SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-038 DE 2025 Referencia: expediente D-15937 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida" Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me llevan a salvar el voto en el presente asunto. En concreto, no comparto la postura mayoritaria que concluyó que en este caso se desconocía el principio de unidad de materia porque (i) la norma acusada no tenía una relación directa e inmediata con los objetivos y propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y (ii) no cumplía las condiciones en las que excepcionalmente se pueden adoptar en la ley del Plan Nacional de Desarrollo disposiciones con vigencia indefinida en el tiempo. A continuación, expongo las razones por las cuales me aparto de esta argumentación.
2. Considero que la medida contenida en el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, contrario a lo decidido por la mayoría, guarda una relación directa e inmediata con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo. De ese modo, se cumple la exigencia que impone el principio de unidad de materia respecto de la ley que adopta dicho Plan consistente en "establecer si en la parte general del Plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada"72.
3. La disposición demandada permite el acceso de las sociedades anónimas simplificadas (SAS) a recursos financieros provenientes del ahorro privado mediante el mercado de valores, lo que constituye un mecanismo de capitalización para aquellas. La medida descrita tiene relación con el eje de transformación denominado "Transformación productiva, internacionalización y acción climática"73, que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo indica que se necesita "diseñar mecanismos de financiación para lograr la inclusión financiera de las unidades productivas del país" para "una producción industrial sostenible, cerrar brechas tecnológicas, impulsar encadenamientos productivos para la integración regional, fortalecer las capacidades humanas y generar empleos de calidad"74. También corresponde con el propósito de implementar "estrategias dirigidas a fomentar el financiamiento empresarial sostenible y con acompañamiento técnico para iniciativas productivas con impacto social"75. Autorizar a las SAS a que inscriban sus acciones y valores en el Registro Nacional de Valores y puedan negociarlos en bolsa tiene relación directa e inmediata con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto permite fomentar el financiamiento empresarial sostenible y promover el crecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas. Por un lado, tiene conexión directa porque aquella se trata de una medida efectiva para lograr dichos propósitos, tal y como lo estableció la Corte Constitucional al revisarse la constitucionalidad de una medida similar. En particular, la Sentencia C-331 de 2020 revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 817 de 202076. En dicha normativa se suspendió temporalmente la prohibición a la SAS de emitir acciones u otros valores y negociarlos en bolsa77. En la referida providencia se explicó que había conexidad entre esa disposición y los objetivos manifestados para justificar la adopción de aquella, en el marco de la emergencia económica y social declarada.
4. Entonces se afirmó, por una parte, que "el mercado de capitales es una fuente de financiación a través de las cuales las empresas pueden acceder para obtener recursos, de manera tal que puedan mantener su operación, permitiéndoles afrontar la afectación económica mencionada y, por ende, preservar el empleo"78. Por otra parte, que el Gobierno nacional ha promovido "una serie de políticas tendientes a facilitar el acceso de más compañías al mercado de valores colombiano, [...] el cual tiene como uno de sus objetivos fundamentales incentivar a que más compañías logren acceder a una financiación desintermediada a través del mercado de valores, con el fin de fomentar el acceso de aquellas empresas que necesitan recursos de largo plazo para su mantenimiento, y que mediante la emisión de papeles en dicho mercado logran aumentar sus posibilidades de crecimiento"79. Se advierte cómo estos objetivos tienen una estrecha similitud con los propósitos declarados en los objetivos del plan de desarrollo actual y con las bases del mismo.
5. Esta justificación incluso fue expuesta por el Gobierno nacional desde la presentación del correspondiente proyecto de ley. De modo que esa efectividad no es conjetural o hipotética propia de un vínculo eventual, sino que, por el contrario, se trata de la constatación de una relación directa tal y como fue anteriormente advertida por este Tribunal. Por otro lado, es una relación inmediata, pues no se requiere la presencia de otra condición o circunstancia para que la ejecución de la autorización a las SAS para su operación en la bolsa de valores haga efectivo el fomento al financiamiento empresarial.
6. Además, se trata de una relación directa e inmediata de medio a fin, en el sentido de permitir la negociación en bolsa de los valores que emitan las SAS y el diseño de mecanismos de financiación y el fomento del financiamiento empresarial sostenible. En efecto, satisface el parámetro en cuanto que la norma instrumental "sea una herramienta que inequívocamente permita el logro de los objetivos y metas generales del plan"80 y tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal81. Por todo ello, a mi juicio se cumplían las condiciones jurisprudenciales que permitían que de forma excepcional se realizara por medio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo una modificación de carácter permanente a la legislación.
7. Por último, reitero las inquietudes que he manifestado en decisiones anteriores82 relacionadas con el escrutinio que efectúa la Corte Constitucional en relación con la vulneración de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. En particular, aprecio que el examen judicial ha llegado a un escrutinio extremo, al punto que podrían vaciarse de contenido las facultades del Gobierno y del Congreso como agentes planificadores, sin desconocer por ello la pertinencia de ejercer un control riguroso que evite la desnaturalización del debate democrático, como lo ha intentado esta Corte en los últimos años. Tales criterios podrían desnaturalizar la ley del plan al menos en dos sentidos: (i) considerar dicho cuerpo como una mera declaración de objetivos de política pública sin fuerza vinculante y (ii) limitar la interacción de este cuerpo normativo con la legislación ordinaria y de carácter permanente, lo que afectaría el andamiaje sistémico del ordenamiento jurídico.
8. En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales salvé el voto respecto de la Sentencia C-038 de 2025. Fecha ut supra JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado 1 El artículo 261 de la Ley 2294 de 2023 no se encuentra cobijado por los efectos del Auto 705 de 2024. 2 Pág. 7 de la demanda. 3 El demandante cita la Sentencia C-415 de 2020. 4 Sentencia C-030 de 2021. 5 Ibidem. 6 Pág. 27 de la demanda. 7 Pág. 28 de la demanda. 8 Pág. 14 de la demanda. 9 Pág. 29 de la demanda. 10 Pág. 32 de la demanda. 11 Pág. 19 de la demanda. 12 Pág. 33 de la demanda. 13 Pág. 18 y 19 de la demanda. 14 Pág. 19 de la demanda. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Sentencia C-539-08 18 Sentencia C-415-20 19 Sentencia C-415-20 20 Sentencia C-464-20 21 Sentencia C-464-20 22 Constitución Política, artículo
158. Ver también artículo 169 respecto a la correspondencia que debe existir entre el título de las leyes y su contenido. 23 Sentencia C-493 de 2020. 24 Ver sentencia C-493 de 2020. En esta providencia se reiteraron las sentencias C-285 de 2017, C-440 de 2020 y C-047 de 2018. 25 Sentencia C-493 de 2020. 26 Ibidem. 27 "Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado. // Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte. // Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles." Sentencia C-390 de 1996. 28 Sentencia C-493 de 2020. 29 Sentencias C-1025 de 2001 y C-095 de 2020. 30 Sentencia C-493 de 2020. 31 Hace referencia a "la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley". Sentencia C-400 de 2010. 32 Es definida como "la existencia de una comunidad de fines entre la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, 'consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley'". Sentencias C-933 de 2014 y C-400 de 2010. 33 Consiste en la "vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y razonable" Ibidem. 34 Puede ser entendida como "la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna" Ibidem. 35 Sentencia C-1025 de 2001. 36 Sentencia C-537 de 2023. 37 Sentencias C-394 de 2012 y C-016 de 2016. 38 Sentencias C-026 de 2020, C-539 de 2008 y C-493 de 2020. 39 Sentencias C-219 de 2019, C-016 de 2016 y C-095 de 2020. 40 Sentencia C-493 de 2020. 41 C-047 de 2018. 42 Sentencia C-068 de 2020. 43 Sentencia C-219 de 2019. 44 Sentencia C-305 de 2004. 45 Sentencia C-394 de 2012. 46 Ibídem. 47 Sentencia C-493 de 2020. 48 Ibidem. 49 Sentencia C-493 de 2020. 50 La Sala determinó que el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1955 de 2019) desconocía el principio de unidad de materia, al haber derogado el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, que conformaba un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, con lo cual, sostuvo la Corte, "modifica la legislación ordinaria permanente y termina por comprometer la vocación de transitoriedad de la ley del plan". 51 La Sala consideró que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, generaba un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. Como resultado, señaló, "la derogatoria mencionada no t[iene] por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio." 52 Sentencia C-415 de 2020. 53 Sentencia C-415 de 2020. 54 Sentencia C-068 de 2020. 55 De acuerdo con la sentencia C-008 de 2018, la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Ver sentencias C-105 de 2016, C-016 de 2016 y C-068 de 2020, entre otras. 56 Sentencia C-090-14 57Sentencia C-331-20 58 Sentencia C-090-14 59 Sentencia C-331-20 60 Sentencia C-331-20 61 Gaceta del Congreso No.
