y agrarias cuentan con un amplio margen de definición de los sujetos derivado de la menor intervención del Estado. Con todo, la autonomía de la voluntad privada no es omnímoda. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta facultad, en su concepción moderna, involucra las libertades de selección, conclusión, negociación y configuración de las relaciones contractuales sometidas a los límites que se derivan de la Constitución Política. Las controversias en el marco de las relaciones civiles, comerciales y agrarias guardan íntima relación con los derechos a la personalidad jurídica (artículo 14 CP), propiedad privada (artículo 58 CP), asociación (artículo 38 CP), y la libertad económica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (artículos 333 y 334 CP).El carácter general disponible de los derechos. El tipo de materias que se debaten al estar relacionadas principalmente con asuntos de económicos y derechos patrimoniales, tienen por regla general una mayor disponibilidad de las partes. Por lo tanto, el juez no está obligado a verificar o reconocer de oficio contenidos mínimos que superen las pretensiones definidas en el litigio.La diversidad de los asuntos que se resuelven en la jurisdicción ordinaria a través de la regulación del CGP determinan un mayor número de procedimientos, de carácter general y especial, reglas específicas con respecto a las subespecialidades correspondientes, especialmente en los asuntos de familia con respecto a los que el Estado interviene con mayor intensidad. En consecuencia, el régimen procesal definido para solventar las controversias en materia civil, comercial, agraria y de familia responde a intereses, bienes y derechos en los que la autonomía de los asociados tiene un rol preponderante y, en la mayoría de casos están relacionadas con derechos disponibles por las partes, principalmente de carácter patrimonial. Esta situación incide en el tipo de procesos, su estructura y la definición de las instituciones correspondientes.6.- Las distinciones generales y que justifican la definición de regímenes procesales independientes -CPTSS y CGP- influyen en el diseño de los procedimientos y de las instituciones concretas. Por esta razón, la Sentencia C-662 de 2004 precisó que la confrontación de instituciones en diferentes estatutos procesales desde una perspectiva de igualdad “sólo puede llevarse a cabo frente a circunstancias o instituciones que reúnan las mismas condiciones y los mismos supuestos de hecho aplicables en todos sus elementos, porque la igualdad se predica entre iguales y la desigualdad entre desiguales.”En el presente asunto, los regímenes de las medidas cautelares no reúnen las mismas condiciones y supuestos de hecho que permitan una comparación desde una perspectiva de igualdad. Por el contrario, las distinciones anotadas en los fundamentos jurídicos 4 y 5 de este salvamento determinan un diseño singular que responde a las particularidades de la especialidad, veamos:6.1.- En lo que respecta al CPTSS las medidas cautelares están definidas de acuerdo con la naturaleza del proceso. En primer lugar, en relación con el proceso ordinario el artículo 85 A estableció una medida para dos situaciones del demandado: (i) que efectúe actos tendientes a insolventarse o impedir el cumplimiento de la sentencia, o (ii) que se encuentre en graves y serias dificultades para el cumplimiento de sus obligaciones. La medida puede decretarse de oficio o a solicitud de parte, y consiste en la imposición de una caución que oscila entre el 30% y el 50% del valor de las pretensiones. El efecto de no prestar la caución consiste en que el demandado no será escuchado en juicio.Esta medida se integra con los artículos 101 y 102 ibídem que prevén las medidas de embargo y secuestro de los bienes muebles e inmuebles del deudor para asegurar el pago de lo debido y las costas en el marco del proceso ejecutivo, el cual procede para exigir el cumplimiento de “toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme.”El diseño descrito responde a: (i) el grado de certidumbre del derecho, como quiera que en el proceso ordinario se pretende la declaración del derecho la medida cautelar se restringe a eventos en los que el juez advierta riesgos o maniobras de insolvencia del demandado; (ii) la naturaleza del sujeto demandado, usualmente por tratarse del empleador o una empresa administradora del sistema de seguridad social, su patrimonio está dirigido a solventar el desarrollo de su actividad, que involucran no sólo la responsabilidad con respecto al litigio concreto sino el cumplimiento de obligaciones con otros trabajadores o afiliados, y el interés general; (iii) el diseño del sistema en conjunto, por cuanto en la hipótesis de certeza del derecho, bien sea por la existencia de un documento que prevea la obligación en términos claros e inequívocos o cuando esta fue reconocida en sentencia judicial el juez decretará el embargo y el secuestro de los bienes en el monto suficiente para el cumplimiento de la obligación; (iv) la ausencia de cargas económicas en cabeza del demandante para el decreto y la práctica de las cautelas; y (v) el reconocimiento de la situación asimétrica que genera deberes en cabeza del juez para la protección del trabajador, tal y como se evidencia en las facultades oficiosas en la materia. 