Salvamento de voto a la Sentencia C-030 99COMISION PARA LA MORALIZACION-Naturaleza (Salvamento de voto)La "Comisión Nacional Para la Moralización", ente absorbente, no pertenece en estricto rigor a la rama ejecutiva del poder público. Se trata, como lo puntualiza el Procurador General de la Nación, de un cuerpo en el que toman asiento los titulares y dignatarios de todas las ramas del poder público, justamente con el objeto de unificar y coordinar una política contra la corrupción que tenga signo estatal y que pueda luego dentro de cada órgano - dentro del marco de sus respectivas competencias - implementarse. De los diez miembros que componen esta comisión sólo tres pertenecen a la rama ejecutiva - Presidente de la República, Ministro del Interior y Ministro de Justicia y del Derecho -, los restantes siete corresponde a los demás órganos del Estado (Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Presidente del Senado, Presidente de la Cámara de Representantes, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo). Un organismo como el descrito, cuyo objeto es el de coordinar las acción de los diversos órganos del Estado en el frente de la lucha contra la corrupción, lo que implica formular políticas de carácter general, hacer seguimiento a las mismas e intercambiar información, no puede inscribirse exclusivamente dentro de uno de esos órganos de suerte que éste pueda asumir como función propia la de condicionar y dirigir la acción de los demás, máxime si éstos últimos están dotados de un grado apreciable de autonomía por parte de la Constitución, la que se ejerce sin perjuicio de la colaboración armónica para la realización de los fines del Estado (C.P., art. 113).COMISION CIUDADANA PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION-Naturaleza (Salvamento de voto)La Comisión Nacional Ciudadana para la lucha contra la Corrupción, que sería absorbida por la Comisión Nacional para la Moralización, tampoco pertenece a la rama ejecutiva del poder público. Los nexos que la primera tiene con la administración no son suficientes para concluir que la misma se ubica dentro de la esfera del ejecutivo. En efecto, la designación de los siete comisionados que efectúa el Presidente de la República, por sí mismo no convierte al ente en organismo de la administración. Un órgano del Estado - en este caso el Gobierno - puede contribuir a la integración de otro, sin que por ello este acto de colaboración signifique su adscripción a la administración central. Decidida por el legislador la conformación de una comisión ciudadana para vigilar y fiscalizar la actuación pública, el método de su integración resulta contingente y así como se había podido articular un medio de naturaleza electoral y abierta, bien se podía atribuir a un órgano ya existente la función de designar a sus miembros. COMISION CIUDADANA-Creación (Salvamento de voto)La creación de la Comisión ciudadana correspondió a un desarrollo específico de lo previsto en el artículo 270 de la Constitución Política. Según la citada norma "La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados". La vigilancia de la gestión pública, no puede mutarse en función administrativa sólo por razón del método de elección del cuerpo ciudadano organizado por la ley con miras a controlar y prevenir la corrupción.DERECHO DE PARTICIPACION POLITICA-Contenido (Salvamento de voto)El artículo 270 de la C.P., por lo demás, traduce en el campo vasto de la gestión pública la exigencia que es inherente a todo Estado basado en el principio participativo (C.P. art. 1), consistente en habilitar canales a través de los cuales los ciudadanos puedan efectivamente intervenir, particularmente, con miras a vigilar la gestión pública y a demandar la responsabilidad correspondiente a los administradores. La definición del derecho fundamental de participación política integra dentro de su núcleo esencial el control del poder político ( C.P. art., 40 ). Resultaría en verdad un contrasentido que uno de los mecanismos de control externo de la actuación estatal, específicamente enderezado a prevenir y denunciar la corrupción pública, no obstante tratarse de una manifestación conspicua de participación ciudadana, terminara por quedar inscrita dentro de la administración y sujeta a sus controles internos. Las instituciones de la democracia participativa - como lo es la comisión ciudadana analizada -, no pueden, sin que se viole el principio de soberanía, quedar controladas por los órganos constituidos cuyo poder en últimas emana del pueblo (C.P. art., 3). Tampoco exhibe ninguna sindéresis que el organismo ciudadano independiente llamado a controlar externamente la corrupción que pueda infestar a la administración pública, se reduzca a ser instancia adscrita o vinculada a la misma.COMISION PARA LA MORALIZACION Y COMISION DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION-Improcedencia de homologación de competencias (Salvamento de voto)Desde el punto de vista funcional, no puede pretenderse homologar las competencias de la Comisión Nacional para La Moralización con las asignadas a la Comisión Ciudadana de lucha contra la Corrupción. En el primer caso, se trata de un ente público, situado dentro del Estado, cuya razón de ser gira en torno de la necesaria coordinación de políticas entre órganos del mismo y en punto a un asunto que es abordado por cada uno de ellos a través de competencias distintas. En el segundo caso, el ente que se conforma, independientemente del apoyo presupuestal o logístico que reciba por parte del Estado, tiene la naturaleza de mecanismo autónomo de participación ciudadana que externamente se encarga de facilitar el ejercicio del control externo de la gestión de la administración con el objeto de prevenir, controlar y denunciar la corrupción pública. La evidencia de que la coordinación entre los órganos del Estado constituya una función pública, al paso que la fiscalización ciudadana de la gestión administrativa sea una manifestación de un derecho fundamental, obliga a concluir que la pretendida absorción partía de un supuesto equivocado. En realidad, no pueden considerarse como homologables la función pública de una parte y, de otra, el ejercicio de un derecho fundamental. COMISON CIUDADANA-Creación COMISION CIUDADANA-Lucha contra la corrupción (Salvamento de voto)La creación de una comisión ciudadana que se proponga como meta establecer y ejercitar controles externos a la actuación de los funcionarios estatales, contribuye a modificar la actitud de la población frente a este flagelo. Robustecer institucionalmente los poderes originarios de los ciudadanos para controlar la gestión pública, creando mecanismos que aparejan poderes concretos para influir sobre un entorno que pone en peligro las bases y los valores más preciados de la sociedad y del Estado, se inscribe decisivamente en el marco de la democracia participativa.DEMOCRACIA PARTICIPATIVA (Salvamento de voto)El avance de la democracia participativa tiene un valor positivo en términos constitucionales. La ley o el decreto con fuerza de ley que pretendan revertir los logros alcanzados, se somete a un test riguroso de constitucionalidad, pues la presunción de inconstitucionalidad que los acompañaría sólo podría desvirtuarse apelando a valores o principios constitucionales más importantes que la democracia. Meras exigencias de racionalización de la administración pública, no pueden esgrimirse para desmontar el control ciudadano externo previamente decretado por la ley, máxime si su admisión acarrearía la supresión de manifestaciones participativas esencialmente valiosas de la sociedad civil, que no puede descartarse o sustituirse por el Estado sin desconocer de raíz el alcance de la democracia participativa y sin omitir la preservación de un ámbito intangible que le sirve de presupuesto existencial a aquélla. Referencia: Expediente D-2098Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1681 del 27 de junio de 1997, "Por el cual se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción a la Comisión Nacional de Moralización".Actores: Andres Pastrana Arango, Alfonso Valdivieso Sarmiento Y Nestor Humberto Martinez Neira.Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOCon todo respeto discrepamos de la sentencia dictada por la Corte. Las razones de nuestro disentimento se recogen en la ponencia, inicialmente presentada a la Sala Plena y que no fue aceptada por ella, la cual transcribimos literalmente:“El ejercicio de las facultades extraordinarias2. Según los demandantes el gobierno al expedir el decreto ley demandado excedió el ámbito de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso mediante el artículo 30 de la Ley 344 de 1996. En efecto, la función encomendada al gobierno de suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades públicas, en los términos de la ley citada, tenía por objeto fracciones o unidades pertenecientes a la “rama ejecutiva” del poder público. De otra parte, las finalidades perseguidas por la ley - racionalización de la administración y reducción del gasto público -, sólo podrían tener sentido si las operaciones de supresión o fusión se verificaren respecto de entes o dependencias que desarrollen las mismas funciones, o traten las mismas materias o cumplan ineficientemente sus cometidos institucionales.
3. La Corte considera pertinente, en primer lugar, transcribir el texto del artículo 30 de la Ley 344 de 1996, fuente de las competencias que se concretaron el decreto demandado. El mencionado decreto ley es del siguiente tenor:“Artículo
30. Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, dependencia, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.Parágrafo
1. El ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo no incluye los órganos, dependencias o entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.Parágrafo
2. Para el ejercicio de estas facultades el Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas Comisiones de Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas”.Es importante destacar, para los efectos del análisis que emprenderá la Corte, entre otros, dos límites expresos que enuncia la ley de facultades, los cuales no podían ser ignorados por el gobierno. El primero alude a la ubicación de la proyectada fusión o supresión y, el segundo, a los presupuestos o condiciones que deberían existir con miras a su efectiva realización. En cuanto al primer punto, la lectura de la norma no suscita duda alguna sobre la pertenencia a la rama ejecutiva de las dependencias, organismos o entidades a suprimir o fusionar. En lo que atañe al segundo punto, la norma es igualmente clara en precisar que la operación de fusión o supresión únicamente se configura bajo cualquiera de las siguientes tres circunstancias: (1) semejanza funcional; (2) semejanza competencial; (3) ineficiencia en el cumplimiento de su objeto. En otras palabras, la fusión o absorción sólo se refería a organismos, entes o dependencias de la rama ejecutiva, siempre que además se diera uno cualquiera de los presupuestos o condiciones acabados de enumerar.
4. A juicio de la Corte Constitucional, ninguno de los dos requisitos establecidos en la ley de facultades se cumple cabalmente. La “Comisión Nacional Para la Moralización”, ente absorbente, no pertenece en estricto rigor a la rama ejecutiva del poder público. Se trata, como lo puntualiza el Procurador General de la Nación, de un cuerpo en el que toman asiento los titulares y dignatarios de todas las ramas del poder público, justamente con el objeto de unificar y coordinar una política contra la corrupción que tenga signo estatal y que pueda luego dentro de cada órgano - dentro del marco de sus respectivas competencias - implementarse. De los diez miembros que componen esta comisión sólo tres pertenecen a la rama ejecutiva - Presidente de la República, Ministro del Interior y Ministro de Justicia y del Derecho -, los restantes siete corresponde a los demás órganos del Estado (Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Presidente del Senado, Presidente de la Cámara de Representantes, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo). En realidad, un organismo como el descrito, cuyo objeto es el de coordinar las acción de los diversos órganos del Estado en el frente de la lucha contra la corrupción, lo que implica formular políticas de carácter general, hacer seguimiento a las mismas e intercambiar información, no puede inscribirse exclusivamente dentro de uno de esos órganos de suerte que éste pueda asumir como función propia la de condicionar y dirigir la acción de los demás, máxime si éstos últimos están dotados de un grado apreciable de autonomía por parte de la Constitución, la que se ejerce sin perjuicio de la colaboración armónica para la realización de los fines del Estado (C.P., art. 113).La lucha contra la corrupción constituye una actividad íntimamente ligada a la realización de un fin del Estado consistente en el ejercicio de la función pública, en todos los órdenes, según los cánones más estrictos de moralidad y pulcritud. Este fin no es ajeno a ningún órgano del Estado. Por consiguiente, es esta una materia en la que se torna indispensable una actuación coordinada y armónica por parte de todos los órganos del Estado. Si bien las distintas misiones asignadas a cada uno de los órganos o ramas del poder público tienen distinta naturaleza - legislativa, judicial, administrativa y disciplinaria -, la armonización como tal a la que alude el artículo 113 de la C.P., cuando compromete variedad de órganos y de plexos competenciales -, lo que se verifica en este caso, tiene una connotación que no puede sin más confundirse con la que es específica de un órgano o de una función en particular.La coordinación a nivel de los órganos superiores del Estado que se intenta establecer a través de la Comisión Nacional para la Moralización, no persigue subordinar al mando del ejecutivo las diferentes tareas que desarrollan los órganos independientes del poder público y que tienen relación directa con la erradicación, prevención y sanción de la corrupción bajo todas sus formas. Este espacio institucional de encuentro de los distintos órganos, a los cuales concierne el tratamiento de una misma materia, no puede por ello encuadrarse sin más como organismo principal, adscrito o vinculado de la administración.
5. A su turno, la Comisión Nacional Ciudadana para la lucha contra la Corrupción, que sería absorbida por la Comisión Nacional para la Moralización, tampoco pertenece a la rama ejecutiva del poder público. Los nexos que la primera tiene con la administración no son suficientes para concluir que la misma se ubica dentro de la esfera del ejecutivo. En efecto, la designación de los siete comisionados que efectúa el Presidente de la República, por sí mismo no convierte al ente en organismo de la administración. Un órgano del Estado - en este caso el Gobierno - puede contribuir a la integración de otro, sin que por ello este acto de colaboración signifique su adscripción a la administración central. Decidida por el legislador la conformación de una comisión ciudadana para vigilar y fiscalizar la actuación pública, el método de su integración resulta contingente y así como se había podido articular un medio de naturaleza electoral y abierta, bien se podía atribuir a un órgano ya existente la función de designar a sus miembros. De otro lado, la creación de la Comisión ciudadana correspondió a un desarrollo específico de lo previsto en el artículo 270 de la Constitución Política. Según la citada norma “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”. La vigilancia de la gestión pública, no puede mutarse en función administrativa sólo por razón del método de elección del cuerpo ciudadano organizado por la ley con miras a controlar y prevenir la corrupción.El artículo 270 de la C.P., por lo demás, traduce en el campo vasto de la gestión pública la exigencia que es inherente a todo Estado basado en el principio participativo (C.P. art. 1), consistente en habilitar canales a través de los cuales los ciudadanos puedan efectivamente intervenir, particularmente, con miras a vigilar la gestión pública y a demandar la responsabilidad correspondiente a los administradores. La definición del derecho fundamental de participación política integra dentro de su núcleo esencial el control del poder político ( C.P. art., 40 ). Resultaría en verdad un contrasentido que uno de los mecanismos de control externo de la actuación estatal, específicamente enderezado a prevenir y denunciar la corrupción pública, no obstante tratarse de una manifestación conspicua de participación ciudadana, terminara por quedar inscrita dentro de la administración y sujeta a sus controles internos. Las instituciones de la democracia participativa - como lo es la comisión ciudadana analizada -, no pueden, sin que se viole el principio de soberanía, quedar controladas por los órganos constituidos cuyo poder en últimas emana del pueblo (C.P. art., 3). Tampoco exhibe ninguna sindéresis que el organismo ciudadano independiente llamado a controlar externamente la corrupción que pueda infestar a la administración pública, se reduzca a ser instancia adscrita o vinculada a la misma.La circunstancia de que la administración central, por conducto de uno de los ministerios, brinda a la comisión ciudadana un mínimo apoyo logístico, no puede significar que ésta última se transforme en entidad de la rama ejecutiva. En igual sentido, la apropiación de una partida del presupuesto nacional con el objeto de soportar los gastos que demande el funcionamiento de esta comisión, no puede tener el efecto de conferir a este órgano naturaleza administrativa. A este respecto, debe la Corte precisar que los derechos fundamentales obligan al Estado a efectuar ciertas prestaciones o a suministrar determinados servicios, precisamente para permitir que ellos puedan ser efectivamente ejercidos por los ciudadanos. El otorgamiento de estas prestaciones, no estatiza o publifica el ejercicio concreto de las libertades fundamentales, lo que fatalmente conduciría a la extinción de la libertad y a la emergencia de un Estado totalitario.6. Desde el punto de vista funcional, menos todavía puede pretenderse homologar las competencias de la Comisión Nacional para La Moralización con las asignadas a la Comisión Ciudadana de lucha contra la Corrupción. En el primer caso, se trata de un ente público, situado dentro del Estado, cuya razón de ser gira en torno de la necesaria coordinación de políticas entre órganos del mismo y en punto a un asunto que es abordado por cada uno de ellos a través de competencias distintas. En el segundo caso, el ente que se conforma, independientemente del apoyo presupuestal o logístico que reciba por parte del Estado, tiene la naturaleza de mecanismo autónomo de participación ciudadana que externamente se encarga de facilitar el ejercicio del control externo de la gestión de la administración con el objeto de prevenir, controlar y denunciar la corrupción pública. La evidencia de que la coordinación entre los órganos del Estado constituya una función pública, al paso que la fiscalización ciudadana de la gestión administrativa sea una manifestación de un derecho fundamental, obliga a concluir que la pretendida absorción partía de un supuesto equivocado. En realidad, no pueden considerarse como homologables la función pública de una parte y, de otra, el ejercicio de un derecho fundamental.
7. La sociedad civil, por último, cuya presencia y actuación autónoma se garantiza a través de la comisión ciudadana, no puede marginarse constitucionalmente de la lucha contra la corrupción. En este sentido, la consecuencia de la eliminación de la comisión ciudadana, repercutiría en la supresión de un ámbito institucional que permitía la expresión autónoma de la sociedad civil. La ley, por el contrario, debería arbitrar medios para que los ciudadanos logren participar en las decisiones que los afectan (C.P. art. 2). Lo anterior cobra mayor fuerza en asuntos como la lucha contra la corrupción. A ésta se asocian fenómenos que erosionan sensiblemente la credibilidad y eficiencia del sistema democrático; destruyen los presupuestos de la igualdad entre los miembros de la comunidad; quebrantan la independencia y confianza en el poder judicial; distorsionan los procesos de asignación de recursos y fijación de precios; dilapidan los recursos del erario derivados del pago de los impuestos; transforman el sentido de la política como búsqueda del interés general en la incesante creación de oportunidades de lucro personal mediante las cuales se operan ilegítimas transferencias de lo público a lo privado. La creación de una comisión ciudadana que se proponga como meta establecer y ejercitar controles externos a la actuación de los funcionarios estatales, contribuye a modificar la actitud de la población frente a este flagelo. Robustecer institucionalmente los poderes originarios de los ciudadanos para controlar la gestión pública, creando mecanismos que aparejan poderes concretos para influir sobre un entorno que pone en peligro las bases y los valores más preciados de la sociedad y del Estado, se inscribe decisivamente en el marco de la democracia participativa.El avance de la democracia participativa tiene un valor positivo en términos constitucionales. La ley o el decreto con fuerza de ley que pretendan revertir los logros alcanzados, se somete a un test riguroso de constitucionalidad, pues la presunción de inconstitucionalidad que los acompañaría sólo podría desvirtuarse apelando a valores o principios constitucionales más importantes que la democracia. Meras exigencias de racionalización de la administración pública, no pueden esgrimirse para desmontar el control ciudadano externo previamente decretado por la ley, máxime si su admisión acarrearía la supresión de manifestaciones participativas esencialmente valiosas de la sociedad civil, que no puede descartarse o sustituirse por el Estado sin desconocer de raíz el alcance de la democracia participativa y sin omitir la preservación de un ámbito intangible que le sirve de presupuesto existencial a aquélla”. Fecha ut supraEDUARDO CIFUENTES MUÑOZ VLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado Magistrado ---pies de página---