639. Senado de la República. 2008 62 Reyes Villamizar, F. (2018). La Sociedad por Acciones Simplificadas. Legis Editores S.A. p.6 63 Sentencia C-331-20. 64 Sentencia C-331-20. 65 Sentencia C-305 de 2004. 66 Sentencia C-394 de 2012. 67 Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones. 68 En la sentencia C-481 de 2019 se sostuvo que las leyes de financiamiento (art. 347
C. Pol.) guardan una directa relación causal con la ley anual de presupuesto y tienen las siguientes particularidades: "(a) Creación o modificación de rentas y recursos de capital. (...); (b) Objetivo financiero. (...); y (c) Efectos: en cuanto se refiere a los efectos de las leyes de financiamiento y sin perjuicio de que las mismas se tramiten coetáneamente con la ley anual de presupuesto, se deben entender separados respecto de esta, y ello por la bifurcación del principio de legalidad financiera. Lo anterior obedece a que las leyes de financiamiento se dirigen a la creación o modificación de ingresos, mientras que en la ley anual de presupuesto, en virtud del principio de universalidad, se prevé la autorización legal de la totalidad de los gastos que se pretende realizar durante una vigencia fiscal, los cuales a su vez deben corresponder al plan nacional de desarrollo y aprobarse por el Congreso en un marco de sostenibilidad fiscal. Por tal motivo, en materia de ingresos, el artículo 347 C.P., al no contemplar un límite temporal, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia de esta Corporación, ha considerado que las leyes de financiamiento pueden contemplar une estimación de los ingresos de la Nación, se admite, en principio, que a través de ellas se disponga, como regla general, el recaudo de rentas y recursos de capital más allá del periodo fiscal desfinanciado, esto es, de manera permanente. En todo caso, si bien las normas tributarias incluidas por virtud de las leyes de financiamiento no tienen una limitación temporal respecto de sus efectos, no es menos cierto que el Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé en su artículo 54 que las rentas creadas por aquellas deben ceñirse a la cuantía del gasto desfinanciado". 69 Sentencia C-415 de 2020. 70 Ley 2294 de 2023, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida". 71 Aclaración de voto a la Sentencia C-063 de 2021. 72 Sentencia C-068 de 2020, párrafo 117. 73 Artículo 3.4 de la Ley 2294 de 2023. 74 Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, pp. 138 a 140. 75 Ibidem. 76 "Por el cual se establecen las condiciones especiales para la emisión de valores en el segundo mercado por parte de empresas afectadas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020". 77 "Artículo
1. A partir de la expedición de este Decreto Legislativo y hasta por dos años calendario, las emisiones de valores que se realicen en el Segundo Mercado atenderán, además de las normas vigentes, las disposiciones del presente decreto. // Artículo
2. Durante el término al que se refiere el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, los títulos representativos de deuda que las sociedades por acciones simplificadas de que trata la Ley 1258 de 2008 emitan en el segundo mercado podrán inscribirse en el Registro Nacional de Valores y Emisores -RNVE- y negociarse en una bolsa de valores. El plazo máximo de estas emisiones será de hasta cinco (5) años. // El Gobierno nacional determinará las condiciones estatutarias y de gobierno corporativo para que las sociedades a las que se refiere este artículo accedan al mercado de valores". 78 Sentencia C-331 de 2020, párrafo 20. 79 Sentencia C-331 de 2020, párrafo 20. 80 Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2020. 81 Corte Constitucional, Sentencia C-105 de 2021. 82 Aclaración de voto a la Sentencia C-370 de 2024. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------