Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia No. C-020 96POLICIA NACIONAL-Capacidad contractual (Salvamento de voto)La función legal de la Policía Nacional, consistente en la posibilidad de celebrar contratos con personas jurídicas que cumplan funciones de interés público, para la prestación de servicios especiales como el remunerado de vigilancia con su personal en uso de vacaciones, venía reconocida como una atribución contractual propia de la institución desde hace varios años sin que haya sido prohibida, proscrita o derogada por la ley y, por tanto, no necesitaba ser reconocida o autorizada por el decreto de facultades extraordinarias, como en efecto no lo fue; pero, además, dentro de las regulaciones constitucionales vigentes, nada se opone a que en la estructura formal de la personalidad jurídica de una unidad administrativa especial del Estado que expresa las capacidades jurídicas de una entidad de rango constitucional, se disfrute de capacidad contractual. Mucho menos si se trata de una institución civil, armada y con mayores responsabilidades institucionales y sociales.SERVICIOS PUBLICOS-Noción (Salvamento de voto)La sentencia de la cual me aparto, incurre en el exceso de extender los alcances de la noción constitucional del servicio público, con fundamento en una interpretación subjetiva de los principios fundamentales del ordenamiento jurídico político colombiano, que no consulta el verdadero contenido de algunos de aquellos y los hace retroceder a estadios históricos, suficientemente superados por la evolución del derecho constitucional contemporáneo.SERVICIO PUBLICO DE POLICIA (Salvamento de voto)En ningún caso se desconoce la esencia del servicio público de policía, ni la eficacia del principio constitucional del servicio a la comunidad como condición de existencia de las autoridades públicas y del Estado, ni se atenta contra la convivencia pacífica de los ciudadanos, ni se desconoce la vigencia de un orden justo; por el contrario, se asegura la existencia de una modalidad contractual que bien puede ser atendida en circunstancias, desde luego, especiales, para promover la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el caso de las necesidades de vigilancia de personas jurídicas que desarrollan actividades de utilidad pública. En este caso es claro que el servicio de policía sigue siendo prestado por el Estado y que, aun en la modalidad que fue objeto de tacha de inconstitucionalidad, está a su cargo, es prestado por su personal activo e incorporado, que únicamente renuncia a disfrutar en tiempo sus vacaciones. Obsérvese que este personal se halla sometido al régimen legal de orden penal y disciplinario que le es aplicado en condiciones de ordinaria vinculación y servicio, y que, precisamente, de esto se ocupaba la norma declarada inexequible.SEGURIDAD INTERIOR DEL ESTADO SEGURIDAD EXTERIOR DEL ESTADO (Salvamento de voto) El fallo confunde los servicios de seguridad interior y exterior del Estado que son consustanciales al mantenimiento del orden público político y militar, con algunos servicios especiales de vigilancia de instalaciones, redes, depósitos, minas, pozos, presas o represas, diques, embalses, ductos, metales, minerales o plantaciones, que excepcionalmente se pueden prestar por el Estado, por medio de aquella modalidad contractual, en atención a las condiciones especialmente complejas que se presentan en el territorio nacional, dado el alto valor de las inversiones efectuadas, la distancia geográfica de los centros urbanos, las condiciones inhóspitas y adversas que se presentan en las selvas, pantanos, montañas, ríos y mares. A estas alturas de la evolución de las nociones de Estado, de Administración Pública y de utilidad pública, así como de la transformación de los elementos del servicio público, no es válido pensar y entender a la entidad constitucional de la Policía Nacional, desde una perspectiva literalista y abstracta sin consideración a la realidad dinámica y telúrica del medio en el que ella debe funcionar, como lo hace en este caso la Corte; es la realidad social y económica la que impone la distinción que reconoce la ley y no ésta la que ha creado las condiciones especiales a las que se refiere la demanda. Con el acostumbrado respeto y con la consideración habitual por las providencias de esta Corporación, dejo constancia de que me aparto de la decisión adoptada en el asunto de la referencia, al no compartir ni la parte motiva ni la parte resolutiva del fallo pronunciado, entre otras, por las razones que de manera breve y sucinta me permito manifestar en seguida.En primer término, es preciso advertir que en toda la extensión del fallo correspondiente es notoria la ausencia de un examen integral y detallado de la institución jurídica que se cuestiona por el ciudadano demandante, consistente en la facultad legal del Director General de la Policía Nacional de celebrar contratos con personas jurídicas que cumplan funciones de interés público, para la prestación de servicios de vigilancia, con personal de la institución en uso de vacaciones; en este sentido es evidente el olvido de la existencia de normas de rango legal que la establecen y la regulan de modo constante y sistemático desde hace varios años en nuestro ordenamiento jurídico, como son los artículos 22, 23 y 24 del Decreto 2357 de 1971 de una parte, y de otra, los artículos 151 y 152 del Decreto 2137 del 29 de julio de 1983, en concordancia con el artículo 2° del Decreto 3151 de 1983, y el artículo 51 de la Ley 179 de 1994.Esta es una figura jurídica regulada por la ley desde hace varios años, que, en todo caso, ha dependido de las competencias administrativas y contractuales de orden constitucional y legal de la mencionada entidad armada y del Ministerio de Defensa Nacional al cual ha estado adscrita, y así ha sido regulada por las mencionadas disposiciones de orden legal, unas veces como competencia radicada en cabeza del Ministro de Defensa a petición del Director General de la Policía Nacional, y otras en cabeza del mismo Director. En este sentido es evidente que en otras épocas y bajo otra configuración legal, dichos contratos los celebraba el Ministro de Defensa a petición del Director General de la Policía Nacional, pero en todo caso, el servicio existía y era prestado de manera casi idéntica a como aparece organizado en la disposición demandada y hallada ahora inconstitucional. Así las cosas, en mi opinión, la norma acusada no es inconstitucional desde el punto de vista formal, puesto que aquella figura jurídica ya existía en el ordenamiento jurídico nacional y lo que se trató en el Decreto 262 de 1994, fue señalar que el régimen penal y disciplinario del personal de la Policía Nacional también era aplicable a aquella modalidad de prestación del servicio, sin alterar en lo mínimo la configuración legal de la institución contractual en mención, y, únicamente, dando cumplimiento a la Ley Orgánica del Presupuesto (Ley 179 de 1994), que le dio competencias contractuales a las unidades administrativas especiales como lo es la Policía Nacional; además, dentro del mencionado marco de las facultades extraordinarias, y en el decreto que las desarrollase, bien podía agregarse o adicionarse a la misma institución contractual un elemento propio de los previstos en la ley de facultades, directamente relacionado con la materia de las mismas, es decir, el régimen disciplinario del personal de la Policía Nacional, que en vacaciones se vinculaba al mencionado servicio de vigilancia. En mi concepto, la norma acusada no creó la figura, ni la modificó, pues lo único que se ordenó como elemento nuevo o adicionado fue la aplicación del régimen disciplinario de la Policía Nacional al personal que se vinculara a dicho servicio en ejercicio de vacaciones, lo cual no dejaba de ser razonable y lógico en atención al tipo de actividad y a la responsabilidad que se desprende de la misma.Además, en el fallo es notoria la ausencia de análisis de las características y atributos de la personalidad jurídica de la entidad denominada Policía Nacional y de la actual configuración legal de las atribuciones contractuales de la misma y de su director, para efectos de poder contrastar la norma demandada con la Carta Política, por el aspecto del ejercicio de las facultades extraordinarias; en efecto, el director de la institución fue atribuído de capacidad contractual en la Ley Orgánica del Presupuesto como quiera que la Policía Nacional es, bajo el nuevo régimen legal y constitucional de la Administración pública, una entidad constitucional que en nuestro ordenamiento jurídico manifiesta las características predicables de las unidades administrativas especiales que hacen parte de una sección del presupuesto nacional.Por el aspecto material del ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte debió tener en cuenta en este caso que la mencionada función legal de la Policía Nacional, consistente en la posibilidad de celebrar contratos con personas jurídicas que cumplan funciones de interés público, para la prestación de servicios especiales como el remunerado de vigilancia con su personal en uso de vacaciones, venía reconocida como una atribución contractual propia de la institución desde hace varios años sin que haya sido prohibida, proscrita o derogada por la ley y, por tanto, no necesitaba ser reconocida o autorizada por el decreto de facultades extraordinarias, como en efecto no lo fue; pero, además, dentro de las regulaciones constitucionales vigentes, nada se opone a que en la estructura formal de la personalidad jurídica de una unidad administrativa especial del Estado que expresa las capacidades jurídicas de una entidad de rango constitucional, se disfrute de capacidad contractual. Mucho menos si se trata de una institución civil, armada y con mayores responsabilidades institucionales y sociales.En este sentido, es preciso advertir que la norma acusada no está creando la figura, ni la incorpora por primera vez en el ordenamiento legal que reorganizó a la institución, y que la disposición acusada se ocupó simplemente de dejar en claro que la mencionada función esta sometida a un régimen disciplinario especial, dadas las calidades de los servidores públicos que hacen parte de la entidad, y en atención al objeto que se desarrolla. De otra parte, la sentencia de la cual me aparto, incurre en el exceso de extender los alcances de la noción constitucional del servicio público, con fundamento en una interpretación subjetiva de los principios fundamentales del ordenamiento jurídico político colombiano, que no consulta el verdadero contenido de algunos de aquellos y los hace retroceder a estadios históricos, suficientemente superados por la evolución del derecho constitucional contemporáneo.En verdad, este servicio no afecta las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos constitucionales y legales ni de las libertades públicas, ni se opone a que los habitantes de Colombia vivan en paz; todo lo contrario, es una institución que en forma razonable, técnica y jurídica procura la mayor eficacia, economía y celeridad del servicio público y de la función administrativa para el preciso cumplimiento y la efectividad de los mencionados fines constitucionales, y para la satisfacción de otros valores y principios establecidos en la Carta Política.En ningún caso se desconoce la esencia del servicio público de policía, ni la eficacia del principio constitucional del servicio a la comunidad como condición de existencia de las autoridades