Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-023/21 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana (Salvamento de voto) PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación (Salvamento de voto) INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración (Salvamento de voto) Expediente: D-13668 M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, a continuación me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto en este asunto. La Sentencia C-23 de 2021, adoptada mayoritariamente, señala que inadmitida la demanda inicial "por falta de certeza y suficiencia, el demandante no aportó, en el escrito de subsanación, elementos de juicio adicionales con el objeto de precisar las razones por las cuales las disposiciones demandadas violan los artículos 150.10 y 121 de la Constitución." No obstante, señala la sentencia, "la demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione." Igualmente, la sentencia advierte que "La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, aun cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione, en ella es necesario que concurran unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende adelantarse. Dicho principio tiene por objeto garantizar de la manera más amplia posible el derecho político de todo ciudadano a controlar la actividad del legislador. Sin embargo, el juez constitucional no puede asumir el papel del accionante ni, mucho menos, reemplazarlo en la formulación de las pretensiones, pues sólo a él corresponde la carga de desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las decisiones del legislador." En tal virtud, no obstante haberse admitido a trámite la demanda presentada y surtirse con ella toda la actuación procesal, de nuevo, con fundamento en lo previsto en el artículo 2 del Decreto Ley 2061 de 1991 y lo señalado por la Corte a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, para resolver, en la sentencia se entraron a analizar los presupuestos procesales de la acción de inconstitucionalidad según se lee en los fundamentos jurídicos 28 a 54, con base en cuales se concluyó que "los cargos formulados en la demanda no cumplen los requisitos de (i) certeza, como quiera que las acusaciones no exponen un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírsele a las disposiciones acusadas, sino que se basan en interpretaciones subjetivas de los textos demandados que se apartan de su sentido natural y obvio, (ii) suficiencia, ya que los argumentos no logran generar duda sobre la constitucionalidad de los enunciados demandados. En relación con los artículos 11 a 13, además, incumple con los requisitos de (iii) especificidad, debido a que los argumentos son genéricos, excesivamente vagos y no alcanzan a demostrar cómo las disposiciones demandadas vulneran la Constitución y (iv) pertinencia, porque las razones no plantean un problema de constitucionalidad sino de conveniencia o corrección de la norma acusada." En consecuencia, la Corte resolvió en la sentencia "INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del Decreto Ley 2106 de 2019 '(p)or el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública', por ineptitud de la demanda." Difiero de la decisión inhibitoria, pues considero que, a pesar de las algunas falencias de certeza y suficiencia advertidas desde la inadmisión e incluso en el auto que finalmente admitió la demanda en virtud del principio pro actione, en punto del reproche formulado por el demandante en contra de los Artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del Decreto Ley 2106 de 2019, por desconocer el artículo 150.10 de la Constitución, la Sala contaba con herramientas que le permitían entrar a realizar un análisis de fondo y, por ende, a emitir una sentencia de mérito. En el artículo 40.6 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 241.4 y 242.1 ídem, se reconoce a todos los ciudadanos el derecho político fundamental a "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley", de manera que la acción pública de inconstitucionalidad resulta ser una manifestación del principio democrático que debe regir en todo Estado social del derecho. Y, atendiendo a ese carácter democrático, ha dicho esta Corte que a la hora de estudiar si una acusación en sede de constitucionalidad reúne los requisitos mínimos para realizar el juicio abstracto, la misma se debe examinar de cara al principio pro actione, con el objeto de privilegiar la efectividad de los derechos políticos de los ciudadanos, como lo son la participación ciudadana y el acceso a la administración de justicia a través de un recurso judicial efectivo, de tal manera que el juez constitucional prefiera adoptar una decisión de fondo antes que una inhibitoria, claro está, sin entrar a suplantar la labor de formulación de los cargos que corresponde exclusivamente al actor25. Por su parte, el inciso tercero del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 faculta a la Corte para que, una vez admitida la demanda, disponga de manera oficiosa la integración de la unidad normativa, siendo esta una figura excepcional a través de la cual se incorpora al tema de estudio, "aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores26". Así, en casos en los que se ha demandado la inconstitucionalidad de una disposición normativa expedida en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al Presidente de la República, esta Corporación ha sostenido que, dada la conexidad entre la norma acusada con la ley de habilitación legislativa, no es viable analizar si la primera se ajusta al texto superior, sin tener en cuenta la ley de investidura a la cual está subordinada, pues de hallarse ésta violatoria de la Constitución, la consecuente declaratoria de inconstitucionalidad se extiende a las disposiciones que el ejecutivo hubiere proferido con fundamento en ella27. Así las cosas, conforme a los lineamientos legales y jurisprudenciales que vienen de citarse, considero que en el sub judice, admitida la demanda atendiendo al principio pro actione, era viable realizar un análisis de fondo, de manera que se diera prevalencia al ejercicio del derecho político del ciudadano accionante a ejercer un control directo de las leyes que conforman el ordenamiento jurídico, sin que ello implicara asumir o reemplazar su rol como demandante. Esto, a través de integrar al juicio de constitucionalidad la norma habilitante contenida en la Ley 1955 de 2019, puesto que, mediante esta ley, el Congreso de la República expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y en su artículo 333, facultó al ejecutivo para "simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública", facultad en ejercicio de la cual el Presidente de la República profirió las normas antitrámites aquí demandadas. En consecuencia, el control abstracto debió centrarse en esta norma habilitante, en aras de determinar su compatibilidad con la Constitución Política, tal y como lo ha hecho esta Corporación en otras oportunidades. Y es que dado el contenido de la Ley del Plan Nacional de Inversiones, el cual está prefigurado en la Constitución Política (Artículos 339 a 341) y en la Ley 152 de 1994, Orgánica de Planeación, esto es, los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal, todo con el fin de alcanzar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que deben ser adoptadas por el Gobierno (Artículo 339), este no es instrumento idóneo para que el Congreso, a solicitud del Gobierno, le confiera precisas facultades extraordinarias, pro tempore, para expedir normas con fuerza de ley, como la acusada. En otros términos, mediante la ley del Plan Nacional de Inversiones no es posible, so pena de violar de manera flagrante y grosera la Constitución Política, conferir facultades extraordinarias al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley. Repárese que de conformidad con lo previsto en el artículo 341, el proyecto de ley que debe contener el Plan Nacional de Inversiones, es de iniciativa gubernamental, que debe ser elaborado y presentado a consideración del Congreso de la República, dentro de los seis (6) primeros meses contados a partir de la iniciación del período presidencial respectivo. El Congreso dispone del término de tres (3) meses para aprobarlo, pero si no hace, el gobierno puede ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. Ello significa que si el proyecto incluye, a solicitud del Gobierno, conferirle facultades extraordinarias al Gobierno para regular determinadas y precisas materias, pero el Congreso no aprueba el plan nacional de desarrollo, el Gobierno podría ponerlo en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley y mediante éste se estaría auto confiriendo facultades extraordinarias, lo cual escapa al contenido y espíritu de la Carta Política porque, excepto que se trate de la declaratoria de un estado de excepción con las consecuencias que de ello se derivan, ésta no le permite al Gobierno auto habilitarse o auto conferirse facultades extraordinarias pro tempore para ejercer función legislativa. Ahora, si el proyecto es aprobado por el Congreso, de todas maneras, de conformidad con lo previsto en los artículos 339 y 341 de la Constitución Política que determinan el contenido de la Ley del Plan Nacional de Inversiones, en ellos no está previsto que puedan conferirse facultades extraordinarias, o lo que es lo mismo, ellas riñen con la naturaleza, contenido y alcance de una Ley como ésta. Adicionalmente, encuentro que en la ley habilitante, no se evidencian cuáles fueron los motivos claros de necesidad y/o conveniencia pública que de conformidad con el artículo 150.10 superior, debieron haberse señalado en el acto político congresarial para haberse otorgado las facultades extraordinarias con lo cual dicha norma legal es ostensiblemente inconstitucional. Aquellas situaciones me llevan a concluir que el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 es contrario a lo previsto en los artículos 339 y 341 de la Constitución y consecuencialmente el Decreto Ley 2106 de 2019, sin perjuicio de que tales facultades, además, conferidas para suprimir o modificar trámites que se califican como innecesarios, no están relacionadas con los proyectos y programas de inversión pública. Así las cosas, de haberse integrado la unidad normativa en este asunto y sin haber entrado la Sala a suplir la carga argumentativa del demandante, el fallo del cual me aparto hubiere sido sustancialmente distinto, pues por las situaciones que acabo de reseñar, el artículo 333 del Plan Nacional de Desarrollo resultaría ser incompatible con la Constitución Política, por lo que su inconstitucionalidad se extendería a todo el articulado del Decreto con fuerza de ley No. 2106 de 2019 acusado. En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado