ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-025 18ACUERDO DE PAZ-Refrendación por parte del Congreso de la República no pudo tener en cuenta parámetros de la sentencia C-699 de 2016 (Aclaración de voto)FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Examen de estricta necesidad (Aclaración de voto)DIVISION DE PODERES-Autonomía e independencia (Aclaración de voto)HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros de control constitucional (Aclaración de voto)DECRETO DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Competencia (Aclaración de voto)DERECHO A LA REPARACION-Alcance (Aclaración de voto)DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE DELITOS-Comprende el derecho a la verdad, la justicia y a la reparación (Aclaración de voto)JUSTICIA TRANSICIONAL-Características (Aclaración de voto)DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reiteración de jurisprudencia (Aclaración de voto)AMNISTIA DE IURE EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condiciones (Aclaración de voto)ACTO LEGISLATIVO QUE CREA TITULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Sujeción a régimen de condicionalidades (Aclaración de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento del precedente jurisprudencial (Aclaración de voto)PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Carácter vinculante (Aclaración de voto)PRECEDENTE JUDICIAL-Alcance (Aclaración de voto)Referencia: Expediente RDL-006Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 277 del 17 de febrero de 2017 “Por el cual se establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 ‘por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones´”. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes CuartasCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que adoptó la Sala Plena en sesión del 11 de abril del 2018, en la cual se profirió la Sentencia C-025 de 2018.1. En esta providencia la Corte declaró la exequibilidad del Decreto Ley 277 de 2017 “Por el cual se establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones” en el proceso de control de constitucionalidad automático dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, por considerar que la normativa cumplía los presupuestos formales jurisprudencialmente establecidos. Particularmente, en lo que respecta al requisito de “estricta necesidad”, la Sala Plena determinó que el Decreto Ley es eminentemente procedimental y accesorio, ya que los principales aspectos sobre las amnistías e indultos fueron expuestos en la Ley 1820 de 2016. Por ende, consideró que reiterar de forma casi literal ciertos artículos de la referida Ley era necesario para contextualizar el Decreto Ley 277 de 2017 y evitar confusiones que dificulten su correcta aplicación. En cuanto al fondo, la Sala Plena estudió la amnistía y las libertades condicionadas en el marco de la justicia transicional, junto con los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición y los límites a la configuración normativa procesal. Lo anterior, en el marco de la Sentencia C-007 de 2018, en la que se analizó la constitucionalidad del Decreto Ley 1820 de 2016.
2. Si bien comparto esta decisión, aclaro mi voto en relación con los siguientes puntos: (i) reitero lo dicho en mi aclaración de voto a la Sentencia C-160 de 2017 en relación con el proceso de refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz Estable y Duradera; (ii) considero que los artículos 6º, 9º, 13 (parcial), 14, y 15 (parcial) del Decreto Ley 277 de 2017 incumplieron el requisito de estricta necesidad, por tener el mismo contenido de algunos artículos de la Ley 1820 de 2016; (iii) al estudiar los artículo 5º y 7º la decisión debió precisar que el modelo de justicia transicional actual no alude a la reparación integral y completa de las víctimas, al privilegiar la verdad por encima de otros elementos, por lo tanto, debió enfatizar en la posibilidad de la reparación colectiva; (iv) la sentencia debió referirse al régimen de condicionalidades de permanencia y acceso que definen el otorgamiento de tratamientos especiales dentro de la Justicia Especial para la Paz, al momento de declarar exequibles los artículos 5º, 6º, 7º y 14 del Decreto Ley 277 de 2017; (v) la decisión omitió referir las Sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018, donde esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de diferentes normas de la Ley 1820 de 2016 reiteradas en el Decreto Ley 277 de 2017, por lo cual era pertinente hacer explícito lo dicho en esas oportunidades; y (vi) algunos aspectos particulares de los artículos 10, 11, 12, 13, 17, 18, 20 y 21 del Decreto Ley 277 de 2017 que considero que debieron incluirse. Paso ahora a explicar cada uno de esos puntos.Reiteración de los argumentos presentados en la aclaración de voto de la Sentencia C-160 de 2017
3. En este caso resultan plenamente aplicables las consideraciones expuestas en la aclaración de voto que formulé respecto a la Sentencia C-160 de 2017, la cual analizó la constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016, norma que fue adoptada con base en el procedimiento especial previsto en el Acto Legislativo 1° de 2016, enmienda constitucional que también sirve de base para adoptar el Decreto Ley 277 de 2017. En lo relevante, la Sentencia C-025 de 2018 reiteró lo explicado en la Sentencia C-160 de 2017 en cuanto a que el Congreso de la República, en consonancia con la Sentencia C-699 de 2016, constató la refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera a través de las proposiciones votadas los días 29 y 30 de noviembre de 2016 y, por lo tanto, el Acto Legislativo 01 de 2016 cobró vigencia para la última de esas fechas.
4. Como lo dije en la aclaración de voto a la Sentencia C-160 de 2017, en mi criterio, para la firma del Decreto Ley 277 de 2017 el Congreso no podía verificar la refrendación del Acuerdo Final en los términos de la Sentencia C-699 de 2016 esencialmente porque: (i) ese fallo no había sido expedido al momento de la aprobación de las proposiciones del 29 y 30 de noviembre, luego, al Congreso no le era posible conocer los requisitos a los que estaría sometido; (ii) al no conocer las condiciones referidas, el Congreso ignoraba la imposibilidad de expedir actos únicos con la intención de refrendar el Acuerdo Final, lo cual hizo mediante las citadas proposiciones, y que su competencia se restringía a verificar la culminación de un proceso; adicionalmente, considero que (iii) el Decreto Ley 2204 de 2016 no analizó si el Presidente tenía o no la competencia para expedirlo, lo cual estaba obligado a hacer como presupuesto de legitimidad; y (iv) el parámetro impuesto en esta valoración es jurídico, no político, pues la competencia para expedir los decretos ley en virtud de las facultades extraordinarias está sujeta a la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016 en los términos de su artículo 5°, así al incumplir esa disposición el Presidente no tenía competencia para dictar la normativa. Requisito de estricta necesidad5. El segundo aspecto que motiva esta aclaración de voto consiste en el incumplimiento del presupuesto de necesidad estricta de los artículos 6º, 9º, 13 (parcial), 14, y 15 (parcial) del Decreto Ley 277 de 2017, que replican el contenido de algunas disposiciones de la Ley 1820 de 2016, sin tener en cuenta que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria debe tener carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales.
6. De acuerdo con lo expuesto en la Sentencia C-331 de 2017, esta Corte ha reiterado en variada jurisprudencia que los propósitos centrales del régimen constitucional, en lo que respecta a la división institucional de las ramas y órganos del poder público, son: (i) el mantenimiento de un poder limitado y, por lo mismo, alejado de prácticas autoritarias; y (ii) el logro de los fines esenciales del Estado, dentro los cuales la eficacia de los derechos fundamentales tiene un lugar principal. El primer objetivo se logra a partir de una definición específica de las competencias de cada ente, así como a través de la previsión de controles interorgánicos entre los mismos. El segundo objetivo, en cambio, supone la previsión de canales institucionales específicos, que permitan la acción concurrente y complementaria entre los poderes, bajo un esquema de colaboración armónica.
7. En el caso de las facultades legislativas presidenciales, se trata de prerrogativas que no corresponden a la regla general en un Estado Social y Democrático de derecho. En efecto, el primer elemento que define la concesión de facultades extraordinarias al Presidente es su carácter excepcional, con independencia de la fuente que prevé la habilitación. Esta es la base sobre la que se ha estructurado el conjunto de normas que regulan la función excepcional del Ejecutivo como Legislador y ha dado origen tanto a sus límites como a sus parámetros interpretativos. En esa medida, tal característica, sustenta el control jurisdiccional de los decretos leyes o de los decretos legislativos. El carácter excepcional de las atribuciones legislativas del Presidente no solo tiene un fundamento teórico, también es el resultado de un sustrato histórico que explica la importancia que le ha dado la Carta Política. Antes de 1991, la potestad legislativa del Presidente en el marco de los estados de sitio tenía límites y controles judiciales reducidos que impedían el mantenimiento del equilibrio de los poderes públicos. En el nuevo régimen constitucional, conforme a los principios de separación de poderes y bajo una clara convicción de la importancia del debate democrático para la consolidación y la evolución institucional del modelo de Estado escogido por el constituyente, solo puede predicarse la validez de facultades legislativas del Presidente cuando han sido conferidas y ejercidas con sujeción a límites materiales y temporales concretos, que no trastoquen el orden constitucional actual, incluso en desarrollo de la justicia transicional.
8. En general, las facultades legislativas extraordinarias del Presidente de la República, dado su carácter excepcional, precisan un control judicial que verifica que su ejercicio sea temporal y materialmente ajustado a la habilitación en su favor. Ello asegura la distribución del poder público y el equilibrio entre quienes lo detentan, en especial entre el Legislador y el Presidente de la República. Ese control es rogado, salvo en el caso de los decretos legislativos y de las normas expedidas al amparo de la habilitación contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 1º de 2016.
9. De acuerdo con lo previsto en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política uno de los límites al ejercicio de las facultades legislativas por el Ejecutivo es su carácter temporal. El control de constitucionalidad habrá de verificar que (i) se hayan proferido durante el lapso previsto en la Constitución o en la ley habilitante; y (ii) que la facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la materia correspondiente, pues la misma se agota con su primer uso. Ahora bien, en la misma norma superior concurren precisas limitaciones de carácter material a la habilitación legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a verificar que: (i) Lo regulado se ajuste a los fines trazados por la norma habilitante y responda en forma directa, objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos; (ii) La actividad de producción normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, aspecto que puede verificarse de manera precisa con la literalidad del texto habilitante, por lo tanto, están proscritas las analogías o métodos extensivos de interpretación para entender su competencia; (iii) Se respete las exclusiones al ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las normas de facultades. Sin embargo, tratándose de potestades otorgadas mediante actos legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que puede conferir facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y (iv) Con independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo ordinario no puede darles una respuesta expedita.