6.2. Por su parte, el CGP define un régimen de cautelas amplio que regula las medidas que proceden en la práctica de pruebas extraprocesales, procesos declarativos, de familia, ejecutivos, y prevé diferentes reglas especiales sobre las modalidades de las cautelas de cara a los procedimientos particulares. En lo que respecta a los procesos declarativos el artículo 590 ibídem establece tres medidas. La primera, cuando la pretensión verse sobre dominio u otro derecho real principal, procede la inscripción de la demanda sobre bienes sujetos a registro y el secuestro de los demás. La segunda, cuando en el proceso se persiga el pago de perjuicios provenientes de responsabilidad civil contractual o extracontractual procede la inscripción de la demanda sobre bienes sujetos a registro que sean de propiedad del demandado. La tercera, la medida cautelar innominada, que corresponde a cualquier medida que el juez encuentre razonable para la protección del derecho objeto de litigio y el cumplimiento de la eventual condena.Las medidas descritas exigen del demandante que preste una caución correspondiente al 20% del valor de las pretensiones estimadas en la demanda, para responder por las costas y perjuicios derivados de su práctica. Asimismo, requieren solicitud expresa de la parte y su operatividad está graduada de acuerdo con el desarrollo del proceso, pues en la primera medida descrita sólo procede el secuestro de los inmuebles si la sentencia de primera instancia es favorable al demandante, y en la segunda el embargo y el secuestro de los bienes en la cantidad necesaria para el cumplimiento de la sentencia está sometida a la misma condición. Finalmente, se prevé el levantamiento de las cautelas segunda y tercera cuando no se inicia el proceso ejecutivo.El diseño referido obedece a: (i) el objeto sobre el que recae la pretensión, por cuanto el alcance de la medida cautelar varía de acuerdo con el objeto del litigio. Por ejemplo, procede una restricción más intensa sobre bienes en concreto cuando la discusión recae sobre estos, (ii) el carácter dispositivo y el principio de igualdad entre las partes, ya que las medidas cautelares sólo proceden a petición de parte y quien las solicita debe garantizar mediante caución el eventual perjuicio que se derive de su práctica; (iii) la definición sistemática, por cuanto el desarrollo del proceso determina una mayor intensidad de las cautelas de cara a los bienes sobre los que se decreta la medida; y (iv) la especialidad de las controversias definidas a través del CGP, ya que se prevén múltiples reglas particulares que atienden a esas especialidades.6.3. Con base en los elementos descritos se evidencia que los regímenes de las medidas cautelares definidos en el CPTSS y el CGP no responden a las mismas condiciones y supuestos de hecho que permitan su comparación desde una perspectiva de igualdad. En efecto, las diferencias sustanciales de las materias, los procesos y las garantías constitucionales involucradas en los litigios determinan diseños procesales diferenciados que, por lo tanto, no eran posible asimilarse, razón por la cual la Sala no pudo aplicar todas las cautelas y debió recurrir únicamente a la innominada, como una forma de apertura total, indiscriminada y amplísima de las cautelas en el proceso laboral.No obstante lo anterior, considero necesario precisar que si bien, a mi juicio, el examen de la disposición acusada no podía adelantarse desde una perspectiva de igualdad en la medida en que los sujetos no son comparables, la Corte debió estudiar la disposición acusada desde una perspectiva de tutela judicial efectiva. En concreto, valorar si el régimen de las cautelas definido en el CPTSS resultaba suficiente para materializar dicha garantía, pero esta evaluación no es relacional, es decir no exigía, como lo determinó la mayoría de la Sala, una confrontación con otro diseño procesal.La norma acusada debió evaluarse bajo los parámetros del test integrado de igualdad en su intensidad débil
7. Ahora bien, además de las diferencias entre los regímenes anotadas que, a mi juicio, impedían desarrollar el juicio de igualdad también disiento de la forma en la que se adelantó el examen, particularmente de la intensidad del escrutinio.La mayoría de la Sala adelantó un juicio de intensidad intermedia por las siguientes razones: (i) el Legislador goza de un amplio margen de configuración para definir normas de carácter procesal; (ii) las medidas cautelares tienen el potencial de afectar un derecho fundamental, dado que restringen transitoriamente los derechos de una persona que no ha sido vencida en juicio; (iii) las cautelas buscan garantizar el cumplimiento de la decisión judicial, en el marco de un litigio de derechos constitucionalmente protegidos como el trabajo y la seguridad social; (iv) no existe un mandato constitucional específico destinado a que se otorgue un trato igualitario en materia de medidas cautelares; y (v) la norma demandada no está basada en criterios sospechosos de discriminación negativa.Contrario a lo señalado por la mayoría de la Sala considero que en el presente caso debió adelantarse un juicio de intensidad leve por las siguientes razones: 7.1. En primer lugar, el test leve corresponde a la regla general, debido a que existe una presunción de constitucionalidad de las normas expedidas por el Legislador. En consecuencia, si no concurren los especiales motivos, definidos por la jurisprudencia constitucional para incrementar el rigor del escrutinio, debe adelantarse el test débil.7.2. En segundo lugar, el amplio margen de configuración del Legislador en la definición de los procedimientos determina el juicio débil en la medida en que corresponde al ejercicio de una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional. En concreto, se trata del ejercicio de la competencia asignada al Congreso de la República en el artículo 150.2 superior “Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. 