ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-038/25 Referencia: expediente D-15.937. Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 261 de la Ley 2294 de 2023, "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'". Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
1. En la Sentencia C-038 de 2025, la Corte estudió una norma del Plan Nacional de Desarrollo 2022-202670 que permite a las sociedades por acciones simplificadas (SAS) ser emisores de valores y negociarlos en el mercado público. La Sala Plena concluyó que esta disposición vulneró el principio de unidad de materia. Decisión con la que estuve acuerdo, pero que contiene dos tesis que me parecen innecesarias y problemáticas dentro del análisis que adelantó la Corte.
2. En primer lugar, la decisión de la Corte incluyó una descripción de las sociedades por acciones simplificada (SAS) y las razones que explicarían por qué este tipo societario no puede participar en el mercado de valores como mecanismo de financiación. Al respecto, el fallo concluyó que "han existido poderosas razones de orden público económico y de protección a los ahorros de los inversionistas, que restringen la posibilidad de vender acciones a las sociedades por acciones simplificadas, y que son una contrapartida de su amplia libertad contractual. En ese orden, cualquier modificación de su naturaleza jurídica requiere de un serio debate democrático que además garantice la protección del ahorro público" (párr. 103).
3. Más allá de que pueda o no compartir tal conclusión, se trata de un examen innecesario para abordar el problema jurídico que ocupó esta providencia, el cual se limitó a la violación del principio de unidad de materia, y no a la validez material de la norma en sí misma. Para resolver este cargo no se requería evaluar a fondo la naturaleza de este tipo de sociedades ni presentar argumentos sobre los presuntos riesgos o ventajas de su participación en la bolsa de valores.
4. En segundo lugar, la Sentencia C-038 de 2025 explica que, dentro de los cargos por unida de materia, la conexidad de la norma acusada no solo debe verificarse con la parte general del plan sino con el plan plurianual de inversiones; lo que resulta acorde con los desarrollos recientes de la jurisprudencia. Sin embargo, el fallo también contiene fragmentos que darían a entender que el análisis de conexidad frente a la parte general del plan nacional de desarrollo no es tan importante, como sí lo es la relación con el plan plurianual de inversiones. Es más, la Sentencia C-038 de 2025 afirma que este último es el "punto nodal de escrutinio" (párr. 57) debido a que la parte general del plan nacional de desarrollo está integrado por disposiciones que "son naturalmente abstractas y se refieren a multiplicidad de temas" (párr. 54).
5. En mi criterio, esto supone una lectura particularmente restrictiva del precedente constitucional que hace aún más difícil superar los juicios por presunta violación del principio de unidad de materia. Como ya lo había explicado en una aclaración de voto anterior71, el diseño constitucional acogido en la Carta Política de 1991, bajo la dirección del Estado, encuentra en la planeación un elemento transversal, que se expresa en las leyes del plan nacional de desarrollo. Su configuración, participativa y multinivel, involucra la sujeción a un principio fundamental, previsto en el literal m) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, el de coherencia. De conformidad con este: "[l]os programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste".
6. De ahí que, por virtud del principio de coherencia, son claros los nexos entre los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos asignados a los mismos que se ubican en el plan nacional de inversiones, por un lado, y los propósitos y objetivos, metas y prioridades, estrategias y orientaciones de la parte general del plan, por el otro. Es indudable entonces que los primeros deben encontrar un referente en los segundos. Es por ello que, el análisis de la Corte Constitucional sobre el principio de unidad de materia, también se vale de la parte general del plan y, por ende, de los contenidos de política pública que pueden determinarse con mayor claridad a través de la consulta del documento de bases del plan nacional de desarrollo.
7. Precisamente, así lo hizo la Sentencia C-038 de 2025 en los párrafos 76 y siguientes; lo que evidencia que el análisis de la Corte Constitucional sobre el plan nacional de desarrollo es integral y no se limita a los planes de inversiones, como si se tratara del único aspecto relevante del juicio de unidad de materia. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada