SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-015/23 Expediente: D-14.809 Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la Sala Plena este caso, me aparto parcialmente de la mayoría en relación con la decisión de declarar exequible el numeral 3º del parágrafo 1º del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 "Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca" por los cargos analizados en esta providencia. En mi opinión, el numeral 3 del parágrafo 1 del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 es inexequible por cuanto desconoce el artículo 325 de la Constitución Política. En efecto, la disposición faculta a la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca para vetar las decisiones del Consejo Regional en las que concurre la voluntad de la mayoría absoluta de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca (RMBC). A continuación, expongo los motivos que me llevaron a apartarme de manera parcial de la sentencia de la referencia: (i) El numeral 3º del parágrafo 1º del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 desconoce la prohibición de veto prevista expresamente en el artículo 325 de la Constitución Política. La decisión de la mayoría parte de la premisa de que el numeral 3º del parágrafo 1º del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 replica lo dispuesto en el artículo 325 de la Constitución Política, en el sentido de establecer la centralidad de Bogotá y Cundinamarca dentro de la RMBC; y reproduce el mecanismo de consenso previo mancomunado entre la Gobernación y la Alcaldía previsto en el artículo 325 de la Constitución para las decisiones de nombramiento y remoción del director de la RMBC, e inversiones y gastos de la misma. Contrario a lo afirmado en la sentencia, a mi juicio el numeral 5 del parágrafo transitorio 2 del artículo 325 de la Constitución Política prevé 5 reglas para la toma de decisiones al interior del Consejo Regional, así: i. El sistema de toma de decisiones que se adopte para la RMBC debe promover el consenso. Esto es, debe comprender mecanismos en los que se prefiera el consenso sobre otras formas de toma de decisiones; y debe alinear incentivos para que las decisiones se tomen por consenso entre todos los miembros de esta figura asociativa. ii. Se prohíbe que haya un municipio núcleo. Es decir, todos los municipios que componen la RMBC tienen igual jerarquía y relevancia al interior de esa asociación. iii. No hay derecho al veto. Esto es, ninguna de las entidades que hace parte de la RMBC tiene poder suficiente para impedir la adopción de una decisión que tome la mayoría. iv. Ninguna decisión puede ser tomada por una sola de las entidades. Es decir, que ninguna de las entidades asociadas tiene el poder de adoptar una decisión a la que se oponga la mayoría. v. Para dos casos puntuales (elección y remoción del director, gastos e inversiones de la región metropolitana) es necesario que Bogotá y Cundinamarca estén de acuerdo. Es decir, estas son decisiones en las que es válido que el voto de dos de las entidades asociadas tenga más peso que el de las demás. De modo que el Legislador tiene libertad de configuración para definir las reglas de operación de la RMBC, entre ellas las correspondientes a la toma decisiones, siempre que sus decisiones se encuentren dentro de los límites que fijan las 5 reglas descritas. Ahora bien, según la RAE, el veto es "el derecho que tiene una persona o corporación para vedar o impedir algo". Esto implica que la prohibición del derecho al veto prevista en el artículo 325 constituye un límite al legislador en virtud del cual ninguna regla que este expida puede habilitar a una entidad que haga parte de la RMBC para que su sola voluntad obstaculice la adopción de una decisión que comparte la mayoría. Contrario a lo afirmado por la mayoría de la Sala Plena en esta sentencia, el numeral 3º del parágrafo 1º del artículo 22 de la Ley Orgánica 2199 de 2022 confiere a la Alcaldía Mayor de Bogotá y al Gobernador de Cundinamarca el poder para vetar la adopción de una decisión que cuente con la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de la RMBC. El hecho de que la norma acusada exija que, de no existir consenso al interior de la RMBC, la decisión se tomará por mayoría absoluta de las entidades territoriales asociadas y en todo caso deberá contar con el voto favorable de Bogotá y Cundinamarca implica que cualquiera de estas dos entidades puede bloquear la toma de decisiones, aun cuando estas sean aprobadas por la mayoría absoluta. Supóngase, por ejemplo, que Cundinamarca y el resto de los municipios asociados a la RMBC conformaran la mayoría absoluta y estuvieren de acuerdo en una decisión, pero Bogotá se apartara de la voluntad de esa mayoría. Por efecto de lo previsto en el numeral 3 demandado, la falta de aprobación por parte del Distrito puede válidamente impedir que se adopte la decisión pese a que esta cuente con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros, incluido el Departamento de Cundinamarca. No hay manifestación más clara del poder de veto que esta. Dado que el artículo 325 prohíbe expresamente el derecho al veto, la disposición analizada es inexequible. Ahora bien, soy consciente de que en un esquema asociativo innovador como el de la RMBC, la definición de reglas para la toma de decisiones es imprescindible para garantizar la eficacia de la figura. De modo que una decisión de inexequibilidad simple del numeral 3 estudiado podría resultar más gravosa para el cumplimiento de los objetivos que persigue el artículo 325 de la Constitución Política. Esto por cuanto la exclusión de la disposición del ordenamiento jurídico podría generar una parálisis al interior de la Región para la toma de decisiones, y por esa vía frustrar los objetivos perseguidos por el Constituyente derivado. Sin embargo, esta no es razón suficiente para declarar la exequibilidad de la disposición. En mi opinión, una vez constatada la violación del artículo 325 de la Constitución Política, en virtud del principio de conservación del derecho, la Sala Plena debió adoptar una sentencia integradora y declarar la exequibilidad condicionada del numeral 3 acusado, en el entendido que la decisión se tomará por mayoría absoluta y en todo caso deberá contar con el voto favorable de Bogotá o Cundinamarca. (ii) No es cierto que el aval de Bogotá y Cundinamarca como condición para la toma de decisiones al interior de la RMBC sea expresión del artículo 325 de la Constitución Política La Sentencia sostiene que el sistema de votación previsto en el numeral 3 demandado es expresión de la centralidad de Bogotá y Cundinamarca en la RMBC y no un poder de veto. La Sala Plena sostuvo en esta decisión que la Constitución Política estableció de forma explícita mayorías especiales en lo que se refiere al voto afirmativo de la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca, de modo que la regla prevista en el numeral 3 acusado no es contraria a los lineamientos y criterios del Constituyente. De la forma más respetuosa debo señalar que la conclusión a la que arribó la Sala Plena