públicas y del Estado, ni se atenta contra la convivencia pacífica de los ciudadanos, ni se desconoce la vigencia de un orden justo; por el contrario, se asegura la existencia de una modalidad contractual que bien puede ser atendida en circunstancias, desde luego, especiales, para promover la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el caso de las necesidades de vigilancia de personas jurídicas que desarrollan actividades de utilidad pública.En este caso es claro que el servicio de policía sigue siendo prestado por el Estado y que, aun en la modalidad que fue objeto de tacha de inconstitucionalidad, está a su cargo, es prestado por su personal activo e incorporado, que únicamente renuncia a disfrutar en tiempo sus vacaciones. Obsérvese que este personal se halla sometido al régimen legal de orden penal y disciplinario que le es aplicado en condiciones de ordinaria vinculación y servicio, y que, precisamente, de esto se ocupaba la norma declarada inexequible.Además, en ningún evento se rompe con las sanas reglas de la imparcialidad exigibles del servicio público y de la función administrativa en los términos de la nueva Constitución Política, pues se trata de una decisión del Director General de la Policía Nacional, que está condicionada a que sean personas jurídicas de derecho público o privado que desarrollan actividades de utilidad o de interés público, a las que se les pueda prestar el servicio especial, lo cual, desde luego, debe estar plenamente acreditado; otra cosa sería el caso del régimen de contratación de la entidad o el general de la administración, en el que se podría incurrir en alguna forma de discriminación o de falta de imparcialidad, pero, como es claro, este tema es objeto de otra normativa y de otras consideraciones que no se han planteado en este asunto. El fallo confunde los servicios de seguridad interior y exterior del Estado que son consustanciales al mantenimiento del orden público político y militar, con algunos servicios especiales de vigilancia de instalaciones, redes, depósitos, minas, pozos, presas o represas, diques, embalses, ductos, metales, minerales o plantaciones, que excepcionalmente se pueden prestar por el Estado, por medio de aquella modalidad contractual, en atención a las condiciones especialmente complejas que se presentan en el territorio nacional, dado el alto valor de las inversiones efectuadas, la distancia geográfica de los centros urbanos, las condiciones inhóspitas y adversas que se presentan en las selvas, pantanos, montañas, ríos y mares. A estas alturas de la evolución de las nociones de Estado, de Administración Pública y de utilidad pública, así como de la transformación de los elementos del servicio público, no es válido pensar y entender a la entidad constitucional de la Policía Nacional, desde una perspectiva literalista y abstracta sin consideración a la realidad dinámica y telúrica del medio en el que ella debe funcionar, como lo hace en este caso la Corte; es la realidad social y económica la que impone la distinción que reconoce la ley y no ésta la que ha creado las condiciones especiales a las que se refiere la demanda. Así las cosas, cabe preguntar que se entiende por servicio esencial de policía; será el de mera vigilancia nocturna y silenciosa de calles y veredas, el del ejercicio del patrullaje, el auxilio de la justicia en la prevención de delitos, el auxilio en la investigación criminal; sin duda este debe estar dispuesto para el bien de los intereses generales como lo advierte un breve aparte de la sentencia de la cual me separo, pero, sin duda éstos no son sólo los del vigilante que aleja con su presencia a asaltantes y demás violadores de la ley.En efecto, hoy es claro que las actividades privadas de explotación de petróleo, de piedras preciosas o de minerales valiosos, el transporte de crudos o de refinados, son de interés general y de utilidad pública, no sólo por razones económicas sino ecológicas y ambientales, entre otras que resulta apenas razonable, mitigar por la vía contractual en algunos casos especiales, dado el alto costo que supone el disponer de vigilancia y seguridad armada en las zonas en las que se desarrollan aquellas actividades. En verdad, no se trata de disponer una modalidad del servicio público para amparar los derechos constitucionales de personas jurídicas que se encuentran en condiciones privilegiadas o de debilidad manifiesta; más bien se trata de responder a las especiales condiciones en que se pueden encontrar aquellas personas jurídicas frente a las actividades de utilidad pública que adelantan en situaciones especiales de inseguridad o de riesgo. En este caso, se trata de una modalidad especial y apenas excepcional de atención de un servicio público que ha evolucionado y que debe evolucionar en favor de la utilidad pública y del bien común, al cual bien pueden llegar las nociones de eficacia, eficiencia, moralidad y sobre la base de su respeto integral a la ley, para que responda a las varias categorías de necesidades sociales.Pero por si fuera poco, bajo los supuestos abstractos de la sentencia sería absurdo que en la policía existieran partidas presupuestales y estructuras jerárquicas especiales en razón del objeto del servicio, como los de policía de menores, diplomática, de carabineros o la aeroportuaria, entre otras; así mismo, será acaso inconstitucional el régimen diferenciado, por lo alto, de tarifas y de subsidios en los servicios públicos en razón del estrato de vivienda, o las ventajas financieras para ciertos productos de exportación o para determinados cultivos tradicionales que deben atender las entidades de la banca, sólo por que se enmarcan dentro del ámbito de regulación de un servicio público.?Fecha Up Supra,FABIO MORON DIAZMagistrado