10. Alrededor de los límites temporales y materiales a las facultades legislativas excepcionales del Presidente de la República, se estructura el control constitucional con el fin de asegurar la conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo que a plazos de ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa vía, el control de constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica la guarda de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y es la única garantía para asegurar las libertades personales de los asociados, así como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
11. Por ende, este control judicial implica no solo confrontar disposiciones normativas (una de habilitación frente a otra de ejecución de las facultades extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de validación del alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe efectuarse en un plano interno a dicha normativa, sino que debe atender a una valoración en función de la vigencia del principio de separación de poderes. En esa medida, la interpretación de las potestades legislativas del Presidente no puede perder de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el trámite legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable que haga concluir que no es un medio necesario para regular la materia correspondiente.
12. Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios de conveniencia política o de eficiencia en la expedición normativa, sino que exige un estándar mayor consistente en la demostración acerca de la falta de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario y especial, en virtud de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, que el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
13. De manera que, el ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el de servir de medios para la implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de un grado de deliberación democrática suficiente. Por el contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o especial.
14. En ese sentido, concurre un propósito definido de delimitar de manera precisa la habilitación legislativa extraordinaria a favor del Ejecutivo, tanto desde una perspectiva material como temporal. Con este fin, además de cumplir con las condiciones formales previstas en el Acto Legislativo 1 de 2016, los decretos adoptados con base en esa habilitación deben ser conexos a precisos contenidos del Acuerdo, no podrán versar sobre los asuntos excluidos en la enmienda constitucional y, de una manera más general, resultan excluidos aquellos temas que no deban ser imperiosamente regulados a través del mecanismo de los decretos leyes, al requerir estar precedidos de un debate democrático calificado.
15. Con base en lo anterior, estimo que la Sala debió analizar si el Presidente de la República carecía de competencia para dictar los artículos 6º, 9º, 13 (parcial), 14, y 15 (parcial) del Decreto Ley 277 de 2017, que replican el contenido de los artículos de la Ley 1820 de 2016, al no estar debidamente comprobada la necesidad de expedir nuevamente una norma con rango de ley, pues, la simple necesidad de dar claridad al contenido del cuerpo normativo que se analizó en esta oportunidad, con la simple transcripción de la norma, no solo no aclara sino que no constituye una verdadera razón que justifique al jefe de gobierno a ejercer la competencia legislativa excepcional que le fue concebida en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Lo anterior, debido a que si se quería hacer énfasis o si se consideraba necesario acudir a un artículo de la Ley 1820 de 2016, tal como se hizo en algunas disposiciones del Decreto Ley 277 de 2017, se podía remitir expresamente a dichas normas, sin copiar literalmente en su totalidad o parcialmente, su contenido. El derecho a la reparación de las víctimas en la justicia transicional
16. Otro aspecto respecto al cual aclaro mi voto tiene que ver con algunas afirmaciones hechas a lo largo de la ponencia sobre la reparación integral de las víctimas, como estándar exigible en todos los casos que sean de conocimiento de la Justicia Especial para la Paz, sin tener en cuenta el modelo de justicia transicional vigente, en el que se privilegia el componente de verdad sobre el de reparación y además el alcance que puede tener el derecho a la reparación, por ejemplo, en cuanto a la reparación colectiva. El derecho a la reparación en contextos de transición17. Esta Corporación en reiteradas ocasiones ha manifestado que el Estado tiene la obligación constitucional de proteger los derechos de las víctimas de hechos punibles. Lo anterior, se desprende del deber de las autoridades de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia (Art 2 C.N), del principio de dignidad humana (Art. 1 C.N), del derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.N) y del deber de asistencia que tiene el Fiscal General de la Nación respecto de las víctimas dentro del proceso penal (Art. 250 C.N).18. Estos derechos hacen parte de un amplio catálogo que tiene como eje principal los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Ellos, se conciben como bienes cardinales de toda sociedad que se funde en un orden justo y de pacífica convivencia, entre los cuales median relaciones de conexidad e interdependencia, de manera tal que: “No es posible lograr la justicia sin la verdad. No es posible llegar a la reparación sin la justicia” .19. No obstante, en el régimen de la justicia transicional que tiene como marco el Acuerdo de Paz con las FARC-EP, se da prevalencia al conocimiento de la verdad, sobre la justicia y la reparación integral de las víctimas, lo que hace que los derechos de estas últimas sean satisfechos de la mejor manera posible, pero no de forma completa e íntegra. Esto es así, por el modelo institucional de operación de los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en el marco del proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, acogido en el Acto Legislativo 01 de 2017, cuyas principales características son: “(i) primero, se crea una nueva institucionalidad encargada de liderar el proceso transicional, prescindiendo de la estructura orgánica existente bajo la Constitución de 1991; (ii) segundo, los nuevos organismos se encuentran separados orgánica y funcionalmente de las ramas del poder público establecidas en la Constitución de 1991; esto implica, por un lado, que estas instancias tienen autonomía técnica, administrativa y presupuestal, así como un régimen normativo especial y exceptivo para su conformación y funcionamiento, y por otro lado, que sus funciones son ejercidas de manera separada y en colaboración armónica con las demás instancias estatales; (iii) finalmente, los nuevos organismos tienen, en principio, vocación de vigencia limitada en el tiempo, por tratarse de una institucionalidad llamada a operar en un escenario transicional”.
20. Al respecto, la Sentencia C-674 de 2017 determinó que el Acto Legislativo 01 de 2017 creó una nueva institucionalidad encargada de operar los instrumentos de transición, debido a la desconfianza de algunos actores del conflicto armado en la institucionalidad actual y por la presunta inexistencia de garantías de imparcialidad por parte de los órganos tradicionales del Estado. Además, la creación de una institucionalidad diferente para operar los instrumentos de transición se explica por las circunstancias particulares y las complejidades propias de estos escenarios, que exigen mecanismos e instancias especializados, y exclusivamente dedicados a operar los dispositivos propios de la realidad en Colombia.
21. Por lo anterior y para la correcta administración de los instrumentos de verdad, diseñados para esclarecer el contexto político, social y económico en el que se produjo el conflicto armado interno, las dinámicas mediante las cuales se desarrolló, los actores que participaron en el mismo y para visibilizar a las víctimas junto con los daños sufridos, se creó la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. Igualmente, para la administración de los mecanismos de justicia transicional, se creó la Jurisdicción Especial para la Paz.
22. Ahora bien, respecto al derecho a la reparación integral, de acuerdo con la Sentencia C-674 de 2017, el Acto Legislativo 01 de 2017 introduce algunas restricciones que eventualmente podrían diluir los derechos de las víctimas, por falta de delimitación de los elementos estructurales o directrices especificas en relación con el sistema de reparación, así como “por la introducción de restricciones al deber de los victimarios de concurrir en la reparación material de las víctimas, y por la introducción de limitaciones al contenido y alcance de la reparación material en función de la disponibilidad presupuestal del Estado”.
23. Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2017 consagra el derecho de las víctimas a ser reparadas, pero no fija los elementos principales del modelo de reparación. El artículo transitorio 18 de dicho cuerpo normativo, determina que el Estado debe garantizar este derecho, y que lo debe hacer de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva, en atención al universo total de víctimas, a la igualdad en el acceso y a la equidad en la distribución de los recursos disponibles, dando preferencia a los sujetos de especial protección constitucional.
24. En el mismo sentido, los artículos transitorios 18 y 26 del Acto Legislativo enunciado liberan de forma parcial a los victimarios bajo la jurisdicción de la JEP de la obligación de reparar a sus víctimas, al establecer, en el artículo 18 que “en los casos en que se aplique amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, no procederán acciones judiciales contra los beneficiarios de tales medidas para la indemnización de las víctimas. En todo caso, deberán contribuir al esclarecimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y garantizar la no repetición”. Sumado a lo anterior, el artículo transitorio 18 sugiere que el Estado se encuentra autorizado a supeditar la reparación material a la disponibilidad de recursos presupuestales y a limitarla en caso de que estos no sean suficientes.En consonancia el artículo 26 determina que, en relación con los miembros de la fuerza pública, no procede la acción de repetición y el llamamiento en garantía contemplado en el artículo 90 superior, sin perjuicio de su deber de contribuir al esclarecimiento de la verdad, a garantizar la no repetición y a la reparación no monetaria de las víctimas.
25. Tal y como lo expuso la citada Sentencia C-674 de 2017, aunque los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición en la justicia transicional constituyen una restricción a los derechos de las víctimas, la misma no configura una sustitución de los ejes transversales de la Constitución Política y, por tanto, el constituyente secundario no desbordó el ejercicio del poder de reforma constitucional. Dos razones justificaron el anterior razonamiento: “…por un lado, el esquema de garantías a las víctimas está fundado sobre la idea de que ninguno de los componentes que integran el sistema por sí solo garantiza y satisface integralmente los derechos de estas personas, sino el balance global de todos ellos, por lo cual, el análisis del juez constitucional no está orientado a una consideración individualizada y fragmentaria de las medidas restrictivas de los derechos, sino a evaluar el sistema examinado en su conjunto, a efectos de determinar si dentro este balance global la respuesta del Estado a las violaciones de los derechos de las víctimas es consistente y proporcional al daño sufrido por éstas. Y en segundo lugar, el escenario en el que se inscriben los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición es relevante en el análisis constitucional, pues implica responder a un contexto de violación masiva y sistemática de derechos que se prolongó temporalmente durante varias décadas y que se extendió a todo el país, por lo cual, la respuesta estatal a la vulneración de los derechos humanos de las víctimas debe ajustarse a las particularidades de este escenario, y no replicar el modelo individual de atención a las víctimas de violaciones de derechos humanos”. (Negrillas fuera del texto original)
26. En atención a estas dos premisas, la Sala determinó que los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no repetición no sustituyen el deber del Estado de asegurar los derechos de las víctimas, pues: (i) por “máximo responsable” no se entiende únicamente a quien ideó o estructuró el plan criminal o a quien ocupa la máxima posición en la organización delictiva, sino a todos aquellos que ocuparon un papel esencial o determinante en la ejecución de los delitos, y este lugar en la organización delictiva podría coincidir, incluso, con quien fue el perpetrador material; y (ii) si bien es cierto que dentro del sistema integral de reparaciones previsto en el Acto Legislativo referido se limita la responsabilidad patrimonial de los responsables de la comisión de delitos, y que la reparación material de las víctimas a cargo del Estado tiene en cuenta las restricciones presupuestales derivadas de los bienes entregados por los ex grupos criminales, el modelo de reparación previsto en la reforma constitucional no sustituye los componentes esenciales de la Constitución Política. Efectivamente, al no decir lo contrario, el Acto Legislativo 01 de 2017 parte de un reconocimiento general del derecho a la reparación integral que, en primera medida, implica que los esquemas de atención acogidos deben atender al objetivo primordial de garantizar los componentes de la reparación de la restitución, la compensación, la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no repetición. Además, la validez del esquema de reparación previsto en el sistema de justicia transicional debe evaluarse en función del contexto fáctico en el que se inscribe, es decir, un escenario de violación masiva y sistemática de derechos que exige programas de reparación a escala o colectiva, y no en función de modelos anteriores y no aplicables en este contexto, que han sido estructurados para la atención de violaciones individuales y excepcionales de derechos humanos.
27. Inclusive, pese al propósito aparentemente garantista del enfoque individual, de acuerdo con lo expuesto en la Sentencia C-674 de 2017, este Tribunal manifestó que este puede generar una serie de dificultades para las propias víctimas y un obstáculo para el goce de sus derechos, si se tienen en cuenta los costos económicos, el desgaste operativo y logístico generado por las dinámicas de confrontación entre las partes, inherentes a los esquemas litigiosos y contenciosos, la dilación en el tiempo, la prueba de los daños realmente sufridos y la incertidumbre en el resultado. Mientras que, los programas colectivos de reparación, que a primera vista suelen tener un alcance limitado y restringido, subsanan todas las deficiencias anteriores, pues en criterio de la Sala: “se trata de programas que dan una respuesta oportuna y cierta a las víctimas a partir de criterios igualitarios y de una visión global y sistémica de las necesidades, de los intereses y de los derechos de la colectividad, y de los recursos disponibles”.
28. De esta forma, la Corte ha concluido que un esquema de reparaciones resulta indispensable en cualquier sistema de justicia transicional, que por definición apunta a flexibilizar los estándares ordinarios del régimen penal, “mediante la imposición de unas condenas que no guardan una relación de proporcionalidad estricta con las infracciones cometidas ni con el daño provocado a las víctimas”. Por ende, aunque los programas de reparaciones en contextos transicionales no puedan dar una respuesta integral a los problemas estructurales de pobreza y desigualdad, tal como se ha establecido en el contexto de la justicia ordinaria, para este Tribunal, sí constituyen un elemento necesario para la reconstitución del tejido social.
29. Por lo anterior, considero que el enfoque del Acto Legislativo 01 de 2017 dado al sistema de reparaciones guarda estrecha relación con la naturaleza del escenario transicional y tal como lo dijo esta Corporación en la Sentencia C-674 de 2017, la valoración de dicho modelo no puede hacerse a partir de los escenarios y paradigmas propios de normalidad democrática en los que sí es viable una reparación integral de todos los daños provocados a unas pocas víctimas. Además, en un escenario de violación masiva y sistemática de derechos humanos es necesario que los criterios se relativicen, tanto por razones de inviabilidad objetiva, como también por motivos de equidad, transparencia y eficiencia, ya que la reparación de las víctimas debe atender a propósitos más amplios concernientes a la construcción de una paz estable y duradera. Con base en lo anterior, considero que al estudiarse la constitucionalidad de los artículos 5º y 7º del Decreto Ley 277 de 2017, que regulan el ámbito de aplicación de la amnistía de iure y el acta de compromiso que deben firmar quienes deseen acogerse a dicho beneficio, al hablarse de la reparación integral de las víctimas como elemento necesario y de indispensable cumplimiento, se debió hacer la salvedad de que, en cada caso particular y en atención a las posibilidades reales de cumplimiento efectivo a las medidas que se consideren pertinentes para reparar a la víctima, se podrán exigir medidas de carácter individual y o colectivo. Condicionalidades de permanencia y acceso a la Justicia Especial para la Paz, como requisito de constitucionalidad de los artículos 5º, 6º, 7º y 14 del Decreto Ley 277 de 201730. Otro de los aspectos que considero relevante aclarar es que la sentencia omitió referirse al régimen de condicionalidades de permanencia y acceso que definen el otorgamiento de tratamientos especiales dentro de la Justicia Especial para la Paz, al momento de declarar exequibles los artículos 5º, 6º, 7º y 14 del Decreto Ley 277 de 2017. En tal sentido, considero que su constitucionalidad debió condicionarse a la aplicación y cumplimiento de dichas condicionalidades del sistema de justicia transicional implementado con la firma del Acuerdo Final.
31. En mi concepto, al ser normas que regulan la aplicación efectiva de las amnistías en el sistema de justicia transicional, la Sala debió tener en cuenta que el régimen de condicionalidades se trata de un elemento estructural del sistema de verdad, justicia, reparación y no repetición, en la medida en que la satisfacción de los derechos de las víctimas y la sociedad resultan, no de la integración de medidas contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017, sino del particular esquema de articulación de todas éstas. De conformidad con la Sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018, este régimen de condicionalidades tiene como propósito permitir la flexibilización en los estándares regulares y ordinarios de justicia, en el entendido de que esto tiene como contrapartida una ganancia en términos de acceso a la verdad, de la reparación integral a las víctimas, de finalización del conflicto y de implementación de garantías de no repetición de los hechos que dieron lugar a la vulneración de derechos. Esta lógica que subyace al acto legislativo mencionado se traduce en una regla de condicionalidad, por la cual el acceso y el mantenimiento de todos los componentes del régimen penal especial para el escenario transicional “se encuentran supeditados a la contribución efectiva y proporcional a la reconstrucción de la verdad, a la reparación de las víctimas del conflicto armado, y a la implementación de garantías de no repetición”.Sobre este punto, es de destacar que estas dinámicas no son extrañas a la historia constitucional del país, ya que en escenarios de transición como los que enfrenta el Acto Legislativo 01 de 2017, la búsqueda de la paz requiere sacrificios en términos de otros bienes constitucionales, especialmente en materia de justicia. Por tan solo mencionar algunos ejemplos, en el marco del Acto Legislativo 01 de 2012, que introdujo el marco jurídico para la paz, el Legislador fue habilitado para establecer la priorización y selección de los crímenes cometidos en el marco del conflicto armado, con el fin de concentrar la persecución penal en los máximos responsables de los delitos de graves violaciones de derechos humanos, tales como el genocidio, crímenes de lesa humanidad y de guerra, sobre la base de que la reducción en los estándares de justicia se vería compensada con ganancias sustanciales en la construcción de una paz estable y duradera.
32. En este contexto, esta Corporación estableció que “el modelo era constitucionalmente viable en tanto que estuviese precedido de la desmovilización efectiva y de la entrega de armas por los grupos armados, así como de la satisfacción de los derechos de las víctimas”.Así las cosas, este régimen se caracteriza porque: (i) es de carácter integral y comprensivo, ya que se extiende a todos los componentes del régimen sancionatorio especial establecidos para las conductas cometidas en el marco del conflicto armado; por lo que, el acceso y el mantenimiento de todos los tratamientos especiales, garantías, beneficios, derechos y renuncias especiales, están supeditados al aporte en los demás componentes del sistema, referentes a la verdad, a la reparación y a la no repetición, todo dentro de la lógica de que las renuncias del Estado en su rol de persecución y represión del fenómeno criminal, y las renuncias de la sociedad y de las víctimas a que se sancionen todas las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario son admisibles únicamente si se encuentran compensadas con ganancias proporcionales y efectivas en los demás componentes del sistema transicional; (ii) la condicionalidad se extiende tanto al acceso como al mantenimiento de todos los elementos del régimen penal especial, de modo que las contribuciones a la verdad, a la reparación integral a las víctimas y a la implementación de garantías de no repetición son necesarias no solo para obtener el tratamiento penal diferenciado, sino también para permanecer en él; y a su turno, el incumplimiento de las condiciones no solo impide acceder a los tratamientos diferenciales, sino que también implica la pérdida, no solo de la competencia de la JEP, sino también de los tratamientos especiales, con sujeción al principio de gradualidad; y (iii) se estructura en función de los principios de proporcionalidad y de gradualidad, en el sentido de que el nivel de contribución a la verdad, a la reparación y a la no repetición define, al menos parcialmente, los beneficios susceptibles de ser otorgados, junto con la dimensión y la gravedad del incumplimiento de las condiciones, que determina el alcance de la pérdida del tratamiento especial.33. Por lo anterior, la aplicación de tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garantías previstas en el Acto Legislativo 01 de 2017 en cada caso particular, depende de la verificación por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz de todas las obligaciones derivadas del Acuerdo Final y, en particular, del cumplimiento de las siguientes condicionalidades:“(i) La dejación de armas.(ii) La obligación de contribuir activamente a garantizar el éxito del proceso de reincorporación a la vida civil de forma integral.(iii) La obligación de aportar verdad plena en los términos del inciso octavo del artículo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017.(iv) La obligación de garantizar la no repetición y abstenerse de cometer nuevos delitos, o delitos de ejecución permanente, después del primero de diciembre de 2016, en particular, las conductas asociadas con cualquier eslabón de la cadena de producción de los cultivos de uso ilícito.(v) La obligación de contribuir a la reparación de las víctimas, y en particular, a decir la verdad en relación con los procedimientos y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos.(vi) La obligación de entregar los menores de edad, en particular las obligaciones específicas establecidas en el numeral 3.2.2.5. del Acuerdo Final”.34. En conclusión, considero que en el estudio de constitucionalidad de los artículos 5º y 6º del Decreto Ley 277 de 2017, que regulan el ámbito de aplicación de la amnistía de iure que tiene como efecto la declaración de la extinción de la acción penal de las sanciones principales y accesorias, según el caso, así como de la acción civil y de la condena indemnizatoria; el artículo 7º del Decreto Ley 277 de 2017, que determina el contenido y suscripción del Acta de Compromiso en casos de amnistía de iure; y el artículo 14, que regula lo relativo el acta formal de compromiso para las personas beneficiadas con las libertades condicionadas contempladas en el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, era necesario condicionar su exequibilidad al cumplimiento del régimen de condicionalidades ampliamente decantado por la jurisprudencia de esta Corporación. Lo anterior, ya que los artículos referidos regulan los principales aspectos de la amnistía de iure, beneficio jurídico que debe implicar para quien lo recibe, la obligación de contribuir al esclarecimiento de la verdad y la consecución de la paz. Remisión a las Sentencias C-674 de 2017 y C-007 de 2018, que se pronunciaron sobre la constitucionalidad de las normas de la Ley 1820 de 2016 reiteradas en el Decreto Ley 277 de 201735. Por otra parte, considero que al estudiarse la constitucionalidad de los artículos 5°, 7°, 8°, 10, 11, 12, 14 y 15 del Decreto Ley 277 de 2017 la Sala omitió referir el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia C-007 de 2018, oportunidad en la que se estudió el contenido de las normas de la Ley 1820 de 2016 que fueron reiteradas de forma total o parcial y de aquellas a las que se hace remisión expresa en el Decreto Ley mencionado. Así mismo acontece con el artículo 19, en cuyo estudio no se incluyó el precedente constitucional fijado en la Sentencia C-674 de 2017.En mi concepto, la Sala debió tener como parámetro de constitucionalidad esas sentencias, pues los artículos mencionados se encuentran relacionados o reproducen disposiciones analizadas en las mismas. De esta forma, lo dicho al respecto sobre su constitucionalidad era relevante como parámetro de validez. Esta Corporación ha sido enfática en el valor del precedente judicial de la ratio decidendi de las decisiones de esta Corporación tanto en materia de constitucionalidad como en materia de tutela. Desde la Sentencia C-104 de 1993 la Corte se ha pronunciado sobre las diferencias entre las sentencias de los demás tribunales y las decisiones de constitucionalidad. Al respecto, y a partir del artículo 243 superior se ha dicho que las providencias de constitucionalidad tienen naturaleza erga omnes y además, no constituyen un criterio auxiliar de interpretación sino que “la jurisprudencia constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional -art. 243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o su aplicación ulterior”.
36. En cuanto a la obligatoriedad de la jurisprudencia constitucional, en la Sentencia C-539 de 2011 la Sala reiteró que esta se fundamenta en: (i) el respeto al principio de la seguridad jurídica, el cual implica el cumplimiento de las normas superiores y la unidad y armonía con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, de forma tal que al ser la Corte Constitucional el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, “sus determinaciones resultan ser fuente de derecho para las autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias constitucionales establece interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta”; (ii) la diferenciación entre decissum, ratio decidendi y obiter dicta, que ratifica la obligatoriedad no solo de la parte resolutiva, sino de los contenidos de la parte motiva de las sentencias, en el control abstracto de constitucionalidad como en el concreto, que son determinantes para la decisión o constituyen la ratio decidendi del fallo; y (iii) las características de la ratio decidendi y, por tanto, de la jurisprudencia como fuente de derecho, por cuanto “la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma constitucional”.
37. Por otra parte, la Sala ha recalcado la importancia del principio de igualdad como fundamento de la obligatoriedad del precedente jurisprudencial, pues el trato diferenciado por parte de los jueces a ciudadanos cuyos casos son similares fácticamente, implicaría una clara vulneración al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, que es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Al respecto, la Sentencia C-816 de 2011 estableció que:“El ejercicio de las funciones administrativa y judicial transcurre en el marco del Estado constitucional de derecho y entraña la concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y administrativas”.
38. Al haber mencionado el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, especialmente en materia de constitucionalidad, a continuación, expongo porqué considero que la Sentencia C-025 de 2018 debió tener en cuenta las Sentencias C-007 de 2018 y C-674 de 2017 en el estudio de constitucionalidad de los artículos referidos previamente del Decreto Ley 277 de 2017.Artículo 5° del Decreto Ley 277 de 201739. El artículo 5° del Decreto Ley, regula el ámbito de aplicación de la amnistía de iure, y remite a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1820 de 2016, que reglamentó las personas que pueden ser beneficiarias de dicha prerrogativa, sean nacionales o extranjeros. Al ser notoria la interrelación de ambas disposiciones normativas, considero que la Sala Plena debió referir las razones para declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1820 de 2016 esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2017, por resultar un precedente aplicable al estudio de la norma, pues el artículo 5º del Decreto Ley 277 de 2017, remite a su contenido.40. Igualmente, creo que la Sala debió haber tenido en cuenta lo establecido en la Sentencia C-007 de 2018 sobre el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, pues el artículo 5° del Decreto Ley 277 de 2017, reproduce algunos de sus apartes de forma literal y en la sentencia, únicamente se menciona dicha norma para decir que el artículo 5° “debe interpretarse a la luz del artículo 41… que condiciona la extinción de la acción de indemnización de perjuicios derivada de la conducta punible a la satisfacción de los derechos de las víctimas a cargo del Estado en concordancia con la Ley 1448 de 2011”, sin estudiarse la declaratoria de exequibilidad de los apartes reproducidos y la posible declaratoria de cosa juzgada en dichos aspectos.Artículo 8° del Decreto Ley 277 de 201741. Ahora bien, en el estudio del artículo 8º del Decreto Ley 277 de 2017, la decisión tampoco mencionó lo dispuesto en la Sentencia C-007 de 2018 sobre el artículo 19 de la Ley 1820 de 2016, a pesar de que en la ponencia se asegura que “esta norma desarrolla un aspecto puntual” regulado en dichas disposiciones. La referida Sentencia C-007 de 2018 declaró la exequibilidad de dichas disposiciones en el entendido de que el numeral 2º refiere que, tratándose de procesos en curso por los delitos mencionados en los artículos 15 y 16 de la Ley 1820 de 2016, la Fiscalía General de la Nación solicitará inmediatamente la preclusión ante el Juez de conocimiento competente.42. En conclusión, considero que la sentencia debió abordar el precedente jurisprudencial de declaratoria de exequibilidad del artículo 19 de la Ley 1820 de 2016, ya que el artículo 8° regula principalmente lo dispuesto en los numerales 2° y 3° de la disposición legal.Artículo 10 del Decreto Ley 277 de 201743. En cuanto al análisis de constitucionalidad del artículo en comento, que regula lo concerniente a la libertad condicionada para las personas que estén privadas de la libertad por delitos que no son objeto de la amnistía de iure, pero se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en los artículos 17 de la Ley 1820 de 2016 y 6 del Decreto Ley 277 de 2017, estimo que la Sala Plena debió incorporar al análisis las razones de declaratoria de exequibilidad esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2018, sobre los artículos 35 y 52 de la Ley 1820 de 2016, que establecen el citado beneficio y quienes pueden ser sus beneficiarios.
44. Al tratar el mismo tema, la Sala debió tener en cuenta las consideraciones esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2018 por ser precedente jurisprudencial aplicable, con el fin de dar mayor claridad sobre el alcance del artículo 10 del Decreto Ley 277 de 2017 y ampliar el marco de evaluación constitucional.Artículos 11 y 12 Decreto Ley 277 de 201745. Por otro lado, en el estudio de los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 277 de 2017, la Sala no tuvo en cuenta que dichas normas son de carácter procesal, relativas al desarrollo de las actuaciones tendientes a la aplicación del beneficio de la libertad condicionada, de manera que fijan las etapas y actuaciones del trámite consagrado en los artículos 37 y 52 de la Ley 1820 de 2016, declarados exequibles en la Sentencia C-007 de 2018.46. Es así como, al ser normas que regulan la misma materia y en algunos apartados son transcritas textualmente, era necesario que la Sala tuviera en cuenta el precedente establecido en la Sentencia C-007 de 2018, con el fin de determinar la constitucionalidad de la regulación dada a la libertad condicionada en el Decreto Ley 277 de 2017, en concordancia con el alcance dado a esta figura por la Corte Constitucional. Artículo 14 del Decreto Ley 277 de 201747. Ahora bien, en lo que respecta al artículo 14 del Decreto Ley 277 de 2017, estimo que la ponencia debió mencionar lo decidido por esta Corporación sobre la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, ya que en el inciso primero del artículo 14 del Decreto Ley 277, se remite a dicha disposición, en los siguientes términos: “El acta de compromiso que suscriban las personas beneficiadas con las libertades condicionadas previstas en el artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, contendrá:…”.De otra parte, si bien la Sala mencionó que el artículo 14 reitera lo dicho en el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016, no refiere en qué aspectos son similares y en cuales difieren, para lo cual, era pertinente tener en cuenta las razones de exequibilidad del artículo 36 referido.48. En mi concepto, al analizarse el contenido del artículo 14 del Decreto Ley 277 de 2017, que remite directamente al contenido del artículo 35 y reitera lo establecido por el legislador en el artículo 36 del mencionado cuerpo legal, la providencia debió incluir en el análisis de constitucionalidad las consideraciones esgrimidas en la Sentencia C-007 de 2018, pues al ser una norma cuyo contenido ya fue estudiado y avalado por esta Corporación, era necesario tener en cuenta las razones por las cuales se declaró exequible dicha disposición y establecer que no operaba el fenómeno de la cosa juzgada. Artículo 15 del Decreto Ley 277 de 201749. En el estudio del artículo 15 del Decreto Ley 277 de 2017, que regula el procedimiento de libertad condicionada para personas privadas de la libertad por conductas desplegadas en contextos relacionados con el ejercicio del derecho a la protesta o disturbios internos, no se hizo mención a lo dispuesto en la Sentencia C-007 de 2018, sobre los artículos 29, 35 y 37 de la Ley 1820 de 2016, previamente citados, que establecieron dicho beneficio, sus requisitos y procedimiento.
50. Es importante recalcar que la Sentencia C-025 de 2018 al no tener en cuenta el precedente jurisprudencial referente al inciso 4° del artículo 37 de la Ley 1820 de 2016, no determinó si operó la cosa juzgada respecto al artículo 15 del Decreto Ley bajo análisis, pues de la comparación de ambos textos, es evidente que la norma reglamentaria transcribió su contenido literal, lo que, en mi criterio, debió ser analizado.
51. Al respecto, y tal como he concluido en el análisis de cada uno de los artículos en los que no se tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia C-007 de 2018, al ser normas que regulan la misma materia y en su contenido son similares o idénticas, era fundamental tener en cuenta las razones de exequibilidad previamente establecidas por la Sala, para evitar imprecisiones o posibles interpretaciones poco claras sobre el artículo 15 del Decreto Ley 277 de 2017.Artículo 19 del Decreto Ley 277 de 201752. Finalmente, considero que en el análisis de constitucionalidad del artículo 19 del Decreto Ley 277 de 2017, en el que se establece que los beneficios previstos en la Ley 1820 de 2016 se aplicarán sin perjuicio de la interposición de la acción de tutela y habeas corpus a que haya lugar, la sentencia no mencionó la Sentencia C-674 de 2017, que estudió el artículo 8º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, que regula la presentación de acciones de tutela contra acciones u omisiones de la JEP.
53. Con respecto a la acción de tutela, la Sentencia C-674 de 2017 dispuso que debe tenerse en cuenta que el principio de separación de poderes exige que la actuación y gestión de todas las instancias estatales estén sometidas a un sistema de controles inter orgánicos. Esta Corporación desde su primera etapa, entendió que en un sistema democrático todos los poderes públicos deben estar sometidos al ordenamiento jurídico, por lo que “las decisiones y actuaciones de todos los órganos estatales son susceptibles de ser controladas por instancias externas para garantizar esta sujeción al sistema jurídico vigente”. Lo anterior implica que todas las providencias, en especial las de las altas corporaciones, deben poder ser controvertidas judicialmente cuando se encuentran de por medio los derechos fundamentales. Por ello, la Corte ha sido reiterativa en que las instancias judiciales “no podían sustraerse a este imperativo, y que por tanto, sus decisiones no podían ser consideradas como intangibles”, por lo que los fallos de altas corporaciones como la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, pueden ser controvertidos excepcionalmente mediante la acción de tutela.54. Sobre el particular, la referida sentencia estableció que el único “reducto de control inter-orgánico previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 para las decisiones judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz es la acción de tutela”, aunque en el Acuerdo Final solo se mantiene nominalmente la figura del amparo constitucional para controvertir sus providencias, pues su diseño procesal anula ampliamente su operatividad e igualmente “el sistema de frenos y contrapesos al poder, en el contexto de dicho organismo transicional”.Así pues, la Sentencia C-674 de 2017 explicó que la supresión del sistema de frenos y contrapesos al poder se explica porque, aunque las sentencias de tutela proferidas en primera y en segunda instancia pueden ser seleccionadas y revisadas por la Corte Constitucional, el hecho de que la selección de los fallos depende de la propia JEP, hace que el mecanismo que materializa el control sea privado de toda efectividad, lo que implica que se debiliten de manera sustantiva las atribuciones de esta Corporación. Luego, consideró que lo anterior era aún más grave, pues como se dijo en la sentencia tantas veces citada “la desactivación de la acción de tutela en este escenario envuelve no solo la anulación del principio de separación de poderes, sino también la de otros ejes definitorios del ordenamiento constitucional: la supremacía jerárquica de la Constitución, y el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas”.
55. De otra parte, sobre el principio de superioridad jerárquica de la Constitución, la Corte ha definido que eventualmente en los contextos de transición, es posible moderar sus exigencias siempre que sea necesario para facilitar el proceso de construcción de una paz estable y duradera, como, por ejemplo, con la inclusión de la reforma constitucional que permitió la implementación del acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC, sin que sea admisible en ningún caso, “desconocer los dispositivos que aseguran la integridad y la supremacía del Texto Superior, ni subvertir la ordenación jerárquica del sistema de fuentes del Derecho”. En este orden de ideas, la Sentencia C-674 de 2017 consideró que al quedar en suspenso las competencias de este Tribunal en cuanto a la selección y revisión de los fallos de tutela proferidos por la Jurisdicción Especial para la Paz se eliminaba la garantía institucional de la supremacía constitucional, lo que en últimas sustituía este componente esencial del ordenamiento superior.
56. En consecuencia, declaró la inexequibilidad de las previsiones del Acto Legislativo 01 de 2017 que establecían el modelo de selección y revisión de las sentencias de tutela proferidas por la JEP por parte de la Corte Constitucional, “en el entendido de que el efecto jurídico de esta declaratoria es que los procesos de selección y revisión se sujetarán a las reglas generales establecidas en la Constitución y la ley”. Además, esta Corporación se abstuvo de declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones que asignaron a la Sección de Revisión y a la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz la competencia para resolver las acciones de tutela en primera y en segunda instancia, por considerar que con la intervención de la Corte Constitucional se restauraba el sistema de controles inter orgánicos, y se respetaba la garantía jurisdiccional de la supremacía de la Carta Política y de los derechos fundamentales de las personas que son destinatarias de las decisiones de la JEP.
57. Asimismo, se abstuvo de declarar la inexequibilidad del aparte normativo que determinó que las sentencias de revisión de las decisiones de tutela de la JEP deben ser resueltas por la Sala Plena de esta Corporación, dado que consideró esa previsión no menoscaba el sistema de frenos y contrapesos, ni la supremacía constitucional, “ni el deber del Estado de asegurar los derechos de la sociedad y de las víctimas, y por el contrario, brinda mayores garantías de legitimidad a los fallos que en este escenario profiera este Tribunal”.
58. De esta forma, es claro porque era necesario que la Sala incluyera en el análisis de constitucionalidad del artículo 19 del Decreto Ley 277 de 2017 lo establecido en la Sentencia C-674 de 2017 sobre la forma en que se seleccionarán y revisarán las tutelas interpuestas por acciones u omisiones de la JEP, en atención al sistema de pesos y contrapesos que debe regir las actuaciones estatales, y más especialmente, las judiciales, de acuerdo con el modelo de Estado colombiano. Aspectos particulares de los artículos 10, 11, 12, 13, 20 y 21 del Decreto Ley 277 de 2017Artículos 10, 11 y 1259. Estimo que el examen de constitucionalidad de los artículos 10, 11 y 12 debió definir los siguientes aspectos: (i) era necesario aclarar si de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 los beneficios de la libertad condicionada son aplicables a los agentes del Estado, en concordancia con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017, artículo transitorio 21 y siguientes; y (ii) la prevalencia de la acción de tutela y el habeas corpus sobre los beneficios de la libertad condicionada, por la naturaleza propia de dichas acciones, la supremacía constitucional y la necesidad de respetar los derechos fundamentales de quienes se vean afectados por decisiones tomadas por la JEP. Esto era relevante constitucionalmente porque, tanto la acción de tutela como el habeas corpus, están consagrados en la Constitución Política y en tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, lo que las dota de eficacia directa al margen de su reconocimiento expreso en el Decreto Ley 277 de 2017. Artículo 1860. En el artículo 18 del Decreto Ley 277 de 2017, la decisión omitió pronunciarse sobre el interrogante planteado por la Procuraduría General de la Nación acerca de un posible exceso en el ejercicio de la competencia legislativa por parte del Presidente, ya que se consagró un beneficio no contemplado o regulado en la Ley 1820 de 2016, esto es, que las personas que cumplan las penas principales impuestas como consecuencia de delitos objeto de la amnistía de iure, puedan solicitar dicha amnistía y “la extinción de las penas accesorias ante el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad y de las sanciones administrativas ante las autoridades correspondientes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016”. Además, la sentencia no aclara si lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto Ley 1820 de 2016 es una regulación diferente o nueva, en comparación con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 1820 de 2016, norma a la que remite la disposición del Decreto Ley y reglamenta lo referente a los efectos de la amnistía. Al respecto, solo establece que la norma en estudio alude a un procedimiento aplicable para el levantamiento de penas accesorias, pero no indaga sobre su contenido ni hace el respectivo estudio de constitucionalidad. Artículo 20
61. El artículo 20 del Decreto Ley 277 de 2017 consagra la incorporación de los menores de edad beneficiarios de la Ley 1820 de 2016 al programa especial de atención y restitución de derechos, previsto en el Acuerdo Final. En el estudio de constitucionalidad que hizo la Sala Plena expuso como motivo principal de su análisis que “el Acuerdo Final, sus antecedentes y desarrollos posteriores, incluyeron la creación de un programa especial e integral para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que abandonen los campamentos de las FAR-EP denominado “Camino Diferencial de Vida”, el cual busca el restablecimiento de los derechos, la reparación, la reincorporación e inclusión social de los menores de edad que salen de dicha organización, el que cuenta con la participación de otras entidades en dicho proceso, como la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y el Consejo Nacional de Reincorporación”.Sobre este punto, considero que la referencia citada desconoció la naturaleza jurídica del Acuerdo Final, el cual debe estar circunscrito a su condición de documento político, cuyo carácter normativo y vinculante está en todo caso mediado por la implementación que realice el Congreso.
62. Si bien el análisis del contenido del Acuerdo se requiere para verificar si se cumple el requisito de conexidad entre éste y las normas adoptadas con base en el procedimiento legislativo especial, ello no significa que el Acuerdo adquiera la naturaleza de norma que opere como parámetro de control de constitucionalidad. Por el contrario, el análisis sobre su contenido se adelanta en virtud de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, en cuanto determina como una de las condiciones para la aplicación del procedimiento legislativo especial que se trate de disposiciones que implemente el Acuerdo Final. Es exclusivamente por esta razón que el control de constitucionalidad refiere al contenido de dicho Acuerdo. Por ende, el contenido del Acuerdo Final es relevante para el control solo en el escenario del juicio de conexidad, sin que la verificación acerca de la coincidencia entre las normas objeto de escrutinio judicial y el Acuerdo pueda tener una función diferente. En otras palabras, el análisis de constitucionalidad material se reduce a la confrontación entre las normas aprobadas bajo el procedimiento legislativo especial y la Constitución, sin que la coincidencia entre aquellas y el Acuerdo tenga significación para dicho análisis, diferente al juicio de conexidad. Sobre el particular debe resaltarse que la Corte ha caracterizado al Acuerdo Final como un documento que tiene la forma propia de una decisión de política pública, el cual tiene carácter vinculante principalmente para el Presidente de la República, titular de la competencia constitucional para el manejo del orden público y, dentro de esa función, suscribir acuerdos de paz con grupos armados ilegales. Sin embargo, la incorporación del contenido parcial o total del acuerdo en el orden jurídico interno depende de su implementación por el Congreso, incluso a través de procedimientos legislativos ad hoc, como sucede en el caso del Acuerdo Final.
63. En mi concepto, el principal argumento para declarar exequible el artículo 20 del Decreto Ley 277 de 2017, es el respeto del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, al ser sujetos de especial protección constitucional, cuyos derechos prevalecen en el ordenamiento jurídico.Al respecto, es de mencionar que la Convención de los Derechos del Niño que hace parte del bloque de constitucionalidad, desarrolla de forma comprensiva la materia, y prevé el principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, como guía de toda decisión política y jurídica que les concierna. En concordancia con estas normas, el artículo 13 de la Constitución Política contempla el deber de prestar protección especial a las personas que se encuentren en condición de debilidad manifiesta o pertenezcan a grupos vulnerables, razón por la cual los niños, las niñas y los adolescentes, es decir, los menores de 18 años, son sujetos de especial protección constitucional, lo cual se reitera en el artículo 44 de la Constitución.Con base en lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia C-007 de 2018, “el interés superior del niño implica una caracterización jurídica específica, que consiste en reconocer sus derechos en un contexto de protección integral, como expresión del principio de solidaridad y con la finalidad de garantizar la formación de niños, niñas y adolescentes como personas autónomas y libres; y que vincula a la familia, la sociedad y el Estado”. Este principio tiene una connotación relacional y real, lo que significa que su valoración y aplicación exige tomar en consideración la situación específica de cada niño, niña o adolescente.
64. Así mismo, este Tribunal en Sentencias como la C-240 de 2009, ha destacado la importancia de las directrices internacionales que constituyen el marco normativo que prohíbe el reclutamiento y la vinculación de niños, niñas y adolescentes, tanto a los grupos irregulares, como a la Fuerza Pública de los Estados, y ha recalcado que debe reconocerse la condición de víctimas a los menores que hagan parte de organizaciones armadas al margen de la ley.65. En conclusión, considero que el parámetro de constitucionalidad del artículo 20 del Decreto Ley 277 de 2017, no podía ser otro que el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, de acuerdo con el interés superior y condición de víctima que se les ha dado en el marco de la justicia transicional.Inmunidad consagrada en el artículo 21 del Decreto Ley 277 de 201766. Este artículo, establece que la libertad condicionada se mantendrá, aunque con posterioridad a su concesión se formulen nuevas imputaciones, acusaciones o condenas por conductas cometidas antes del 1 de diciembre de 2016 o se encuentren estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas y hayan sido cometidas durante el mismo.
67. En mi criterio, la redacción de la norma es abierta, pues al establecer que el beneficio de la libertad condicionada se mantendrá a pesar de que posteriormente se formulen cargos o haya condenas por “conductas cometidas antes del 1 de diciembre de 2016 o se encuentren estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas”, parece que abarca cualquier delito cometido antes de la fecha señalada en la norma, incluso, aquellos que no se relacionan directamente con el conflicto armado, lo que podría llegar a constituir una especie de inmunidad para los favorecidos con la libertad condicionada.
68. Por lo anterior, estimo que la providencia debió declarar la exequibilidad de la norma en el entendido de que las imputaciones, acusaciones y condenas se relacionen directamente con el conflicto armado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 1820 de 2016, que regula los delitos por los cuales procede la amnistía de iure, beneficio jurídico del cual se desprende la libertad condicionada. En los anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi aclaración de voto en los aspectos relacionados.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada ---pies de página--- “El término probatorio no podrá exceder de tres (3) días, contados a partir del día siguiente a la comunicación del auto que asuma conocimiento”. “Por el cual se establece el procedimiento para la efectiva implementación de la Ley 1820 del 30 de diciembre de 2016 por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones.” “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.” Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. En esta oportunidad se estudió la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Sentencia C-174 de 2017, que examinó el Decreto ley 121 de 2017, “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”. El Congreso de la República en ejercicio de sus competencias de control político aprobó el día 29 de noviembre de 2016 en el Senado de la República y el día 30 de noviembre en la Cámara de Representantes, sendas proposiciones mediante las cuales declaró cumplida la Refrendación Popular del Acuerdo Final y, por lo mismo, vigente el Acto Legislativo 01 de 2016. Ver sentencia C-630 de 2017, a través de la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017 “Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente, y de estricta necesidad se establecieron en la sentencia C-699 de 2016, conforme a la competencia que el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 le otorgó al Presidente de la República. Sentencia C-699 de 2016. Universidad Libre de Bogotá. Art. 93 y 94 de la Constitución. Convenio de la OIT. Art. 6.1. “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “En ese marco, el artículo 40 constitucional, en su numeral 2º, establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en los asuntos que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, por su relación con otros mandatos constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su turno, la obligación estatal de garantizar la participación de las comunidades indígenas previa la explotación de recursos naturales en sus territorios, enmarcando esa obligación dentro de un amplio conjunto de potestades asociadas a la protección y promoción de la autonomía en materia política, económica y social, y al ejercicio del derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras y territorios colectivos.” Sobre el particular en la sentencia C-389 de 2016, la Corte señaló que la consulta previa tiene por objetivo alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de estas comunidades sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); la afectación debe ser directa, no accidental o circunstancial; y el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto, para la eficacia de la consulta. Por medio de la cual se adelantó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94 15 Senado – 156 15 Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.” Examinó el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. La Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 4°, 6° y 7° (todos parcialmente) de la Ley 1424 de 2010, “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones”. En esta oportunidad la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 19 (parcial) de la Ley 782 de 2002 donde se establece que “el Gobierno Nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de indulto a los nacionales que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por hechos constitutivos de delito político cuando a su juicio, el grupo armado organizado al margen de la ley con el que se adelante un proceso de paz, del cual forme parte el solicitante, haya demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil.” Luego de valorados los cargos esta Corporación decidió “declarar exequible en forma condicionada, por el cargo examinado, el inciso 2o del Art. 50 de la Ley 418 de 1997, modificado por el Art. 19 de la Ley 782 de 2002, en el entendido de que el indulto a los nacionales que individualmente y por decisión voluntaria abandonen sus actividades como miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley únicamente podrá concederse por los delitos políticos y los delitos conexos con aquellos.” En esta ocasión de estudió la demanda de inconstitucionalidad contra distintos artículos de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, y contra la ley en su integridad. En esta ocasión se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. La Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 13 alusivo a la amnistía e indulto de la Ley 733 de 2002 “Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de secuestro, terrorismo, extorsión y se expiden otras disposiciones”. En esta oportunidad se llevó a cabo la revisión constitucional del “Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)” hecho en Ginebra el 8 de junio de 1977, y de la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, por medio de la cual se aprueba dicho Protocolo. El 3 de noviembre de 1991, seis individuos del grupo Colina compuesto por miembros del Ejército, irrumpieron en un inmueble ubicado en el vecindario conocido como Barrios Altos de la ciudad de Lima. Al momento de la intervención se estaba desarrollando una fiesta para recaudar fondos con el objeto de hacer reparaciones en el edificio. Los atacantes llegaron al sitio en dos vehículos y obligaron a las víctimas a arrojarse al suelo y a continuación les dispararon durante 2 minutos, resultando 15 personas fallecidas y 4 gravemente heridas. El Congreso peruano promulgó una ley de amnistía, la cual exoneraba de responsabilidad a los militares, policías, y también a civiles, que hubieran cometido, entre 1980 y 1995, violaciones a los derechos humanos o participado en esas conductas. No se realizaron mayores investigaciones ni se sancionaron a los responsables. El señor Luis Alfredo Almonacid Arellano era profesor de enseñanza básica y militante del Partido Comunista. El 16 de septiembre de 1973, los Carabineros lo detuvieron y le dispararon en varias ocasiones frente a su familia en la salida de su casa, producto de lo cual falleció al día siguiente. En 1978 se adoptó el Decreto Ley No. 2.191, mediante el cual se concedía amnistía a todas las personas que hubieran incurrido en hechos delictuosos entre 1973 y 1978, en el marco del gobierno militar que derrocó al Presidente Salvador Allende. Debido a esta norma no se investigó adecuadamente su muerte ni se sancionó a los autores del hecho. Al respecto se señaló: “Los crímenes de lesa humanidad son serios actos de violencia que dañan a los seres humanos al golpear lo más esencial para ellos: su vida, su libertad, su bienestar físico, su salud y o su dignidad. Son actos inhumanos que por su extensión y gravedad van más allá de los límites de lo tolerable para la comunidad internacional, la que debe necesariamente exigir su castigo. Pero los crímenes de lesa humanidad también trascienden al individuo, porque cuando el individuo es agredido, se ataca y se niega a la humanidad toda. Por eso lo que caracteriza esencialmente al crimen de lesa humanidad es el concepto de la humanidad como víctima”. En esa oportunidad se consideró en relación con la tortura que “carecería de sentido, por un lado, sostener la proscripción de violaciones graves a derechos humanos y, por el otro, autorizar medidas estatales que las autoricen o condonen, o leyes de amnistía que absuelvan a sus perpetradores”. Manifestó este Tribunal que “es de la mayor importancia, para efectos de un recurso efectivo, que los procesos penales referentes a crímenes como la tortura, que impliquen violaciones graves a los derechos humanos no sean prescriptibles y que no se deben permitir amnistías o perdones al respecto”. Resaltó que “cuando un agente estatal es acusado de crímenes que violan los derechos del Artículo 3 del Convenio Europeo (Derecho a la vida), los procedimientos penales y el juzgamiento no deben verse obstaculizados y la concesión de amnistía no es permisible”. Señaló que “las leyes de amnistía no pueden proteger al Estado que las adopta de cumplir con sus obligaciones internacionales”. En este caso se coligió que “al prohibir el juzgamiento de perpetradores de violaciones graves a derechos humanos mediante el otorgamiento de amnistías, los Estados no sólo promovían la impunidad, sino que también cerraban la posibilidad de que dichos abusos se investigaran y que las víctimas de dichos crímenes tuvieran un recurso efectivo para obtener una reparación”. A través de la cual se controló la constitucionalidad de la Ley 1820 de 2016 “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones”. Sentencia C-052 de 2012, en la que conoció la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 3° (parcialmente) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. En la que se resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012 (parcial), “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Esta posición ya había sido expuesta en la sentencia C-771 de 2011. Las normas en cita disponen: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. Ver sentencia C-179 de 2016. Cfr. Sentencia C-870 de 2014. Ver sentencia C-124 de 2011. Aspecto desarrollado en la sentencia C-428 de 2002. Cfr. Sentencia C-179 de 2016. Ver, Código Penal (Ley 599 de 2000). Título XVIII. De los delitos contra el régimen constitucional y legal. Artículos 467 a
473. AFANADOR ULLOA, Miguel Ángel. Amnistías e Indultos: La Historia Reciente, (1948-1992). Escuela Superior de la Administración Pública. Bogotá: Ed. Guadalupe Ltda., noviembre 1993 (Pág. 18). Sobre este tema se puede consultar la Sentencia C-1149 de 2001. En este contexto, la Sala Plena encuentra que la ley de víctimas consta de 208 artículos, distribuidos en ocho títulos que determinan su estructura básica y que definen su contenido y finalidades. Los ocho Títulos regulan las siguientes materias: (i) el Título Primero, contiene las disposiciones generales, que se refieren al objeto y ámbito de la ley, a la definición de víctima y a los principios generales que la gobiernan (arts. 1 a 34); (ii) el Título Segundo, trata sobre los derechos de las víctimas dentro de los procesos judiciales (arts. 35 a 46); (iii) el Título Tercero, aborda la ayuda humanitaria, la atención y la asistencia a las víctimas, incluyendo, medidas especiales de atención a las víctimas del desplazamiento forzado (arts. 47 a 68); (iv) el Título Cuarto, regula lo referente a la reparación de las víctimas; (v) el Título Quinto, se refiere a la institucionalidad para la atención y la reparación a las víctimas (arts. 153 a 180); (vi) el Título Sexto, se ocupa de la protección integral a los niños, niñas y adolescentes (arts. 181 a 191); (vii) el título Séptimo, desarrolla aspectos concretos sobre la participación de las víctimas (arts. 192 a 194); y (viii) el Título Octavo, contiene las disposiciones finales, en una de cuyas normas establece que la ley tendrá una vigencia de diez años a partir de su promulgación -10 de junio de 2011- (arts. 195 a 208). En la sentencia C-069 de 2016 donde se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 190 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, se condenaron los artículos que componen la ley de víctimas, como se expone en este punto. Cita tomada de la sentencia C-694 de 2015. Malamud-Goti, Jaime y Grosman, Lucas Sebastián. “Reparations And Civil Litigation: Compensation For Human Rights Violations In Transitional Democracies” en: De Greiff, Pablo (ed.): The Handbook Of Reparations, Oxford University Press, New York, 2006, p.
541. En la sentencia C-694 de 2015, se hizo alusión a las sentencias de la Corte Constitucional SU- 254 de 2013 y C-280 de 2013. Estos criterios son tomados de la sentencia C-912 de 2013, donde se estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Sobre el particular la Corte encontró ajustada a la Constitución las disposiciones atacadas de manera condicionada, en el sentido que las medidas de reparación, el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda, programas de formación y empleo y a la carrera administrativa en casos de empate, en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas. Sentencia C-540 de 2011. En punto a la acción de extinción de dominio la Ley 1820 de 2016 en el artículo 7º hace referencia a la prevalencia de la amnistía y expone que es “un mecanismo de extinción de la acción penal, disciplinaria, administrativa y fiscal, cuya finalidad es otorgar seguridad jurídica a los integrantes de las FARC-EP o a personas acusadas de serlo, tras la firma del Acuerdo Final de Paz con el Gobierno nacional y la finalización de las hostilidades, todo ello sin perjuicio de lo establecido en el artículo 41 sobre extinción de dominio”. El referido artículo 41 establece que la extinción de la acción penal, civil y condena indemnizatoria, “no tendrá efectos sobre la acción de extinción de dominio”, ejercida por el Estado de conformidad con las normas vigentes, sobre bienes muebles o inmuebles apropiados de manera ilícita. Esta disposición en particular prevé: “Respecto de los combatientes de los grupos armados al margen de la ley, el componente de justicia del Sistema solo se aplicará a quienes suscriban un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional. La pertenencia al grupo rebelde será determinada, previa entrega de listados por dicho grupo tras la llegada a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y a los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), a través de un delegado expresamente designado para ello. Estas listas serán recibidas por el Gobierno nacional de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones correspondientes. La JEP también ejercerá su competencia respecto de las personas que en providencias judiciales hayan sido condenados, procesadas o investigadas por la pertenencia a las FARC-EP, dictadas antes del 1° de diciembre de 2016, aunque no estuvieren en el listado de dicho grupo.”. La norma en comento señala: “(…) En relación con los integrantes de organizaciones que suscriban acuerdos de paz con el Gobierno, el tratamiento especial de justicia se aplicará también respecto a conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas desarrollado desde el primero de diciembre de 2016 hasta el momento en el que finalice el proceso de extracción de las armas por parte de Naciones Unidas, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo Final.” Posición reiterada en al sentencia C-007 de 2018 (fj. 684). Art. 14 inc 2º Ley 1820 de 2016. “Si durante los cinco años siguientes a la concesión de la amnistía, indulto o de cualquier tratamiento especial, simétrico, simultáneo, equilibrado y equitativo, se rehusaran de manera reiterada e injustificada a cumplir los requerimientos del Tribunal para la Paz de participar en los programas de contribución a la reparación de las víctimas, o acudir ante la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad de la Convivencia y No Repetición, o ante la Unidad de Búsqueda de las Personas Dadas por Desaparecidas cuando exista obligación de comparecer ante las anteriores, perderán el derecho a que se les apliquen las sanciones propias de la Jurisdicción Especial para la Paz, o las equivalentes previstas en cualquier tratamiento de los definidos como especial, simultáneo, equilibrado y equitativo, en el evento de que llegaran a ser declarados responsables por algunas de las conductas que se les atribuyan al interior de la misma”. Art. 33 Inc. 2º Ley 1820 de 2016. Contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas. “Si durante los cinco años siguientes a la adopción de alguna de las resoluciones indicadas en el artículo 31 de esta ley, se rehusaran de manera reiterada e injustificada los requerimientos del Tribunal para la Paz para participar en los programas de contribución a la reparación de las víctimas, o a acudir ante la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad de la Convivencia y No Repetición, o ante la Unidad de Búsqueda de las Personas Dadas por Desaparecidas de existir la obligación de acudir o comparecer ante las anteriores, perderán el derecho a que se les apliquen las sanciones propias de la Jurisdicción Especial para la Paz, en el evento de que llegaran a ser declarados responsables por algunas de las conductas que se les atribuyan al interior de la misma”. Ver sentencia C-007 de 2018 (fj. 705). En tal medida se incluyeron los mismos condicionamientos hechos para el artículo 14 de la Ley 1820 de 2016 y ya referenciados en el fundamento jurídico 121 de esta decisión, los que hacen alusión a: : i) el compromiso de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas es una condición de acceso y no exime del deber de cumplir las obligaciones contraídas con el SIVJRNR; ii) el cumplimiento de los deberes de contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas se exigirá a los beneficiarios de las amnistías, los indultos y demás tratamientos penales especiales previstos en esta ley, por el término de vigencia de la JEP, sin perjuicio de la condición especial de acceso a las sanciones propias del sistema prevista en el inciso segundo de los artículos 14 y 33 de la Ley 1820 de 2016; iii) los incumplimientos al SIVJRNR deberán ser objeto de estudio y decisión por la JEP, conforme a las reglas de procedimiento de que trata el artículo transitorio 12 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017; lo que supone analizar, en cada caso, si existe justificación y la gravedad del incumplimiento. Este análisis deberá regirse por el principio de proporcionalidad y podrá dar lugar a la pérdida de los beneficios previstos en esta ley. Esta disposición atiende a un desarrollo del artículo 35 inc. 1° de la Ley 1820 de 2016, que en el punto específico señala: “Libertad condicionada. A la entrada en vigor de esta ley, las personas a las que se refieren los artículos 15, 16, 17, 22 y 29 de esta ley que se encuentren privadas de la libertad, incluidos los que hubieren sido procesados o condenados por los delitos contemplados en los artículos 23 y 24, quedarán en libertad condicionada siempre que hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente”. (…) Parágrafo Inc 6° “La Jurisdicción Especial para la Paz podrá revocar la libertad de quienes incumplan alguna de las obligaciones fijadas en el acta formal de compromiso”. Esta disposición fue declarada exequible en la sentencia C-007 de 2018. Los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 277 de 2017 desarrollan lo consagrado en el artículo 37 de la Ley 1820 de 2016, que en concreto señala: “Procedimiento. Respecto de los rebeldes que pertenezcan a organizaciones que hayan suscrito un acuerdo final de paz, así como aquellas personas que se encuentren privadas de la libertad con fundamento en una medida de aseguramiento por delitos políticos o conexos conforme a lo establecido en esta ley, el fiscal competente solicitará a la mayor brevedad ante un Juez con funciones de Control de Garantías la libertad condicionada, quien deberá verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 35 y 36 de esta ley y autorizar dicha libertad condicionada. Respecto de los rebeldes que pertenezcan a las organizaciones que hayan suscrito un Acuerdo Final de Paz, así como aquellas personas que se encuentren privadas de la libertad con fundamento en una condena por delitos políticos o conexos conforme a lo establecido en esta ley, el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad a cuya disposición esté la persona sentenciada, deberá verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 35 y 36 de esta ley y autorizar dicha libertad condicionada. En el caso de que la persona hubiere sido acusada o condenada por delitos no amnistiables ocurridos en el marco del conflicto armado y con ocasión de este, se aplicará lo establecido en los párrafos anteriores respecto a la excarcelación y al sometimiento a la Jurisdicción Especial para la Paz hasta que por esta se impongan, en su caso, las sanciones correspondientes, quedando a disposición de esta jurisdicción en los mismos lugares donde se concrete el proceso de reincorporación a la vida civil que se acuerde para los demás integrantes de las FARC-EP o en otros domicilios que puedan proponer los excarcelados, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 36”. Esta disposición fue declarada exequible en la sentencia C-007 de 2018. El que específicamente hace alusión a: (i) el compromiso de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas es una condición de acceso y no exime a los beneficiarios de esta Ley del deber de cumplir con las obligaciones contraídas con el Sistema; (ii) el cumplimiento de los deberes de contribución a la satisfacción de los derechos de las víctimas se exigirá a los beneficiarios de esta Ley, por el término de vigencia de la JEP, sin perjuicio de la condición especial de acceso a las sanciones propias del sistema prevista en el inciso segundo de los artículos 14 y 33 de la Ley 1820 de 2016; (iii) los incumplimientos al Sistema deberán ser objeto de estudio y decisión por la JEP, conforme a las reglas de procedimiento de que trata el inciso 1º del artículo transitorio 12 del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2017; lo que supone analizar, en cada caso, si existe justificación y la gravedad del incumplimiento. Este análisis deberá regirse por el principio de proporcionalidad y podrá dar lugar a la pérdida de beneficios previstos en esta Ley. Comunicado 01 donde Se definieron los principales lineamientos del programa “Camino diferencial de vida: una estrategia integral para la atención y consolidación de los proyectos de vida de los niños, niñas y adolescentes que salen de las FARC-EP” que contempla las siguientes fases: restablecimiento de derechos, reparación y reincorporación e inclusión social.En el Comunicado 02 del 08 de febrero de 2017, en el que se advirtió que Los menores de edad podrán iniciar así las fases de restablecimiento de derechos, reparación, reincorporación e inclusión social, según los lineamientos definidos en el programa ‘Camino diferencial de vida: Programa integral para la atención y consolidación de los proyectos de vida de los menores de edad que salen de las FARC-EP.’” Y el Comunicado 03 del 03 de marzo de 2017 se determinó que El programa 'Camino diferencial de vida' busca el restablecimiento de derechos, la reparación integral, la reincorporación e inclusión social de los menores de edad que salen de las FARC-EP.” Este artículo fue controlado a través de la sentencia C-674 de 2017, donde se estableció: En el inciso cuarto del artículo transitorio 5º del artículo 1º, la Corte determinó que respecto de los delitos de ejecución permanente, cuando la JEP determine que se han incumplido las condiciones del sistema, de conformidad con el A.L. 01 de 2017 y de la Ley Estatutaria que lo desarrolle, el proceso se remitirá a la jurisdicción ordinaria, y quedará sujeto a las condiciones sustantivas y procesales de la misma.
12. La expresión ‘remisión que se efectuará en el momento que se considere adecuado por la JEP, después de haber realizado las verificaciones pertinentes’¸ contenida en el parágrafo 1 del artículo transitorio 5 del artículo 1, en la medida en que las normas contenidas en el parágrafo 1 del artículo transitorio 5 afectan, de manera ex post, el fuero presidencial, al atribuir una competencia investigativa a instancias distintas a las contempladas en la Constitución, y en la medida en que con ello se anula la garantía del juez natural, se declarará la inexequibilidad de la mencionada expresión, entendiendo que el efecto jurídico de esta declaratoria de inexequibilidad debe ser la remisión automática al órgano competentes, una vez en la Jurisdicción Especial para la Paz obre información que comprometa a una persona que haya ejercido la Presidencia de la República. Así mismo, indicó la Corte que como garantías institucionales deben respetarse todos los fueros constitucionales. Esta garantía no se predica del fuero penal militar previsto en el artículo 221 de la C.P. así como del previsto para generales y almirantes en el art. 235 num. 5 de la C.P., en la medida en que su situación 19 se encuentra expresamente regulada en el capítulo VII del Título Transitorio del artículo 1 del AL 01
17. Recuérdese que es perfectamente admisible, en el sistema ordinario del procedimiento penal (Ley 906 de 2004) suspender la actuación, cuando quiera que el ente investigador entre las tratativas propias de la justicia premial y de las negociaciones y preacuerdos, e incluso de la exploración previa para aplicar criterios de oportunidad. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia C-331 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado El derecho constitucional comparado revela que otros tribunales constitucionales, cuando se han enfrentado a situaciones de transición no han sido del todo deferentes con respecto a la autoridad del Presidente. De esta manera, incorporan a este ejercicio de control: (i) un juicio diferenciado material bajo la premisa de que el juez debe diferenciar si el acto regulatorio se refiere a una institución que hace parte del Poder Ejecutivo o si, por el contrario, se impactan instituciones que son creadas por expreso mandato del Congreso y que, por la misma razón, gozan de autonomía administrativa; (ii) un test de poder que determina si el Presidente actúa bajo su autoridad reforzada o si por el contrario la misma es atenuada en razón a que es desplazada por la acción directa del Congreso o de la Constitución; (iii) un examen de finalidad para establecer si la acción administrativa reemplaza una función constitucional indelegable en cabeza del Legislador o ignora de manera notoria un mandato o principio constitucional; y (iv) un juicio de razonabilidad transversal que en primera medida debe cerciorarse de que la norma tenga un límite temporal claro y no modifique de manera desproporcionada el ejercicio de un derecho fundamental. Ver la sentencia C-253 de 2017. Con respecto a los límites al ejercicio de las facultades legislativas por parte del Ejecutivo, la Corte ha considerado de forma reiterada que éstas se agotan con el primer uso, en particular en la sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se indicó que “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”. En ese mismo sentido, se pronunciaron las sentencias C-172 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-140 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-610 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el otorgamiento de facultades legislativas extraordinarias “(…) resulta útil para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública” sentencia C-691 de 2003 M.P.Clara Inés Vargas Hernández. Las especiales finalidades que teóricamente justifican la delegación de las facultades legislativas también han sido reconocidas en las sentencias C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-645 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, C-562 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-016 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza y C-1492 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sentencia C-775 de 2003 M. P. Jaime Araújo Rentería. Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Artículo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. Artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Perez Considerandos 105 a
108. Considerandos 131 y
132. Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia C-007 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera Sentencia C-007 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera Sentencia C-007 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Sentencia C-104 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C-104 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C-539 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Sentencia C-816 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Sentencia C-379 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia T-287 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. “El interés superior del menor es un rector constante y trasversal de la garantía efectiva de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. La Corte Constitucional ha establecido parámetros de aplicación de este principio en los asuntos donde se encuentran en amenaza derechos de los niños, niñas y adolescentes. En lo ateniente, ha señalado que deben revisarse “(i) las condiciones jurídicas y (ii) las condiciones fácticas: “Las primeras, constituyen unas pautas normativas dirigidas a materializar el principio pro infans: (i) garantía del desarrollo integral del menor, (ii) garantía de las condiciones para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales del menor, (iii) protección ante los riesgos prohibidos, (iv) equilibrio con los derechos de los padres, (v) provisión de un ambiente familiar apto para el desarrollo del menor, y (vi) la necesidad de que existan razones poderosas que justifiquen la intervención del Estado en las relaciones paterno materno filiales. || Las segundas, constituyen aquellos elementos materiales de las relaciones de cada menor de 18 años con su entorno y que deben valorarse con el objeto de dar prevalencia a sus derechos.” Sentencia C-007 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera Sentencia C-683 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. M.P. Mauricio González Cuervo. Similares consideraciones fueron efectuadas en sentencia C-069 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Señaló la Corte en dicha oportunidad: “Aun cuando inicialmente el artículo 38 de la Convención había establecido los 15 años como la edad mínima para permitir cualquier participación de los menores en hostilidades y en todas las formas de reclutamiento en las fuerzas armadas y en los distintos grupos armados, dicho mandato fue revisado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, quien adoptó el “Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de los niños en conflictos armados”, en el cual se decidió que la edad mínima para reclutar o utilizar en hostilidades a menores es la de 18 años (arts. 3º y 4º)”. Asimismo, recordó que esta prohibición no depende del grupo armado que practique el reclutamiento, ni del tipo de conflicto, pues su razón de ser se encuentra en la situación de vulnerabilidad de los menores, acompañada por su condición de sujetos de especial protección constitucional.