es incorrecta, pues no es cierto que la exigencia del voto favorable de Bogotá y Cundinamarca para la toma de decisiones avaladas por la mayoría absoluta de la RMBC sea una expresión del objeto mismo de la Región. Todo lo contrario, el artículo 325 de la Constitución Política ordena que el sistema de toma de decisiones debe promover el consenso, prohíbe contemplar la figura de municipio núcleo como estructura organizacional, y prohíbe el derecho al veto. Esto no supone en manera alguna que el Constituyente derivado haya tenido por central el aval concurrente de Bogotá y Cundinamarca para la toma de decisiones, mucho menos cuando estas ya cuentan con la aprobación de la mayoría absoluta de las entidades asociadas en la RMBC. Tampoco es cierto que el contenido normativo demandado hubiese incorporado los criterios del Constituyente. La Constitución previó una excepción a la prohibición general de veto, consistente en que dos tipos de decisiones requieren la aceptación de Bogotá y Cundinamarca: el nombramiento y retiro del director, y los gastos e inversiones de la región. No puede el Legislador ampliar esas excepciones y por esa vía desconocer la prohibición general de veto prevista expresamente en el artículo 325 de la Constitución Política. Dicho de otro modo, contrario a lo suscrito por la mayoría, la disposición demandada frustra el objetivo perseguido por el Constituyente derivado con la aprobación del artículo 325 de la Constitución Política, que no es otro que la creación de una figura asociativa que promueva el consenso entre entidades territoriales para garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo. (iii) La organización del territorio nacional, el ordenamiento territorial y la reglamentación de los usos de suelo. Por último, aunque comparto la decisión de declarar exequibles el inciso 3º del artículo 14 y el numeral 7º del artículo16 de la Ley Orgánica 2199 de 2022, respetuosamente considero que la Sentencia C-015 de 2023 incurrió en una imprecisión al partir de la premisa de que el ordenamiento territorial comprende la ordenación física del territorio. En esta sentencia se afirma categóricamente que, según la Sentencia C-268 de 2022, el ordenamiento territorial comprende dos contenidos diferentes. El primero, relativo a la organización territorial del Estado o a la "división político-administrativa del Estado" que determina la organización administrativa del poder público por niveles en sus aspectos orgánico y funcional. El segundo relacionado con la ordenación del territorio de cada entidad territorial en concreto como mecanismo de planeación del desarrollo a partir de componentes físicos, urbanos y rurales. Sin embargo, la Sentencia C-268 de 2022 indicó que existe una diferencia entre el ordenamiento territorial y el ordenamiento físico del territorio. En tal sentido, señaló que "[l]a organización que resulta del ordenamiento territorial permite la estructuración de un complejo conjunto de órganos que se relacionan entre sí para garantizar el efectivo ejercicio de la función estatal que integran las administraciones regional, departamental, distrital, metropolitana, provincial, municipal y local en las cuales se ubican entidades centrales, descentralizadas funcionalmente y por servicios y descentralizadas territorialmente. Así, el ordenamiento territorial es un instrumento de organización político administrativo en virtud del cual se fijan las estructuras en los diferentes niveles de la organización territorial, se reparten competencias entre la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial, y en general se da cumplimiento al mandato constitucional de descentralización previsto en el artículo 1 de la Constitución Política." En la Sentencia C-268 de 2022, la Corte sostuvo que el ordenamiento territorial es una cuestión diferente a la ordenación física del territorio. Así, señaló que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública para el cumplimiento de determinados fines como atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible, entre otras. De tal manera que "mientras el ordenamiento territorial en estricto sentido desarrolla el principio de descentralización, por medio de la cual se atribuyen competencias y funciones administrativas para el ejercicio del poder público en un espacio físico determinado, el ordenamiento físico del territorio es una función pública que permite orientar el desarrollo físico mediante la definición de los usos del suelo." En esa medida, "[e]l ordenamiento territorial es definido por el Legislador mediante las respectivas normas orgánicas de ordenamiento territorial y con sujeción a ellas las respectivas corporaciones administrativas de elección popular determinan la administración departamental, distrital, municipal y local," mientras que "el ordenamiento físico del territorio municipal y distrital es una función pública que se ejerce por las entidades territoriales mediante la expedición de los Planes de Ordenamiento del Territorio que se elaboran y se expiden para regular el uso de suelo y que comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales." Por lo anterior, si bien acompaño la decisión de declarar exequibles el inciso 3º del artículo 14 y el numeral 7º del artículo16 de la Ley Orgánica 2199 de 2022, considero que la Sentencia C-015 de 2023 incurre en una imprecisión en el entendido que el ordenamiento territorial no incluye el concepto de ordenación física del territorio. Por el contrario, y como se explicó, se trata de dos instrumentos diferentes, en tanto que el ordenamiento territorial se refiere al conjunto de órganos que se relacionan entre sí para garantizar el efectivo ejercicio de la función estatal; y, a su turno, la ordenación física del territorio es una función pública que se ejerce por las entidades territoriales para regular el uso de suelo y que comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes. En estos términos expreso las razones de mi disenso, con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena. Fecha ut supra, JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 El listado de invitados para participar en este proceso fue el siguiente: la Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá D.C., la Gobernación de Cundinamarca -Secretaria de Integración Regional, al Concejo de Bogotá y a la Asamblea Departamental de Cundinamarca, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos, a Transparencia por Colombia, la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, la Facultad de Derecho de la Universidad Externado, la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, el director de Especialización en Derecho Urbanístico de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre - Sede Bogotá-, la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, y la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional -Sede Bogotá-. 2 Expediente digital, "D0014809-Corrección a la Demanda-(2022-06-22 13-23-26).pdf", pág. 6. 3 Según los registros de la Secretaría General, la fijación en lista para intervenciones ciudadanas corrió entre el 22 de julio y el 4 de agosto de 2022. Asimismo, las comunicaciones enviadas a las autoridades, organizaciones y entidades convocadas y/o invitadas a participar, se enviaron el 21 de julio de 2022. A todas estas se les concedió un término de 10 días para que enviaran sus intervenciones, el cual expiró igualmente el 4 de agosto de 2022. 4 Veeduría Ciudadana Siembra Cota, Corporación de Estudios jurídicos y Sociales Sentipensar, la Mesa de Cerros Orientales, Veeduría Ciudadana Comité Paramo de Cruz Verde, Carlos Alberto Carrillo Arenas - Concejal de Bogotá, Transparencia por Colombia, Javier David Sosa Ruiz, Comité Político y Programático Cota Pacto Histórico, Gabriel Becerra Yánez - Representante a la Cámara por Bogotá, la Secretaría de Planeación de la Alcaldía de Bogotá, Cámara Regional de la Construcción de Bogotá y Cundinamarca (CAMACOL), la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES), el Departamento Nacional de Planeación, Diego Andrés Cancino Martínez - Concejal de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, el Ministerio de Interior (remitió dos escritos de intervención), y la Alcaldía Mayor de Bogotá. 5 El interviniente pone de presente la jurisprudencia constitucional que establece que "(...) la función atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protección constitucional, no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal." Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2020. Por lo tanto, teniendo en cuenta el contexto normativo y jurisprudencial que dan efecto a las normas demandadas para el interviniente es claro, por una parte, que el Constituyente habilitó la conformación de la RMBC con el propósito de planificar el desarrollo sostenible de las entidades territoriales que la constituyan y prestar los servicios públicos que se le asignen, lo cual por definición incluye la función de ordenamiento territorial, y por otra, que la función atribuida a los concejos municipales y distritales de regular el uso del suelo es una facultad subordinada a la constitución y a la ley, y que en consecuencia, debe ejercerse de manera concurrente y armónica con las funciones de ordenamiento territorial (planeación del desarrollo sostenible) asignadas por el ordenamiento jurídico vigente a otros niveles e instancias de la administración pública. En consecuencia, no existe vulneración alguna al principio de autonomía de las entidades territoriales en los términos del artículo 313 superior. 6 Sostiene el interviniente que según la jurisprudencia constitucional es evidente que tanto la planeación del desarrollo como la planeación sobre la ordenación del territorio son elementos que permiten concretar el concepto de desarrollo sostenible en Colombia. En una lectura sistemática de los artículos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 se concluye que el plan estratégico y de ordenamiento de la región metropolitana no tiene la vocación de reglamentar directamente aspectos del ordenamiento territorial de los entes que integran la RMBC en especial frente al uso del suelo. Lo que hace es dar directrices o pautas para que los municipios y el Distrito Capital, en ejercicio de su autonomía, adopten los POT en línea con su planeación regional. Además, argumenta el interviniente que ya existen diferentes autoridades que dictan lineamientos y fijan objetivos que deben seguir los consejos municipales al momento de aprobar el POT en aras de, al igual que el RMBC, lograr una planificación armónica del territorio (el interviniente pone de ejemplo al Sistema Nacional Ambiental, las Corporaciones Autónomas Regionales, y el Ministerio de Cultura). 7 Al respecto, trae a colación la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se establece que se produce vaciamiento de competencias cuando "(i) el órgano del ente territorial pierde el control y el direccionamiento de la actividad admirativa que originalmente detenta por atribución constitucional o legal (...); (ii) la limitación en las facultades y atribuciones del órgano territorial, repercute en el objeto institucional de la entidad y; (iii) en razón de justificación y razonabilidad, el desplazamiento o traslado de funciones puede tener mayor amplitud en cuanto responda a necesidad o a finalidades constitucionalmente legítimas". Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2021. 8 Ver expediente: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=45371. 9 Ver expediente: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=45487 10 "El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política". Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. 11 Corte Constitucional, sentencia C-202 de 2019. 12 Los requisitos de especificidad de las demandas por omisión legislativa y el juicio para examinar tales demandas, fueron definidos en la sentencia C-352 de 2017, relativa a la suspensión provisional de leyes. 13 Corte Constitucional, sentencias C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008, C-968 de 2012 y C-094 de 2017. 14 "Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. (...) No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables". Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1993. 15 "Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo": Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. 16 Este tribunal ha entendido que esta facultad es excepcional, toda vez que es al demandante a quien corresponde manifestar cuáles son las normas jurídicas que considera contrarias a la Carta. Ver Corte Constitucional, sentencias C-221 de 1997, C-320 de 1997, C-740 de 1999, C-992 de 2000, C-634 de 2011, C-182 de 2016, entre otras. 17 Corte Constitucional, sentencias C-320 de 1997, C-992 de 2000, C-448 de 2005, C-979 de 2010, C-219 de 2015, C-495 de 2019, C-028 de 2020, entre otras. 18 Corte Constitucional, sentencia C-348 de 2021. 19 De conformidad con la exposición de motivos del proyecto, el Acto Legislativo 02 de 2020 (i) (...) tiene como objetivo crear una figura jurídica que permita la eventual creación de la Región Metropolitana de la Sabana, región de carácter especial y superior jerarquía que permita una adecuada planeación de Bogotá (...)" y (ii) "(...) busca crear el marco jurídico constitucional que permita la creación de la región administrativa de carácter especial "Región Metropolitana de la Sabana" (negrillas fuera de texto original) que tenga jurisdicción sobre Bogotá y los municipios circunvecinos con la ciudad capital. Ver Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folios 1-2. 20 Según la exposición de motivos del acto legislativo en referencia: "se busca que la conformación de la región metropolitana permita mejorar los procesos de planificación del territorio e implementación de políticas públicas regionales que resuelvan temas prioritarios como movilidad, prestación de servicios públicos, protección del medio ambiente, ordenamiento del territorio, logística, disposición de recursos sólidos, entre otros; convirtiéndose en un instrumento que sirva para planear eficientemente la región a futuro y atender los retos que se presentan por la falta de integración histórica." (negrillas fuera del texto original). Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 2. 21 De conformidad con la ponencia presentada para primer debate del Acto Legislativo 02 de 2020 se señalan que las figuras existentes implican figuras como municipios núcleo y ausencia de vinculatoriedad que no permite atender los problemas y las dinámicas propias de la región y, por tanto, la necesidad de "crear la "Región Metropolitana de la Sabana" como una instancia administrativa de carácter especial con superior jerarquía (...)". Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 3. 22 Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 3. 23 El artículo 306 establece la región administrativa y de planificación; el artículo 307 establece el procedimiento para convertir dicha región en una región entidad territorial; y el artículo 319 establece la figura del área metropolitana. 24 De conformidad con la exposición de motivos del proyecto se señaló que "La Región Metropolitana de la Sabana se consolida como un instrumento apto para realizar una adecuada gestión del suelo, de tal manera que desestimula la conurbación y evitaría la asimilación por parte de Bogotá de los municipios colindantes, teniendo como principio el respeto a la autonomía de cada territorio, pero haciendo claridad que una figura de esta naturaleza requiere de políticas públicas vinculantes para todos los municipios" (Negrillas fuera de texto original) Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folios 5-6. 25 Según la exposición de motivos del acto legislativo en referencia: "se busca que la conformación de la región metropolitana permita mejorar los procesos de planificación del territorio e implementación de políticas públicas regionales que resuelvan temas prioritarios como movilidad, prestación de servicios públicos, protección del medio ambiente, ordenamiento del territorio, logística, disposición de recursos sólidos, entre otros; convirtiéndose en un instrumento que sirva para planear eficientemente la región a futuro y atender los retos que se presentan por la falta de integración histórica." (negrillas fuera del texto original). Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 2. 26 Ver Corte Constitucional, sentencia C-348 de 2021. 27 Ver Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 2, a saber: (i) "hay una necesidad latente de generar confianza entre Bogotá y los municipios aledaños para que dichos proyectos se expandan hacia soluciones concretas de las diferentes problemáticas de la región". En igual sentido, ver ponencia presentada para primer debate de la primera vuelta y la justificación del pliego de modificaciones, a saber: "se agrega el principio de equidad territorial, comprendiendo que el presente acto legislativo deberá ser un instrumento que genere confianza entre Bogotá y los municipios de la Sabana." Gaceta del Congreso No. 931 del 25 de septiembre de 2019, Folio 22. 28 Ver intervención durante el primer debate de la primera vuelta de la H.R. Goebertus al respecto: "¿Por qué no, un área metropolitana? (...) área metropolitana tiene unos obstáculos que nos impiden trabajar como Bogotá y municipios aledaños de Cundinamarca (... ) no permite que la Gobernación de Cundinamarca tenga voz, voto, participación y por supuesto que, en términos de poderío económico y político, si la gobernación siente que se va a quedar excluida y que lo que va a hacer Bogotá es imponerle unas condiciones y además ganarse a sus municipios, pues claro que sale corriendo, con toda la razón sale corriendo (...)" Gaceta del Congreso No. 1185 del 4 de diciembre de 2019, Folio
51. Adicionalmente, ver la intervención durante el segundo debate de la primera vuelta de la H.R. Goebertus, a saber: "(...) por qué no un área metropolitana, la primera y más obvia (...) una región metropolitana es una unión de municipios, por lo tanto la gobernación de Cundinamarca siempre quedaba por fuera y era una relación completamente desbalanceada entre una Bogotá muy poderosa poblacional y fiscalmente frente a unos municipios de Cundinamarca que sentían que con quienes pueden competir era una relación de equidad, insisto, de gana gana, es con la participación de la gobernación, área metropolitana excluiría a la gobernación de Cundinamarca". Gaceta del Congreso No. 983 del 24 de septiembre de 2020, Folio 36. 29 Ver intervención de la H.R. Goebertus en el primer debate de la primera vuelta al señalar por qué no han atendido las problemáticas entre Bogotá D.C., el departamento de Cundinamarca y los municipios de dicho departamento: "(...) muchas iniciativas de asociatividad, hemos tenido el tema de la Rape, no es vinculante (...) hay que decir Bogotá ha tenido un poder significativo sobre la Rape, en desmedro también de otros departamentos, está el SIT de nuevo no es vinculante, no genera ninguna decisión que pueda hacer de superior jerarquía respecto de todos los municipios y el distrito, está la Región Vida, está Asocentro, todas coinciden en que no toman decisiones vinculantes que nos permiten planear a largo plazo, dependen de la buena voluntad en cada escenario, de si el gobernante o alcalde de turno, es una persona conciliadora." Gaceta del Congreso No. 1185 del 4 de diciembre de 2019, Folio 51. 30 Ver, entre otras, la intervención del H.R. Goebertus en el quinto debate sobre la competencia de la Región y la autonomía territorial de las entidades vinculadas: "(...) los dos, Representante Vallejo, el Representante Díaz, hablaban de la tensión entre superior jerarquía y autonomía territorial. Los dos principios coexisten, necesitamos garantizar que las decisiones tengan superior jerarquía frente a los hechos metropolitanos (...) la Ley Orgánica va a tener que abordar discusiones sobre si es posible que hacia adelante para ciertas decisiones participen miembros de Concejos o miembros de Asamblea en representación por ejemplo, frente a decisiones que tengan efectos en temas de ordenamiento territorial que son competencia de los Concejos y donde la ausencia de cierta participación podría generar una vulneración a la autonomía territorial (...) Esas conversaciones de detalle, de frente a qué decisiones deberían participar o no Concejos, se postergan a la Ley Orgánica. Pero insisto, la idea básica es los municipios siguen siendo municipios, se mantiene la autonomía territorial, esta nueva, digamos este nuevo Consejo Regional no es un ente territorial nuevo, toma decisiones por votación de los miembros y por el mecanismo de votación que diseñemos en la Ley Orgánica que estará impulsado hacia el Concejo, toma de decisiones que con la participación de los Alcaldes de los distintos municipios, del Gobernador de Cundinamarca, del Alcalde del Distrito Capital, son decisiones que al tener participación de ellos, tienen superior jerarquía sobre las decisiones de los distintos municipios, pero insisto, esa tensión existe, se resuelve a través de la Ley Orgánica que tiene que establecer los mecanismos completos de participación de Concejos y de Asamblea en algunas de las decisiones". Gaceta del Congreso No. 259 del 3 junio de 2020, Folio 39. 31 Corte Constitucional, sentencia C-348 de 2021. 32 Conforme lo ha señalado de manera reiterada esta corporación, la Constitución Política es un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el Constituyente. Sobre este particular, ha precisado que la Carta "ha de entenderse como un texto que goza de unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las controversias jurídicas de interés constitucional exige que le sean aplicados al caso controvertido, todas las consecuencias -mandatos, permisiones, prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta". Es normal que, por su condición de normas de textura abierta, las disposiciones constitucionales puedan verse en situación de tensión recíproca, al momento de su aplicación e interpretación. Por ello, se hace necesario que las mismas sean armonizadas y puestas en concordancia las unas con las otras para lograr su optimización, cuando las circunstancias así lo exijan. En ese orden de ideas, la propia jurisprudencia ha dejado sentado que la Constitución, vista como un sistema de normas límite, que guardan correspondencia lógica entre sí, tiene que ser abordada, para efectos de su interpretación y aplicación, conforme a los principios de unidad constitucional y de armonización, de tal manera "que la aplicación de una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales, sino que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que permitan la máxima efectividad de todas las normas de la Constitución". El principio de la unidad constitucional, como se ha dicho, exige la interpretación de la Constitución como un todo armónico y coherente, por oposición a una interpretación aislada o contradictoria de las disposiciones que la integran. Lo que manda este principio es que la Constitución sea vista y entendida como una unidad, como un sistema con sentido lógico y, por tanto, que sus disposiciones no sean abordadas a partir de una visión puramente individualista de sus textos. En cuanto al principio de armonización, el mismo implica la mutua delimitación de los bienes contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas constitucionales, de manera que se garantice a todas ellas su máximo nivel de eficacia y efectividad. Ver Corte Constitucional, sentencias SU-1122 de 2001, C-551 de 2003 y C-535 de 2012, entre otras. 33 Artículo 311 de la Constitución. 34 Cuáles son, en abstracto, las categorías o tipos de entidades que la conforman: Nación y entidades territoriales - requisitos para crearlas, formas asociativas-. 35 Cuáles son las competencias de cada nivel y cómo se distribuyen las funciones. 36 Corte Constitucional, sentencias C-138 de 2020 y C-268 de 2022. Recientemente, esta corporación precisó la diferencia entre el ordenamiento territorial y el ordenamiento físico del territorio (En este sentido, ver sentencia C-268 de 2022). 37 Corte Constitucional, sentencia C-268 de 2022. 38 El siguiente acápite reitera la jurisprudencia de esta corporación asentada en la sentencia C-138 de 2020. 39 En estricto sentido es posible afirmar que la ordenación del territorio u ordenamiento territorial es una función pública de naturaleza administrativa y, por ello, sometida a la ley, que consiste en la organización del territorio de las entidades territoriales, con fines de orden público y de planeación del desarrollo. En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden público, la ordenación del territorio es una medida de policía administrativa o de la función ordenadora de la administración que, a través de la determinación adecuada del espacio público (parques, plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitación de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la función constitucional que le es inherente (artículo 58 de la Constitución), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes y de los gobernadores. 40 Entre otras materias, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del patrimonio histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público. 41 Artículo 300 de la Constitución. 42 Artículo 311 de la Constitución. 43 Así, el artículo 3° de la Ley 61 de 1978, Ley Orgánica de Desarrollo Urbano disponía que "todo núcleo urbano con más de 20.000 habitantes deberá formular su respectivo plan integral de desarrollo con base en las técnicas modernas de la planeación urbana y de coordinación urbano-regional". Por su parte, el Decreto 1306 de 1980, Por el cual se reglamenta el artículo 3º de la Ley 61 de 1978 sobre planes integrales de desarrollo, y el artículo 9º de la Ley 30 de 1969, dispuso en su artículo 12 que "El plan integral de desarrollo deberá contener, al menos, los instrumentos normativos descritos a continuación, siempre que la competencia normativa correspondiente le haya sido atribuida a las autoridades locales por disposiciones legales vigentes:
1) Reglamento de usos del suelo y normas urbanísticas específicas (...)". Igualmente, el Decreto Ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal, incluía los planes de ordenamiento territorial en los planes de desarrollo. La Ley 9 de 1989 en su artículo 2° disponía en su versión original "El artículo 34 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), quedará así: "Los planes de desarrollo incluirán los siguientes aspectos:
1. Un plan y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias gratuitas, así como normas urbanísticas específicas". 44 "ARTICULO
21. ARMONIA CON EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO. El plan de ordenamiento territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio": Ley 388 de 1997. 45 "La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural": sentencia C-795 de 2000; "(...) la función de determinar los usos del suelo, afecta aspectos axiales de la vida en comunidad en los sectores urbano y rural, pues el modelo de desarrollo que adopten las entidades territoriales incide en las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros, de allí que desde el artículo 313 numeral 7 de la Constitución se haya asignado esta labor a los concejos municipales, cuyo origen democrático implica un acercamiento de sus integrantes con las necesidades de la comunidad y conocimiento de las realidades de cada municipio. // Cabe concluir, entonces, que la reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales por cuanto a través de ella se diseña y direcciona el desarrollo integral de las personas que habitan el territorio. La planificación de las actividades que pueden realizarse en las distintas áreas de los municipios incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano, en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales": sentencia C-145 de 2015. 46 "Sin embargo, el POT puede ser expedido por decreto del alcalde municipal, cuando el concejo no lo adopta en los plazos legales. "La Corte encuentra que la aprobación del plan mediante decreto del alcalde cuando el respectivo concejo no ha hecho lo propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el Estatuto Fundamental y, más bien, en los términos del artículo 2 de la Constitución, asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, promueve la prosperidad general y garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Además, responde a los principios que identifican la función administrativa, según lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta, entre los cuales se encuentran precisamente los de eficacia, economía y celeridad, máxime cuando no se está pretermitiendo trámite alguno, pues, en la hipótesis de la norma, el concejo tuvo el tiempo necesario para pronunciarse y expedir el POT y, si no lo hizo, con su omisión mal pueden perjudicarse el municipio y la comunidad": sentencia C-051 de 2001. 47 "(...) de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la regulación del ordenamiento territorial y los usos del suelo corresponde a las autoridades municipales y distritales": sentencia C-149 de 2010. 48 "En otros términos, el ordenamiento territorial es competencia de los concejos municipales, en la medida que son la autoridad municipal más cercana al ciudadano que se verá afectado de manera directa por las decisiones que se tomen en torno a ese asunto. Ello garantiza que existan espacios de decisión y participación ciudadana de aquellos sobre quienes las repercusiones de diferente orden van a caer en el ámbito local, esto es sobre las personas y los territorios en los que se lleva a cabo la afectación del suelo": sentencia C-077 de 2017. 49 "(...) ha de concluirse que en materia de regulación del uso del suelo el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución a los Concejos Municipales debe atender el marco fijado por el Legislador y ello independientemente de que se trate de normas contenidas en la Ley orgánica de ordenamiento territorial o en leyes ordinarias": sentencia C-568 de 2003. Ver también (i) el texto del artículo 287, inciso primero, de la Constitución; y (ii) la sentencia C-138 de 2020. 50 "Al contrario, si lo que el Constituyente otorgó a los municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico dentro de su territorio, lo que hizo fue habilitarlos para que, con base en la ley o leyes que regulen dichas materias, éstos emitan preceptos dirigidos a la ejecución de las mismas, siendo tal competencia más o menos amplia en unos u otros municipios, según la importancia, por su impacto, del manejo de su ecosistema en los ecosistemas regionales y nacional (...) Si el Constituyente hubiere querido radicar en cabeza de los municipios la facultad de regulación integral de los usos del suelo y de la protección de su patrimonio ecológico, descartando la intervención del nivel nacional, no se hubiera limitado a otorgarles la facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad normativa más completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de los límites claramente señalados en el artículo 287 de la C.P." (negrillas fuera del texto original): sentencia C-534 de 1996. 51 "La simple existencia de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la Constitución , que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente -artículos 311 y 313 numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en los términos en que establezca la ley -artículo 288-; iv) que asigna la propiedad del subsuelo al Estado -artículo 332-; v) que asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado -artículo 332-; vi) que determina que la intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos en la ley -artículo 334-; y vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio": sentencia C-123 de 2014. 52 A través, entre otras medidas, de la clasificación de las zonas de suelo en urbano, rural, de expansión urbana y suelo de protección; delimitar el espacio público, así como para definir las intensidades en el uso del suelo. 53 En cuanto al POT "En la elaboración del mismo, por lo demás, participa activamente la ciudadanía, e igualmente, se busca concertar acuerdos entre las diversas instituciones estatales": sentencia C-173 de 2006. Por su parte, esta corporación ha sostenido recientemente que la ordenación física del territorio tiene soporte constitucional. Señalando que, en primer lugar, el artículo 82 de la Constitución prevé que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, al tiempo que ordena a las entidades públicas regular el uso del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Seguidamente, el artículo 313.7 le atribuye a los concejos municipales reglamentar los usos del suelo. En concordancia con lo anterior, el artículo 334 establece que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en el uso del suelo, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de la vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Ver Corte Constitucional, sentencia C-268 de 2022. 54 De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, "El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo". "(...) dicho plan "define a largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito": sentencia C-051 de 2001. 55 Corte Constitucional, sentencias C-351 de 2009, C-138 de 2020 y C-268 de 2022. 56 Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo 334 de la Constitución establece que al Estado le corresponde la dirección general de la economía y que, por lo tanto, "intervendrá, por mandato de la ley (...) en el uso del suelo". Corte Constitucional, sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016 y la C-138 de 2020. 57 Ibid. 58 Ibid. 59 La Corte ha señalado que "Ya ha quedado establecido que las entidades territoriales gozan de una autonomía que encuentra sus límites en las disposiciones de la Constitución y la ley; ahora bien, esas limitaciones, cuando son de origen legal, serán legítimas en la medida en que se refieran a asuntos cuyo manejo no pueda circunscribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues las consecuencias del mismo repercutirán e impactarán, necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o nacional". Ver sentencias C-534 de 1996 y C-138 de 2020. 60 El artículo 61 de la Ley 99 de 1993, "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA", dispuso: "Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente". Esta norma fue declarada exequible, luego de considerar que: "En verdad existe una relación de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las distintas entidades territoriales; ello no quiere decir que la competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el Constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local" (negrillas fuera del texto original): sentencia C-534 de 1996. 61 El artículo 41 de la Ley 1523 de 2012, "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres" dispuso: "Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. Los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan nacional de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones específicas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial" (negrillas fuera del texto original). 62 Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2020. 63 "Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (...)
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años": Ley 1551 de 2012, "Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios" (negrillas fuera del texto original). 64 Artículo 311 de la Constitución. Recientemente esta corporación señaló que dicha función pública de ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Tales acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen y en los casos en que aplique, deberán sustentarse en estudios jurídicos, ambientales, de servicios públicos, o los demás que se requieran para garantizar el conocimiento pleno del territorio y su viabilidad financiera, con soporte en la infraestructura necesaria para promover el desarrollo de ciudades ordenadas y planificadas, de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno nacional. Ver Corte Constitucional, sentencia C-268 de 2022. 65 Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2020. 66 Corte Constitucional, sentencia C-534 de 1996. Ver también, sentencia C-138 de 2020. 67 Corte Constitucional, sentencias C-534 de 1996, C-568 de 2003, C-123 de 2014 y la C-138 de 2020, entre otras. 68 Ibid. 69 Corte Constitucional, sentencia C-138 de 2020. 70 Corte Constitucional, sentencias C.009 de 1994 y C-569 de 2004. 71 El inciso segundo del artículo 325 establece que: "En su jurisdicción las decisiones de la región Metropolitana tendrán superior jerarquía sobre las del Distrito, las de los municipios que se asocien y las del departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas objeto de su competencia. Las entidades territoriales que la conformen mantendrán su autonomía territorial y no quedarán incorporadas al Distrito Capital." (negrillas fuera del texto original). 72 Corte Constitucional, sentencias C-117 de 2006 y C-138 de 2020, entre otras. 73 De conformidad con la exposición de motivos del proyecto se señaló que "La Región Metropolitana de la Sabana se consolida como un instrumento apto para realizar una adecuada gestión del suelo, de tal manera que desestimula la conurbación y evitaría la asimilación por parte de Bogotá de los municipios colindantes, teniendo como principio el respeto a la autonomía de cada territorio, pero haciendo claridad que una figura de esta naturaleza requiere de políticas públicas vinculantes para todos los municipios" (Negrillas fuera de texto original) Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folios 5-6. 73 Según la exposición de motivos del acto legislativo en referencia: "se busca que la conformación de la región metropolitana permita mejorar los procesos de planificación del territorio e implementación de políticas públicas regionales que resuelvan temas prioritarios como movilidad, prestación de servicios públicos, protección del medio ambiente, ordenamiento del territorio, logística, disposición de recursos sólidos, entre otros; convirtiéndose en un instrumento que sirva para planear eficientemente la región a futuro y atender los retos que se presentan por la falta de integración histórica." (negrillas fuera del texto original). Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 2. 74 Corte Constitucional, sentencias C-534 de 1996, C-568 de 2003, C-123 de 2014 y la C-138 de 2020, entre otras. 75 Ibid. 76 Corte Constitucional, sentencias C-534 de 1996 y C-138 de 2020, entre otras. 77 Artículos 287, numeral 7º del artículo 313, 325 y 334 de la Constitución, entre otros. 78 A saber: (i) el inciso tercero del artículo 14 acusado establece que "En este sentido, y sin perjuicio de su autonomía territorial, los municipios deberán adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial"; y el inciso 4 del artículo en referencia señala que (ii) "La Secretaría Técnica de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca prestará de forma gratuita asesoría y apoyo técnico, jurídico y financiero, a los municipios que lo soliciten, para la actualización y/o armonización de los planes de desarrollo municipales o planes de ordenamiento territoriales.". 79 Entre otras disposiciones, el artículo 325 de la Constitución establece que "El Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a esta región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicas."; y (ii) "Tras la promulgación de este Acto Legislativo, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca someterán a votación del Concejo Distrital y la Asamblea Departamental su ingreso a la región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, con lo cual entrará en funcionamiento.". Por su parte, el artículo 7 de la Ley 2199 de 2022 establece que "Los municipios de Cundinamarca que deseen asociarse lo podrán hacer previa autorización del respectivo concejo municipal.". 80 De conformidad con la exposición de motivos del Acto Legislativo 02 de 2020: "(...) de este modo, iniciar un proceso de generación de confianza que debe materializarse de manera inmediata con acciones puntuales que den soluciones a las problemáticas que representan los hechos metropolitanos que en la actualidad son evidentes, en ningún momento el presente acto legislativo pretende la creación inmediata de la región sin contar con los demás municipios y vulnerando su autonomía territorial" Ver Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 7. 81 De conformidad con el numeral 2º del parágrafo transitorio 2º del artículo 325 de la Constitución. 82 El parágrafo 2º del artículo 22 de la norma acusada establece que: "Cuando una decisión afecte directamente a uno o varios municipios o al Distrito Capital, el Consejo Regional establecerá, en el acuerdo que adopta la decisión, las medidas que compensen y mitiguen los impactos generados, las cuales serán concertadas con el respectivo municipio previo a la aprobación de la decisión." (negrillas fuera del texto original). 83 Numeral 8º, parágrafo transitorio 2º, artículo 325 de la Constitución. 84 Según la exposición de motivos del acto legislativo en referencia: "se busca que la conformación de la región metropolitana permita mejorar los procesos de planificación del territorio e implementación de políticas públicas regionales que resuelvan temas prioritarios como movilidad, prestación de servicios públicos, protección del medio ambiente, ordenamiento del territorio, logística, disposición de recursos sólidos, entre otros; convirtiéndose en un instrumento que sirva para planear eficientemente la región a futuro y atender los retos que se presentan por la falta de integración histórica." (negrillas fuera del texto original). Gaceta del Congreso No. 772 del 22 de agosto de 2019, Folio 2. 85 La disposición constitucional en referencia establece que "Tras la promulgación de este Acto Legislativo, la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca someterán a votación del Concejo Distrital y la Asamblea Departamental su ingreso a la región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, con lo cual entrará en funcionamiento.". 86 Ver resumen de la intervención de la H.R. Pizarro durante la audiencia pública adelantada durante la primera vuelta del trámite legislativo: "(...) queremos nosotros que el mensaje que se lleven es que se quiere construir una región metropolitana donde los instrumentos de gobierno sean de equilibrio, sean de poder a poder, sean de armonización total. Por eso ve con muy buenos ojos que la gobernación esté incluida, porque la gobernación es una articulación distinta a la que Bogotá podría generar y es un equilibrio administrativo poderoso, pero es necesario tenerla ahí y cree que da más ventajas que desventajas incluirla." Gaceta del Congreso No. 929 del 25 de septiembre de 2019, Folio
4. Asimismo, ver la intervención durante el segundo debate de la primera vuelta de la H.R. Goebertus, a saber: "(...) por qué no un área metropolitana, la primera y más obvia (...) una región metropolitana es una unión de municipios, por lo tanto la gobernación de Cundinamarca siempre quedaba por fuera y era una relación completamente desbalanceada entre una Bogotá muy poderosa poblacional y fiscalmente frente a unos municipios de Cundinamarca que sentían que con quienes pueden competir era una relación de equidad, insisto, de gana gana, es con la participación de la gobernación, área metropolitana excluiría a la gobernación de Cundinamarca". Gaceta del Congreso No. 983 del 24 de septiembre de 2020, Folio 36. 87 Numeral 5º del parágrafo transitorio 2º del artículo 325 de la Carta. 88 Ver intervención durante el sexto debate del H.R. López al respecto: "(...) El segundo cambio es hacer explícito algo que antes era implícito, (...) y es decir que para el caso de la designación del gerente de la región metropolitana y para las decisiones sobre gastos e inversiones en la región metropolitana, se requiere contar con la aprobación o con la aceptación tanto de la Gobernación de Cundinamarca como con la Alcaldía Mayor de Bogotá, lo cual combina perfectamente con el espíritu de toma de decisiones por medio de consensos, que se había planteado en la, en la proposición, o perdón, en el informe de ponencia (...) hacer explícita la posibilidad de que, de, digamos, no se vuelva la designación del gerente o en la decisión de recursos, un motivo de aplanadoras de una parte o de la otra, sino que ese espíritu de consenso se vea reflejado en esas decisiones que son definitivas para una Región Metropolitana". Gaceta del Congreso No. 39 del 17 de febrero de 2021, Folio 109. 89 La primera oración del numeral 5º del parágrafo transitorio 2º del artículo 325 establece que "Habrá un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso.". 90 Ver las intervenciones durante el primer debate en comisiones conjuntas de la H.R. Goebertus al respecto: (i) "No hay un poder de veto, lo decía ya el representante Buenaventura, hay una regla de consenso, tampoco la imposición de las minorías sobre Bogotá, no se trata de decir que toda Cundinamarca derrotara a Bogotá, no. Tienen que ponerse de acuerdo Cundinamarca y Bogotá para poder sacar adelante las decisiones, aquí no hay un poder de veto, de hecho, la reforma constitucional explícitamente lo prohíbe". Gaceta del Congreso No. 1490 de 2021, págs. 21-22; y (ii) "(...) desde la reforma constitucional, en el numeral 7 quedó claro que no existe poder de veto, de ninguno de los entes territoriales que conforme la región metropolitana, esa es justamente una de las diferencias frente a las áreas metropolitanas, en donde el municipio núcleo tiene poder de veto. Por el otro lado, en este texto de la ley orgánica, se establece el sistema de votación, y el sistema de votación lo que permite es que haya en primer lugar una regla de consenso entre todos los entes territoriales, que hacen parte del consejo regional, según el hecho metropolitano del que se esté discutiendo, si no hay consenso, hay 3 mociones de insistencia para lograr ese consenso y si no, la forma de dirimir es que Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca tienen que ponerse de acuerdo. Si no existe consenso entre esos dos entes territoriales y habiendo sido imposible el consenso entre todos, ese proyecto en particular no podría prosperar, porque no puede haber una imposición de Cundinamarca hacia Bogotá, ni de Bogotá hacia Cundinamarca". Ibid., págs. 34-35. Ver también la intervención de la H.S. Valencia en el primer debate en comisiones conjuntas: "Es muy importante decir que no es que Bogotá vaya a tener un sistema de veto, Bogotá lo que va a tener es la posibilidad de poderse poner de acuerdo y si no hay acuerdo, pues lo lógico es que no se puedan hacer los proyectos, porque tampoco podemos caer en la tentación de decir que, todos los municipios pesan igual a Bogotá, Bogotá es una ciudad con la mayor población en Colombia, es la capital de Colombia y, por supuesto, tiene que tener palabras sobre cómo se ejecutan sus recursos. Este proyecto tiene que ser benéfico para Cundinamarca, pero también benéfico para Bogotá, no puede ser simplemente que le vayamos a arrancar a Bogotá todas las posibilidades". Ibid., pág.
24. Ver, asimismo, intervención del H.S. Jiménez en sesión plenaria al respecto: "Y doctor Pacheco, si define en instancias finales, el señor Gobernador de Cundinamarca es, porque en la anterior legislación era el Alcalde Mayor en su momento quién definía, y no se tenía en cuenta y no se tenía en cuenta ni ninguna voz de Cundinamarca. La reforma fue eso, que se permitiera en igualdad a Cundinamarca, con el Distrito Capital y, que sea el Gobernador quien representa a los municipios, es lo que le hace que tenga mayor proporción". Gaceta del Congreso No. 470 de 2022, pág. 64. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Expediente D-14809