7.3. En tercer lugar, la ausencia de un mandato de trato igual en la materia o de criterios sospechosos de discriminación referida por la mayoría de la Sala descartan el test estricto, pero no justifican el test intermedio. Por el contrario, la falta de concurrencia de esos elementos, que intensifican el rigor de escrutinio, remite a la regla general anunciada, esto es, el test de intensidad débil.7.4. En cuarto lugar, la Corte ha acudido al escrutinio débil o suave en el examen de instituciones procesales. Por ejemplo, en la Sentencia C-091 de 2018, examinó la diferencia en la declaración oficiosa de la prescripción prevista en el CPACA y el carácter dispositivo de esa misma excepción en el CGP. La Sentencia C-053 de 2018 evaluó la previsión del grado jurisdiccional de consulta para las Fuerzas Militares en relación con otros regímenes disciplinarios, y la Sentencia C-493 de 2016 examinó la obligación de sustentar oralmente el recurso de apelación en materia laboral en contraste con el diseño de la sustentación en el procedimiento penal. 7.5. En quinto lugar, descartada la incidencia del amplio margen de configuración del Legislador y la ausencia de criterios sospechosos de discriminación como elementos determinantes del test intermedio la elección de la intensidad se circunscribió al criterio reconocido por la jurisprudencia constitucional, que corresponde a la afectación de un derecho constitucional. La sentencia indicó que este criterio se cumple por cuanto: (i) las medidas cautelares restringen los derechos de quien no ha sido vencido en juicio, y (ii) buscan asegurar una decisión judicial relacionada con el derecho al trabajo y la seguridad social. El primer argumento, no guarda relación con el objeto del examen, pues la restricción de los derechos que provocan las medidas cautelares, referida por la mayoría de la Sala, impactan al demandado. En contraste, el cargo planteado y el consecuente examen de constitucionalidad se plantearon desde la perspectiva de las garantías del demandante sin considerar ni analizar la norma de cara a los derechos de quien soporta la cautela. En efecto, parte de mi disenso está fundado en la falta de valoración del tipo de sujetos que concurren a los procesos decididos por la especialidad laboral y de la seguridad social como demandados, y los intereses que involucran tanto su patrimonio, como su actividad. En ese sentido es importante destacar que la afectación relevante para determinar el escrutinio no se establece en abstracto sino de cara al cargo y a la censura examinada. Lo contrario, genera efectos como los advertidos en este caso, en el que se incrementó el rigor del escrutinio por la posible afectación de los derechos de unos sujetos –los demandados- y en el examen de la medida desde la perspectiva de los derechos de los demandantes no se consideró ni evaluó la eventual afectación que incrementó el nivel del juicio. Esta contradicción tuvo como consecuencia una medida cautelar más intensa para los demandados por vía del condicionamiento de la norma.El segundo argumento, se limitó a identificar la relación de las medidas cautelares con los derechos involucrados en el litigio. Este criterio es insuficiente por cuanto no ha sido reconocido por la jurisprudencia como uno de los elementos que intensifica el nivel del escrutinio.Igualmente, admitir dicha relación como fundamento del test intermedio materialmente elimina la posibilidad de adelantar un test débil, en la medida en que se trata de una circunstancia predicable de cualquier institución definida en el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, altera la regla general de procedencia del test débil.Finalmente, se define una regla en materia procesal que debe ser considerada con todas sus implicaciones por la Sala Plena, pues con respecto a los procedimientos judiciales siempre es posible establecer una relación con el derecho al debido proceso, la tutela judicial efectiva, el acceso a la administración de justicia y los derechos fundamentales que subyacen al objeto del litigio. Por lo tanto, admitir la relación de una institución procesal con un derecho fundamental como razón suficiente para la elección del test intermedio significa que el examen de las normas procesales deberá adelantarse en todos los casos bajo los parámetros de esta intensidad. Esta consideración, desconoce el amplio margen de configuración reconocido al Legislador en el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos. 8.- Así las cosas, considero que la Sala Plena debió inhibirse para examinar el cargo por violación del mandato de igualdad y, en cualquier caso, establecida la concurrencia los elementos para adelantar el examen de fondo debió evaluar la medida bajo los parámetros del juicio integrado de igualdad, en su intensidad débil, por tratarse de la regla general de examen y porque no concurrieron las especiales condiciones definidas por la jurisprudencia constitucional para incrementar el rigor del escrutinio.De esta manera, expongo las razones que me conducen a salvar el voto respecto de la Sentencia C-043 de 2021, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.Fecha ut supraGLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada