Sentencia A. 992/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-992/25

 

TRAMITE DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Naturaleza y alcance

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia de juez de primera instancia y por excepción de la Corte Constitucional

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asumir competencia excepcional para conocer cumplimiento de órdenes impartidas en sentencia

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 992 DE 2025

 

 

Referencia: expediente T-3.098.508

 

Asunto: solicitud de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, resuelve las solicitudes elevadas con el fin de que esta Corporación asuma la verificación del cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Contexto previo a la adopción de la Sentencia SU-235 de 2016

 

1. Clarificación de la propiedad sobre predios ubicados en la antigua Hacienda Bellacruz[1]. Por medio de la Resolución 1551 del 20 de abril de 1994, el extinto Incora (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria) declaró que los predios denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, ubicados en aquella hacienda, eran baldíos[2]; mientras que los predios denominados La Mata, Bellacruz, RHIN, Monte Líbano, Caño Ciego, La Ceiba, La Aguardientera, San Juan, El Clavo, Alonso, El Edén, Tapias y Pajaral eran de propiedad privada. La decisión no fue recurrida, por tanto, quedó en firme[3].

 

2. Proceso de recuperación de baldíos. Mediante la Resolución 481 de 2013, el Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural) declaró la indebida ocupación de las sociedades Frigorífico La Gloria S.A.S., M. R. de Inversiones S.A.S., La Dolce Vista Estate INC Sucursal Colombia y el Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria, sobre los predios denominados Potosí, Venecia, Los Bajos, Caño Negro y San Simón. La decisión fue confirmada a través de la Resolución 3322 del 9 de septiembre del mismo año. Ambas resoluciones fueron demandadas ante el Consejo de Estado, sin que el asunto haya sido fallado aún, como se precisará más adelante.

 

3. Tras la anterior decisión, el Incoder solicitó la inscripción de la Resolución 481 del 1º de abril de 2013 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica, Cesar. Sin embargo, la mencionada oficina se negó a inscribir el acto administrativo[4]. La Superintendencia de Notariado y Registro confirmó la decisión a través de la Resolución 10446 del 18 de septiembre de 2014.

 

4. Con el tiempo, por medio de las Resoluciones 334 del 19 de febrero de 2015 y 5659 del 14 de octubre de 2015, el Incoder declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que decidían la clarificación de la propiedad (Resolución 1551 de 1994) y la recuperación de los predios baldíos de la Hacienda Bellacruz (Resoluciones 481 y 3322 de 2013). En consecuencia, la entidad ordenó iniciar nuevamente las diligencias administrativas previas para efectuar la clarificación de la propiedad sobre predios de la antigua Hacienda Bellacruz.

 

2. Acción de tutela y Sentencia SU-235 de 2016

 

5. Acción de tutela. El 8 de abril de 2011, el señor Fredy Antonio Rodríguez Corrales, en calidad de representante legal de Asocol (Asociación Colombiana Horizonte de Población Desplazada), presentó acción de tutela contra el Incoder con el propósito de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la honra, a la paz, al trabajo, a la seguridad social y a la vivienda en condiciones dignas de los miembros de tal asociación y de sus familias. Para tal efecto, pretendió que se llevare a cabo el proceso de recuperación de los baldíos indebidamente ocupados y que, posteriormente, éstos les fuesen adjudicados. Después de dos trámites de nulidad[5], el expediente le correspondió al Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga, despacho que profirió sentencia el 22 de abril de 2015 en la que denegó, por improcedente, la acción de tutela. Esa decisión no fue impugnada.

 

6. Decisión y medidas adoptadas por la Corte Constitucional. El 12 de mayo de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-235 y concedió la protección de los derechos al debido proceso administrativo, al trabajo y a la vivienda en condiciones dignas de los accionantes, con efectos inter comunis a quienes fueron desplazados de la Hacienda Bellacruz en febrero de 1996. Entonces, la Sala Plena dictó seis órdenes:

 

“PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso.

 

SEGUNDO.- LEVANTAR las medidas provisionales decretadas en el presente proceso mediante Auto 293 de julio 22 de 2015.

 

TERCERO.- DENEGAR las pretensiones de la acción de tutela por improcedente en lo concerniente al Ministerio de Agricultura.

 

CUARTO.- CONCEDER la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo, a la vida en condiciones dignas y al trabajo y a la vivienda en condiciones dignas de los accionantes. En consecuencia, conforme a lo establecido en el artículo 4º del Decreto 2363 de 2015 y demás normas aplicables, ORDENAR al Director de la Agencia Nacional de Tierras dejar sin efecto las Resoluciones No. 334 del 19 de febrero de 2015 y 5659 del 14 de octubre de 2015 expedidas por el INCODER. Por consiguiente, ORDENAR al mencionado funcionario público que continúe con el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, para que finalice con la adjudicación de los baldíos identificados como indebidamente ocupados en la Resolución 481 de 2013.

 

En consecuencia, el Director de la Agencia Nacional de Tierras debe iniciar las gestiones necesarias para: a) identificar a los solicitantes de los baldíos que fueron objeto de despojo de la Hacienda Bellacruz, b) establecer cuáles de ellos cumplen los requisitos subjetivos para ser beneficiarios de la adjudicación de baldíos conforme a la Ley 160 de 1994 y las normas que las reglamentan, y c) iniciar el proceso de división material y posterior ocupación de los bienes baldíos, conforme a la reglamentación pertinente sobre Unidades Agrícolas Familiares UAF en la zona, el cual debe culminar a más tardar dentro del término de un año, contado a partir de la notificación de la presente sentencia. En caso de que algunos de los predios no sean objeto de adjudicación, se incluirán como bienes baldíos en el Fondo Nacional Agrario para ser adjudicados a la población campesina que cumpla con los requisitos subjetivos y objetivos establecidos en la Ley 160 de 1994 y demás normas pertinentes.

 

La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, y la Defensoría del Pueblo, acompañarán todo el proceso de recuperación de baldíos, su posterior división material y su adjudicación. Cada una de dichas entidades, y la Agencia Nacional de Tierras, por separado, entregarán informes bimestrales respecto del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta Sentencia.

 

QUINTO.- ORDENAR al Superintendente de Notariado y Registro que, por conducto de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, cancele los registros de la propiedad de M.R. de Inversiones y Cía Ltda., hoy M.R. de Inversiones S.A.S, sobre los predios objeto de las Resoluciones No. 1551 de 1994 y 481 de 2013, así como el fideicomiso establecido a favor de Fiducafé, hoy Fiduciaria Davivienda, y de todos los demás actos privados posteriores al 20 de abril de 1994. En consecuencia, ORDENAR al mencionado funcionario público inscribir en el registro de las Resoluciones 3948 del 6 de agosto de 1990 y 1551 del 20 de abril de 1994, proferidas por el extinto INCORA, 2294 del 5 de septiembre de 2011, 3246 del 2 de diciembre de 2011 y 481 del 1º de abril de 2013, y 3322 del 9 de septiembre de 2013, proferidas por INCODER en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 192-2897 y 196-1038. El Superintendente informará a esta Corporación sobre el cumplimiento de dicha orden.

 

SEXTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, UAEGRTD, que en conjunto con el Ministerio de Defensa, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia inicie todas las diligencias necesarias para la etapa administrativa de los procesos de restitución de tierras de los campesinos que acrediten haber sido víctimas de desplazamiento de la antigua Hacienda Bellacruz.

 

SÉPTIMO.- ORDENAR a la Contraloría General de la República que en virtud de su competencia de control posterior, inicie las investigaciones respectivas a las que haya lugar en relación con un posible detrimento del patrimonio público en este asunto” (énfasis añadido).

 

3. Proceso ante la justicia especializada en restitución de tierras

 

7. En cumplimiento de la orden sexta de la Sentencia SU-235 de 2016, se inició el proceso de restitución de tierras regulado en la Ley 1448 de 2011. Surtida la etapa administrativa ante la URT (Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas), empezó a tramitarse la etapa judicial con radicado 68081312100120170017200, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja.

 

8. Aquel proceso fue radicado el 19 de diciembre de 2017 y la solicitud de restitución se admitió mediante auto del 14 de abril de 2018, en el que, conforme el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011[6], se ordenó la suspensión de todos los procesos administrativos, judiciales, notariales y civiles que se estuvieran adelantando sobre los predios respecto de los cuales se solicitó la restitución de tierras. Esto es, en relación con los predios Hacienda Bellacruz, Los Bajos, San Miguel, Venecia, San Simón, Caño Negro y Potosí, en el departamento del Cesar.

 

9. En marzo de 2024, ante la existencia de oposiciones y conforme el inciso tercero del artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja remitió el proceso a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta para que profiriera decisión de fondo. A la fecha esta aún no se ha emitido.

 

4. Proceso judicial ante el Consejo de Estado

 

10. Demanda de revisión de asuntos agrarios[7]. Para el momento en que se dictó la Sentencia SU-235 de 2016 se encontraba en curso el proceso por la demanda de revisión de asuntos agrarios radicada, el 30 de octubre de 2013, por las sociedades M.R. de Inversiones S.A.S. y Fiduciaria Davivienda S.A.[8] Ambas personas jurídicas solicitaron ante el Consejo de Estado, entre otras, la nulidad de las Resoluciones 481 y 3322 de 2013, por la presunta ilegalidad e inconstitucionalidad del procedimiento administrativo en el marco del cual se emitieron, como por sustentarse en la Resolución 1551 de 1994[9]. El conocimiento de aquel asunto le correspondió al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, bajo el radicado 11001032600020130016900. En ese proceso, actualmente no se ha proferido sentencia y su trámite se encuentra suspendido desde el 7 de junio de 2023.

 

11.  Decreto de medida cautelar. Por solicitud de la parte demandante, mediante auto del 14 de agosto de 2019, posterior a la suspensión de todos los procesos judiciales decretada por el juez de restitución de tierras a la que se hizo referencia anteriormente, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente los efectos de las Resoluciones 481 y 3322 de 2013, que declararon la ocupación indebida de los predios. Lo anterior, en los siguientes términos: “DECRETAR la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones Nos. 0481 y 3322 de 2013, por medio de las cuales el Incoder resolvió el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, respecto de los predios denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, ubicados en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque en el departamento del Cesar”.

 

12. Aquella decisión obedeció a la conclusión preliminar en cuanto que el trámite administrativo presentó anomalías[10]. El alto tribunal destacó que: “dentro del trámite administrativo que finalizó con [la] expedición [de los mencionados actos administrativos], fueron advertidas irregularidades que ocasionaron una vulneración al debido proceso y que, por tanto, hacen que los actos administrativos sean nulos”[11]. En particular, destacó la posible falta de notificación personal a quienes ocupan los predios o se pretenden dueños[12]. Para el Consejo de Estado aquella irregularidad “sumad[a] a la necesidad de proteger la efectividad de la sentencia, son suficientes para decretar la suspensión de los efectos de las Resoluciones Nos. 0481 y 3322 de 2013”.

 

13. Tiempo después, el 19 de agosto de 2022, el Consejo de Estado fue alertado del trámite de la acción de tutela que originó la Sentencia SU-235 de 2016. Enterado de que contenía determinaciones que impactaban el proceso administrativo en curso, requirió al Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga para que remitiera copia del expediente correspondiente. A su vez, identificó la suspensión procesal emitida en el seno de la jurisdicción ordinaria en su especialidad de tierras y le ofició al Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja para que remitiera la providencia que así lo dispuso.

 

14. Negativa del juez de tierras a decretar la acumulación procesal del expediente tramitado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante proveído del 21 de octubre de 2019, el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja negó la solicitud de acumulación del proceso bajo su conocimiento y el expediente tramitado en el Consejo de Estado, efectuada por la Comisión Colombiana de Juristas, “atendiendo a que con la admisión de la presente solicitud de restitución de tierras, se entienden suspendidos todos los procesos administrativos, judiciales hasta tanto no se emita una decisión de fondo en el presente trámite”. Posteriormente, el 27 de noviembre de 2019, la misma autoridad judicial dispuso poner en conocimiento del Consejo de Estado la admisión del trámite judicial de restitución de tierras, del 14 de abril de 2018, “en aras de que si no se ha realizado la suspensión del proceso que compromete los predios pretendidos en restitución de tierras en menores extensiones, se realice de forma inmediata, hasta tanto no se emita una decisión de fondo en el presente trámite”[13].

 

15. Negativa al levantamiento de la medida cautelar y a la suspensión del proceso judicial de revisión de asuntos agrarios por el Consejo de Estado. Respecto de los autos del 21 de octubre y 27 de noviembre de 2019 aludidos en el fundamento anterior, el 5 de febrero de 2020, la ANT (Agencia Nacional de Tierras) le solicitó al Consejo de Estado un pronunciamiento específico sobre la suspensión del proceso y abstenerse de ejecutar la medida cautelar decretada el 14 de agosto de 2019. En su escrito, señaló que dicha medida pugnaba con lo ordenado en la Sentencia SU-235 de 2016 y paralizó su cumplimiento “en la medida en que pone a la entidad en una situación paradójica, al tener que atender disposiciones de dos altas cortes que se contrarían entre sí […] pues [la Corte Constitucional] ordenó continuar con el trámite de recuperación de baldíos iniciado mediante la Resolución No. 481 y No. 3[3]22 de 2013; mientras el Consejo de Estado dispuso la suspensión de estos actos administrativos”[14].

 

16. Frente al particular, las sociedades demandantes dentro del proceso de revisión agraria adujeron que “la suspensión de los procesos en curso, decretada en los procesos de restitución de tierras, no procede de manera automática, ni ope legis, pues se requiere que haya un pronunciamiento por parte del Consejo de Estado en tal sentido, en el que se haga un análisis del alcance de la orden de suspensión”[15]. Destacaron que, en el marco de la restitución de tierras, la suspensión de los procesos judiciales no suprime la competencia de los jueces de cada causa y deja el asunto en el estado en que se encuentre, por lo que la medida provisional adoptada por el Consejo de Estado ha de mantenerse. Dicho argumento fue reforzado con la alusión a que la suspensión provisional de ambas resoluciones es una medida urgente que debe mantenerse durante el proceso del que se trate.

 

17. En auto del 7 de junio de 2023, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió (i) decretar la suspensión del proceso de revisión de asuntos agrarios hasta que el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja emita una decisión de fondo[16], entendiendo que “es claro que la decisión que se profiera en el […] proceso de revisión afectará los predios objeto de la solicitud de restitución y, en consecuencia, era procedente que se ordenara la suspensión del litigio contencioso administrativo hasta tanto se decida el trámite de restitución de tierras”[17]; (ii) abstenerse de remitir el expediente del proceso de revisión agraria al juez de tierras en vista de que aquel dictaminó la suspensión, pero no la acumulación respecto de aquel; y (iii) negar la solicitud de levantamiento de la medida cautelar decretada en auto del 14 de agosto de 2019[18]. Esto último a partir del siguiente razonamiento:

 

Tabla 1. Síntesis de los razonamientos contenidos en el Auto del 7 de junio de 2023 (Consejo de Estado)

 

5. Primera solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 ante la Corte Constitucional

 

18. En 2016, el apoderado de la Fiduciaria Davivienda S.A. solicitó a la Corte Constitucional garantizar el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. Sostuvo que las oficinas de registro de instrumentos públicos no estaban acatando en debida forma la orden relacionada con la inscripción y cancelación de registros de matrículas inmobiliarias. En Auto 138 del 15 de marzo de 2017, la Corte decidió abstenerse de tramitar la solicitud porque no encontró configurada ninguna de las causales que la harían competente para asumir el conocimiento del asunto[21].

 

6. Segunda solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 ante la Corte Constitucional

 

19. El 7 de diciembre de 2020, un grupo de víctimas de desplazamiento forzado y de despojo de tierras de la Hacienda Bellacruz solicitó a la Corte Constitucional asegurar el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. En particular, señalaron que la ANT todavía no les había adjudicado los predios de la Hacienda Bellacruz. Dentro de ese marco, informaron que el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga había ordenado abrir incidente de desacato contra aquella entidad y que, si bien había llevado a cabo audiencias de seguimiento al cumplimiento del fallo, aún no lograba clausurarse el asunto.

 

20. Por medio del Auto 036 del 4 de febrero de 2021, la Corte Constitucional resolvió no asumir el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. Como sustento de su decisión adujo que (i) el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga había adoptado medidas conducentes para lograr el cumplimiento del fallo; (ii) dicha autoridad judicial aún no había culminado la función de verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia, ni había ordenado archivar el incidente de desacato que inició; (iii) no existía una desobediencia injustificada por parte de las entidades obligadas al cumplimiento de las órdenes; (iv) la entidad accionada dentro del proceso de tutela no es una alta Corte; (v) no se había determinado que existiera un incumplimiento injustificado de las órdenes impartidas que tornara indispensable la intervención de la Corte Constitucional para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados; y (vi) las órdenes cuyo cumplimiento se solicitó no fueron dictadas dentro de un estado de cosas inconstitucional.

 

7. Solicitudes actuales de verificación del cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 ante la Corte Constitucional

 

21. Solicitud de Asocol. La Asociación Colombiana Horizonte de Población Desplazada pidió a esta corporación asumir el trámite de cumplimiento de la referida sentencia de unificación[22]. Consideró que el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga no había adelantado todas las acciones necesarias para cumplir con aquella decisión, al tiempo que aquellas determinaciones que sí ha adoptado han sido desconocidas o ignoradas por parte de las autoridades responsables[23]. También referenció la existencia de un “choque de trenes entre la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y [que] también hay en curso un proceso de restitución de tierras” que han hecho imposible el cumplimiento de las medidas adoptadas en la Sentencia SU-235 de 2016.

 

22. Posteriormente[24], la asociación solicitó (i) conminar al Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga para que lleve a cabo las acciones tendientes al cumplimiento de la decisión judicial y (ii) que la Sala Plena de esta corporación revise el asunto, considerando que el caso en cuestión dio lugar a que la Fiscalía General de la Nación declarara que en la Hacienda Bellacruz se cometieron crímenes de lesa humanidad. Destacó que “van 7 años de haber notificado la sentencia y el Estado hasta fecha no ha cumplido ni una orden para nosotros los campesinos, [al] contrario hemos recibido amenaza[s] de muerte, la mayoría de los campesinos se han muerto, y otros se encuentran en situación de salud delicada […] Nosotros los campesinos esperábamos de su entidad una solución pero a lo contrario lo hemos perdido todo pagando abogado por los procesos penales que nos abrieron por haber firmado esta tutela”.

 

23. Solicitudes de la Agencia Nacional de Tierras. En un primer escrito[25], la ANT explicó las actuaciones que ha desplegado para atender las órdenes impartidas en la Sentencia SU-235 de 2016[26], al paso que solicitó a la Corte Constitucional asumir el trámite de su cumplimiento. En su criterio, se cumplen las condiciones exigidas para el efecto, porque ninguna de las decisiones que adoptó el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga se puede interpretar como una medida eficaz o conducente para asegurar la ejecución del fallo de tutela.

 

24. En particular, reprochó que el juez de primera instancia, en auto del 21 de octubre de 2020, hubiese afirmado que la suspensión provisional decretada por la Sección Tercera del Consejo de Estado “genera como consecuencia la suspensión de los efectos de la sentencia SU-235 de 2016 de la Corte Constitucional, toda vez que las órdenes emitidas por la Corte Constitucional en su fallo, estuvieron encaminadas a que se diera cumplimiento a lo ordenado en las resoluciones que posteriormente fueron suspendidas”.

 

25. La ANT sostuvo que la ineficacia de las órdenes emanadas de aquel Juzgado se explica en la complejidad del caso, que se genera no solo a raíz de aquella medida cautelar, sino también por la indebida ocupación de los bienes baldíos y su explotación actual. Agregó que la necesidad de que sea esta corporación la que asuma el seguimiento del cumplimiento de la sentencia se ve reforzada por el hecho de que son las decisiones y actuaciones de otra alta Corte las que están impidiendo la materialización de las órdenes contenidas en la Sentencia SU-235 de 2016. Además, manifestó que entre la protección del derecho al debido proceso, que Fiduciaria Davivienda S.A. alega como transgredido ante el Consejo de Estado, y la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada ya amparados por la Corte Constitucional, debe prevalecer la última.

 

26. En un segundo escrito[27], la ANT sostuvo que la orden de suspender todos los procesos judiciales y administrativos relacionados con los predios a los que se ha hecho referencia, emanada el 14 de abril de 2018 del Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja, fue anterior a la medida cautelar decretada por el Consejo de Estado el 14 de agosto de 2019, luego en términos jurídicos no era posible que este último ordenara la suspensión provisional de las referidas resoluciones. Al respecto, indicó que la decisión que adoptó aquel juzgado fue comunicada a todos los funcionarios judiciales a través de la página web de la Rama Judicial en el mes de agosto de 2018. A partir de entonces, todos los procesos judiciales relacionados debían suspenderse[28].

 

27. En un tercer escrito[29], la ANT reiteró su postura sobre la complejidad del cumplimiento del fallo de 2016. Argumentó que ambas suspensiones vigentes y los procesos judiciales inconclusos sobre los bienes baldíos, “imposibilitan […] los trámites administrativos de recuperación de la ‘HACIENDA BELLACRUZ hoy Hacienda La Gloria’ debido a un evidente choque de trenes […] que contradicen o imposibilitan el cumplimiento de las [ó]rdenes de la Sentencia SU235 de 2016”. Resaltó que la suspensión de los trámites administrativos sobre los predios dictada por el juez de restitución de tierras impide las gestiones de la ANT para la recuperación de los bienes que la Sentencia SU-235 de 2016 ordenó. También, la decisión del Consejo de Estado ha suspendido resoluciones que son fundamentales para cumplir lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Entonces, solicitó a este tribunal la emisión de mecanismos de articulación y lineamientos sobre el cumplimiento de la sentencia aludida, ante la contradicción que advierte entre las decisiones judiciales adoptadas por distintas autoridades en este asunto.

 

28. Coadyuvancia de la Comisión Colombiana de Juristas[30]. Esa organización considera que se configuran las casuales para que la Corte Constitucional asuma el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. Expresó que, al menos en dos ocasiones, se ha solicitado la realización de audiencia de seguimiento al Juez 010 Civil del Circuito de Bucaramanga y la respuesta ha sido negativa, lo cual, en su criterio, demuestra la posición de la autoridad judicial respecto del seguimiento. Consideró que la complejidad del asunto supera las competencias del mencionado juzgado.

 

8. Pruebas en el trámite de las solicitudes actuales

 

29. Primer auto de pruebas[31]. El despacho sustanciador ordenó requerir al Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga para que presentara un informe en el que: (i) relacionara las actuaciones adelantadas para cumplir lo ordenado en la Sentencia SU-235 de 2016, (ii) explicara los obstáculos para ejecutar en su integridad el fallo y (iii) describiera las actuaciones pendientes para su cumplimiento.

 

30. El juzgado respondió el requerimiento[32]. En términos generales, el juez de primera instancia concluyó que el auto del Consejo de Estado (Sección Tercera, Subsección B) proferido el 14 de agosto del 2019 y que ordenó suspender los actos administrativos que declaraban la ocupación indebida de los predios de la Hacienda Bellacruz, generó también la suspensión de los efectos de la Sentencia SU-235 de 2016. Reiteró que las órdenes emitidas por la Corte Constitucional se orientaron al cumplimiento de las resoluciones suspendidas por el Consejo de Estado. Consideró que dicho auto es válido y surte plenos efectos jurídicos mientras no sea declarado nulo.

 

31. Segundo auto de pruebas[33]. Para contar con mayor sustento probatorio, se ordenó el suministro de informes y de la documentación correspondiente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; a la Agencia Nacional de Tierras; al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B; al Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado de Restitución de Tierras de Barrancabermeja; a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo. El Anexo III de esta providencia resume de manera detallada la respuesta que otorgaron las entidades requeridas. El siguiente cuadro sintetiza la posición general de cada una de ellas:

 

Tabla 2. Respuestas frente al segundo auto de pruebas

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.   Delimitación del asunto, problema jurídico y metodología de la decisión

 

32. Delimitación del caso. El seguimiento al cumplimiento de un fallo de tutela dictado por las salas de revisión o por la Sala Plena de la Corte Constitucional es una herramienta excepcional. Está reservada a los escenarios más graves y, en varias ocasiones, estructurales de incumplimiento de sus decisiones, y ha sido desarrollada jurisprudencialmente. Su procedencia está mediada por una valoración detallada del caso concreto, que tenga en cuenta sus particularidades.

 

33. La práctica ha demostrado que los procesos de seguimiento al cumplimiento de las órdenes de tutela no pueden ser mecanismos rígidos ni estandarizados. Existen procesos de seguimiento que asumieron la verificación de las órdenes desde la emisión de la sentencia[35], mientras otros lo hicieron inclusive varios años después[36]. También se aprecian escenarios en los que aun cuando los jueces de primera instancia preservan las facultades para lograr el cumplimiento, la Corte Constitucional interviene para promover el diálogo institucional[37]. Luego, no existe una única estrategia o mecanismo de intervención que asegure el éxito de la labor de seguimiento dispuesta en la jurisprudencia a partir del contenido previsto en el Decreto 2591 de 1991. Corresponde examinar las necesidades y las circunstancias específicas de cada caso, para hacer efectivo el cumplimiento de las decisiones de esta Corte.

 

34. En lo que respecta a la Sentencia SU-235 de 2016 y previamente a determinar si corresponde asumir el seguimiento a su cumplimiento, el despacho sustanciador profundizó en la situación relacionada con la ejecución de aquella mediante la recolección de pruebas. Ello respondió a dos razones principales: en primer lugar, se trata de considerar la tercera solicitud de cumplimiento presentada en relación con el caso y, de otro lado, además del solicitante inicial, algunas entidades públicas como la ANT y la Defensoría del Pueblo, e incluso el propio juez de primera instancia, consideran necesaria la intervención directa de la Corte Constitucional. Debe tenerse en cuenta que aquellas solicitudes de intervención de la Corte en el cumplimiento del referido fallo de unificación están asociadas a las barreras y dificultades para el cumplimiento de las órdenes de la sentencia que propendían por la adjudicación y efectiva restitución de los bienes.

 

35. Problema jurídico. De acuerdo con la información recaudada durante el presente trámite, la cuestión central en esta oportunidad está asociada a las circunstancias que dificultan el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, en especial de sus órdenes cuarta y sexta, que disponen que la ANT continúe con la recuperación de los baldíos indebidamente ocupados de la Hacienda Bellacruz y, de ser procedente, los adjudique a la población campesina que cumpla los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994. Entonces, corresponde a la Sala Plena establecer si se configura alguno de los presupuestos para que la Corte Constitucional asuma de manera excepcional el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016.

 

36. Sentido de la decisión y metodología. La Sala anticipa que asumirá el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, al menos temporalmente, pues esta decisión consagra medidas complejas en beneficio de un grupo especialmente protegido como lo es la población víctima de desplazamiento forzado. Su cumplimiento se ha visto impactado por efectos de decisiones judiciales adoptadas al margen del trámite de tutela de la referencia. En concreto, por las suspensiones decretadas por el juez de tierras y por el Consejo de Estado. Nueve años después de proferida la decisión judicial, las medidas adoptadas por el juez de primera instancia aún no aseguran de manera efectiva el cumplimiento material de la decisión y la realización de los derechos fundamentales de los accionantes. En ese escenario, la intervención de la Corte Constitucional resulta imperiosa e impostergable para asegurar la supremacía y efectividad de la Constitución.

 

37. La sustentación de esta conclusión se dividirá en dos secciones. En la primera, se contextualizará la Sentencia SU-235 de 2016, con el fin de identificar su alcance. En la segunda, se analizará la procedencia de la solicitud de seguimiento al cumplimiento de lo ordenado en la mencionada providencia.

 

2.     Primera Sección. Contextualización de la Sentencia SU-235 de 2016

 

38. El análisis del contenido y alcance de la Sentencia SU-235 de 2016 se aprecia esencial para determinar si se configura alguna de las condiciones para que esta corporación asuma el seguimiento al cumplimiento del fallo. Con el fin de llevar a cabo ese estudio, se abordará (i) la distinción entre decisiones y órdenes de un fallo de tutela; (ii) la competencia del juez de tutela para conocer del cumplimiento de un fallo, particularmente cuando se enmarca en una problemática estructural y (iii) se analizará el contexto específico de la providencia en cuestión, identificando el tipo de órdenes que contiene y el modelo de protección al que responden.

 

39. Distinción entre decisión y órdenes como componentes de un fallo de tutela. La jurisprudencia constitucional ha señalado que en materia de tutela es preciso diferenciar entre dos partes de la sentencia. De un lado, la decisión, que se refiere a la determinación acerca de si se concede o no la protección del o los derechos fundamentales solicitada mediante la acción de tutela y, de otro, las órdenes, entendidas como los remedios específicos que se establecen para superar la violación o la amenaza del derecho tutelado[38].

 

40. Mientras la decisión de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó, predicándose de ella la cosa juzgada en términos absolutos, las órdenes pueden complementarse para alcanzar el cumplimiento del fallo, según las circunstancias particulares de la sentencia y la forma en que ellas evolucionan, lo que determina que “los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales en materia de acción de tutela”[39]. Tratándose específicamente de las órdenes, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, en sede de tutela, el fallo puede incluir órdenes simples, complejas y estructurales[40]. Veamos:

 

Tabla 3. Tipología de órdenes en sede de tutela

 

41. Competencia preferente de la Corte Constitucional para hacer seguimiento a problemáticas estructurales. Las problemáticas asociadas al mantenimiento del orden constitucional no se limitan a la evaluación o seguimiento de órdenes estructurales. Es posible que un problema estructural ya advertido siga proyectándose (i) en nuevas problemáticas macro no advertidas primigeniamente o (ii) en casos concretos que requieren la acción del juez de tutela mediante la adopción de órdenes simples o complejas, dirigidas a conjurar las afectaciones particulares de un sujeto o una población. Según las particularidades del asunto, el juez de tutela dispone de diferentes remedios cuando constata afectaciones a derechos fundamentales en el marco de una problemática estructural:

 

Tabla 4. Posibles remedios ante problemáticas estructurales

 

42. En esta oportunidad la orden sometida a consideración de la Corte Constitucional para su cumplimiento es compleja, mas no estructural. La Sentencia SU-235 de 2016 se ocupó de estudiar si las comunidades campesinas asociadas a Asocol tenían derecho “a que la Corte le ordene al Incoder llevar a cabo el proceso de recuperación de baldíos y que posteriormente se les adjudique[n] los siete predios baldíos que hacían parte de la Hacienda Bellacruz, teniendo en cuenta que cuando fueron desplazados de dicha hacienda, el gobierno se comprometió a adjudicárselos”. Este problema jurídico se resolvió mediante la adopción de la decisión y las órdenes que se explican a continuación:

 

Tabla 5. Órdenes simples y complejas que responden al problema jurídico reseñado en el fundamento 36 de esta providencia

 

43. Estos últimos dos remedios corresponden a órdenes complejas por las siguientes razones:

 

44. Primera. Su materialización está sujeta a que se adelanten procedimientos administrativos y judiciales sometidos a un trámite legalmente previsto que excede, en tiempo y en número de actuaciones, las características propias de una orden de tutela simple. De un lado, en el resolutivo cuarto (parcial) la Sentencia SU-235 de 2016 dispuso que para dar cumplimiento a la orden de continuar con la recuperación material de los baldíos indebidamente ocupados y llevar a cabo la respectiva adjudicación, la ANT debe (i) identificar a los solicitantes de los baldíos que fueron objeto de despojo de la Hacienda Bellacruz; (ii) establecer cuáles de ellos cumplen los requisitos subjetivos[45] para ser beneficiarios de la adjudicación de baldíos, conforme a la Ley 160 de 1994 y las normas que la reglamentan, e (iii) iniciar el proceso de división material y posterior adjudicación de los bienes baldíos.

 

45. Así pues, aquel resolutivo se refiere al procedimiento administrativo de adjudicación de baldíos[46] consagrado en la Ley 160 de 1994 y reglamentado a través del Decreto 2664 de 1994[47], el cual culmina, cuando a ello haya lugar, con la adjudicación de estos bienes por parte del Estado a través de resolución administrativa[48]. Se trata entonces de un trámite que no puede agotarse en un corto tiempo ni mediante una única acción, dada la pluralidad de bienes y de personas interesadas.

 

46. De otro lado, el resolutivo sexto de la Sentencia SU-235 de 2016 ordenó a la URT, en conjunto con el Ministerio de Defensa, acreditar las condiciones de seguridad de los baldíos ubicados en la Hacienda Bellacruz, a través de los procesos de macro y microfocalización de la tierra, para entonces poder iniciar la etapa administrativa del proceso de restitución.

 

47. De acuerdo con ello, esta orden busca llevar a cabo el proceso de restitución de tierras creado por la Ley 1448 de 2011, el cual tiene una naturaleza mixta pues se compone de una primera etapa administrativa[49], seguida de una etapa judicial[50]. La primera es requisito de procedibilidad de la segunda. Además, antes de comenzar formalmente la etapa administrativa, es necesario que la URT determine si el predio de que se trata está ubicado en una zona microfocalizada, entendida como aquella que hace parte de una zona macrofocalizada[51]. Esto evidencia que se trata de un remedio cuya ejecución se prolonga en el tiempo, a través de las múltiples actuaciones que deben surtirse en los trámites de micro y macrofocalización de los predios, así como en las etapas administrativa y judicial propias del proceso de restitución de tierras, lo cual lo convierte en un mecanismo de ejecución compleja.

 

48. Segunda. Los resolutivos cuarto (parcial) y sexto de la Sentencia SU-236 de 2016 contienen órdenes complejas porque su cumplimiento exige la articulación de múltiples autoridades administrativas entre las cuales se destacan la ANT, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, catastros, la Superintendencia de Notariado y Registro, las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, notarías y la URT[52].

 

49. Tercera. Las órdenes cuarta (parcial) y sexta aludidas son de naturaleza compleja, más no estructural. La Sentencia SU-235 de 2016 da cuenta de un caso que involucra afectaciones concretas para una población que se enmarcan en la problemática estructural de tierras baldías. Es decir, la controversia objeto de estudio en aquella providencia es una expresión de la crisis que enfrenta el Estado colombiano en materia de tierras, respecto de la cual se adoptaron remedios estructurales en las sentencias T-488 de 2014 y SU-288 de 2022[53].

 

50. Ambas órdenes responden a la naturaleza mixta del conflicto sobre la Hacienda Bellacruz, en el que confluyen expectativas legítimas de adjudicación y situaciones de desplazamiento forzado. Bajo esa óptica, la Sentencia SU-235 de 2016 reconoció (i) la vía agraria ordinaria para la recuperación y adjudicación de baldíos, en cabeza del entonces Incoder (hoy ANT), conforme a la Ley 160 de 1994; y (ii) la vía de restitución de tierras para víctimas del conflicto armado, conforme a la Ley 1448 de 2011. Lo anterior, sin disociarlas, fragmentarlas u oponerlas entre sí.

 

51. En ese contexto, la Sentencia SU-235 de 2016 estudió la vulneración de derechos fundamentales a los que se vieron sometidos ocupantes de la llamada Hacienda Bellacruz, que habían sido víctimas de desplazamiento forzado y a los que se les desconoció la expectativa legítima que tenían de ser adjudicatarios de bienes baldíos. Esto hace que la providencia verse sobre la macro situación problemática abordada en las sentencias T-488 de 2014 y SU-288 de 2022, sin constituir una sentencia con remedios de tipo estructural. Sus resolutivos no (i) declaran, reiteran, modifican o dan por superado un estado de cosas inconstitucional, (ii) ni orientan o reorientan una estrategia de superación del mismo, como (iii) tampoco implican la formulación y ejecución de políticas públicas en la materia.

 

3.    Segunda Sección. Razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para hacer seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016

 

52. En este acápite se desarrollarán las siguientes temáticas: (i) la competencia general del juez de primera instancia y excepcionalísima de la Corte Constitucional para valorar y asegurar el cumplimiento de los fallos de tutela; (ii) las facultades específicas con las que cuenta el juez de tutela para perseguir el cumplimiento de las órdenes; y (iii) las razones por las cuales corresponde a esta Corte asumir el seguimiento directo en el presente caso, al menos en forma temporal.

 

53. La regla general de seguimiento en cabeza del juez de primera instancia y la excepcionalidad de la competencia de la Corte Constitucional. Los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 disponen que ante la inobservancia de una orden de tutela, el beneficiario del amparo puede solicitar al juez de tutela de primera instancia, simultánea o sucesivamente, su cumplimiento por medio del trámite de cumplimiento y/o la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el incidente de desacato^[54]. La jurisprudencia de este tribunal ha reconocido que ambos procedimientos mantienen propósitos comunes: garantizar la ejecución de las providencias que ordenan la protección de derechos fundamentales; asegurar el acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva; alcanzar la finalización de un proceso judicial rodeado de todas las garantías procesales posibles y lograr que en un plazo razonable se cumplan las decisiones adoptadas[55].

 

54. Tales propósitos pueden ser perseguidos y alcanzados por el juez de tutela de primera instancia[56]. De esta manera, por regla general dicha autoridad detenta la competencia para conocer los trámites de cumplimiento del fallo de tutela y/o los incidentes de desacato, incluso si se trata de fallos dictados en segunda instancia o en sede de revisión por la Corte Constitucional[57]. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que esto “promueve el contacto directo del juez de tutela con las partes y permite garantizar el debido proceso, al habilitar la existencia de un mecanismo de control ante el respectivo superior jerárquico en caso de inconformidad con la decisión del juez de primera instancia”[58], sobre todo en lo que a incidentes de desacato se refiere.

 

55. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido el carácter predominantemente excepcional de su intervención sobre las sentencias dictadas en sede de revisión, una vez la decisión se encuentre en firme y sea comunicada al juez de primera instancia[59]. Tan solo se ha activado aquella en los siguientes eventos, sumamente excepcionales:

 

(i)   Cuando el juez de instancia encargado del cumplimiento no haya adoptado medidas conducentes.

(ii) Ante un manifiesto incumplimiento de las órdenes de la Corte, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar medidas para hacerlas efectivas, o cuando estas son insuficientes o ineficaces.

(iii)          A pesar de que el juez de primera instancia ejerció su competencia el incumplimiento persiste.

(iv)           Cuando la autoridad que no cumple sea una alta corte, pues estas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato.

(v)  Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional.

(vi)           Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de derechos fundamentales amenazados o vulnerados.

(vii)         Ante un estado de cosas inconstitucional y órdenes complejas que exigen, para su efectividad y cumplimiento, de un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones.[60]

 

56. Del mismo modo, la jurisprudencia ha precisado que la competencia de la Corte Constitucional para hacer seguimiento al cumplimiento de sus propios fallos es una atribución autónoma e independiente, fundamentada en su labor de guardar la supremacía de la Constitución y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales. Eso significa que la Corte ha valorado y ha adoptado criterios referenciales para cuando, por las circunstancias específicas del caso, estima hacer uso de esta atribución. De allí que su competencia no está prevista para revisar de manera directa todas las solicitudes de cumplimiento. Esta se encuentra reservada a supuestos muy excepcionales que, por la necesidad, complejidad o relevancia del caso, hagan necesario asumir el monitoreo de la decisión[61]. De lo contrario, se distorsionaría la cláusula general de competencia en cabeza del juez de primera instancia y la visión excepcional de atribución competencial que le corresponde a la Corte Constitucional.

 

57. El juez de primera instancia cuenta con amplias facultades para el examen de los remedios judiciales, incluidas las órdenes complejas. Al juez de tutela de primera instancia le corresponde adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos tutelados y, en ese orden, puede mantener la competencia de seguimiento hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991[62]. Ciertamente, en relación con una orden compleja, el proceso de seguimiento al cumplimiento de aquellos remedios judiciales puede tener cierto nivel de dificultad, pues demandaría mayor diálogo institucional o se podría ver afectado por la variación del contexto de lo decidido[63].

 

58. Ante las dificultades en el cumplimiento de las decisiones, además de la labor propia de análisis sobre el nivel de cumplimiento del fallo, el juez de tutela de primera instancia está habilitado para modular o modificar las medidas de protección impartidas, para garantizar la efectiva satisfacción de los derechos fundamentales. Si bien, no se trata de una facultad absoluta, la autoridad judicial encargada de perseguir el cumplimiento de la decisión, bajo criterios de razonabilidad y debida motivación, puede modificar el contenido de las medidas de protección impartidas, ante una verdadera imposibilidad para su ejecución. Con todo, dicha modulación no puede alterar o implicar un cambio en el sentido o razón esencial de la orden emitida[64]. Deberá realizarse esa posible modulación con sujeción a las siguientes reglas[65]:

 

(i)               El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derecho amparado. Esto sucede cuando: (a) la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental o, habiéndolo hecho en un comienzo, devino inane; (b) su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) es evidente que será imposible cumplir la orden[66].

(ii)             El juez debe tomar medidas encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y hacer efectivo el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo. En otras palabras, el juez está limitado por la finalidad de las medidas[67].

(iii)          La variación no puede generar un cambio absoluto en la orden original[68].

(iv)           La modificación debe evitar una afectación grave, directa, manifiesta, cierta e inminente del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz”. En consecuencia, siempre que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial, el juez debe conceder una medida compensatoria[69].

(v)              El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja[70].

 

59. La Corte está llamada a intervenir temporalmente para lograr el cumplimiento efectivo de la Sentencia SU-235 de 2016, especialmente de los ordinales cuarto y sexto de su parte resolutiva. La Sala Plena no desconoce que el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga —juez de tutela de primera instancia— ha desplegado actuaciones tendientes al cumplimiento de las órdenes del fallo en cuestión. No hay elementos de juicio para sostener que aquel despacho judicial deliberada y arbitrariamente dejó de adoptar las medidas que estimó necesarias en el marco de sus competencias constitucionales o legales. Pero, (i) aun cuando ejerció su competencia, el incumplimiento del fallo de unificación persiste nueve años después de emitida la decisión, por lo que (ii) resulta pertinente la intervención de la Corte Constitucional, en resguardo de la supremacía de la Constitución y de la efectividad de los derechos que fueron objeto de protección.

 

60. Entre abril de 2017 y octubre de 2020, el juez de primera instancia adelantó una serie de actuaciones dirigidas a avanzar en el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia SU-235 de 2016; entre ellas, propendió por la culminación del proceso de adjudicación de baldíos a cargo de la ANT, mismo que consideró problemático ante la decisión del Consejo de Estado (ver Anexos I y II). En dicho periodo asumió el compromiso que le impone el Decreto 2591 de 1991 para concretar la protección otorgada en aquella providencia, sin revelar una conducta omisiva frente a su rol como juez de tutela. Dictó cerca de 25 decisiones, sin que haya logrado el cumplimiento suficiente y efectivo de las medidas de protección dispuestas por la Corte Constitucional, pues hasta el momento el proceso de recuperación de baldíos y su adjudicación a quienes cumplan los requisitos, no se ha concretado, postergando la satisfacción de los derechos de los beneficiarios de la decisión de unificación.  

 

61. La falta de definición del proceso judicial de restitución de tierras, las decisiones de suspensión de toda actuación judicial y administrativa sobre los predios involucrados, ordenada el 14 de abril de 2018 por el juez de tierras, como la suspensión posterior de las resoluciones que declararon la indebida ocupación de los bienes baldíos y ordenaron su recuperación, por orden del Consejo de Estado adoptada el 14 de agosto de 2019, impactaron jurídicamente el cumplimiento del fallo. En particular, la emisión de esta última decisión para el juez de instancia representó la pérdida de los efectos de la sentencia de la Corte Constitucional. Desde su adopción, el cumplimiento de la decisión de unificación no ha tenido avances significativos y la población desplazada por la violencia protegida en 2016 no ha logrado el restablecimiento efectivo de sus derechos fundamentales, en los términos previstos en la sentencia. Ambas circunstancias constituyen obstáculos que el juez de primera instancia no ha logrado superar, de modo que su actuación podría apreciarse insuficiente[71] ante el contexto actual.

 

62. Conviene detenerse en la concepción jurídica del juez de primera instancia sobre el efecto de la medida provisional decretada por el Consejo de Estado sobre la Sentencia SU-235 de 2016[72], y en sus efectos sobre el cumplimiento de esta. Para el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga la suspensión de los efectos de las resoluciones 481 y 3322 de 2013 supone, a su vez, la suspensión de los efectos y de la protección otorgada en la Sentencia SU-235 de 2016, pues las órdenes de esta estaban enfocadas en el cumplimiento de aquellas resoluciones. Desde su óptica, mientras la decisión del Consejo de Estado no varíe o sea declarada nula o se levante, se entiende válida y surte plenos efectos jurídicos, mientras la decisión de unificación de la Corte Constitucional pierde exigibilidad. Tal aproximación desatiende la supremacía constitucional consagrada en el artículo 4 de la Carta Política y desatiende que la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-235 de 2016 versa sobre derechos fundamentales, cuya materialización se impone en el ordenamiento jurídico a todas las autoridades públicas, incluyendo al Consejo de Estado y a los jueces de tutela de instancia. Una vez proferida aquella sentencia, a todo funcionario le corresponde propender por la materialización de los derechos que la providencia protegió y desplegar sus competencias constitucionales y legales orientándose por la máxima realización de las medidas previstas en la decisión de tutela, como herramientas para materializar el texto constitucional en el caso concreto.

 

63. Desde un punto de vista práctico, el hecho de que el juez de instancia exhiba esta perspectiva también supone un desafío para el cumplimiento de la sentencia de unificación. Mientras el juez encargado de materializar las medidas de protección no las conciba vigentes y exigibles, la gestión para lograr el cumplimiento del fallo de unificación y el restablecimiento de los derechos fundamentales amparados estará en riesgo de reducirse drásticamente, hasta el punto de desconocer el sentido de protección de la decisión de esta Corporación, lo cual torna necesaria la intervención directa de la Corte Constitucional en la búsqueda del cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016.

 

64. Adicionalmente, debe resaltarse que la Sentencia SU-235 de 2016 previó un plazo de un año para la ejecución de las medidas que diseñó y dictó. En la actualidad, trascurridos nueve años desde la emisión de la decisión judicial[73], su falta de materialización compromete los derechos fundamentales de los accionantes. Pese a haber logrado un fallo de la Corte Constitucional en su favor, los actores y beneficiarios que integran un movimiento de lucha intergeneracional por la tierra que conforma la Hacienda Bellacruz[74], aun no alcanzan la tutela judicial efectiva de sus intereses y el restablecimiento real de sus derechos. Su protección ha resultado hasta el momento tan solo nominal y aparente, en vista de las dificultades para lograr el cumplimiento del fallo. Esto, aun cuando “la violencia que han sufrido históricamente y la ausencia de protección del Estado, en un contexto de intereses asociados entre sectores políticos, económicos y actores armados, permite dimensionar el proceso de descampesinización [y de ruptura del tejido social y comunitario] como el daño prolongado en el tiempo y en el espacio a la vida, [vivienda, trabajo,] integridad, identidad y proyecto de vida de la población campesina en Colombia, pues unido al abandono forzado del territorio está el cambio radical en las vidas de las personas”[75]. El incumplimiento de la sentencia de unificación perpetúa la condición histórica de vulnerabilidad de los beneficiarios de la decisión que, como población campesina[76] que ha padecido hasta el momento los efectos del conflicto armado[77], demandan una protección preferente del Estado.

 

65. En este contexto, la situación generada por el incumplimiento de la decisión de tutela trasciende la esfera de los derechos de los afectados. Socava también (i) la legitimidad y la confianza en las instituciones que tienen como cometido mediar en la solución de las controversias sociales, minando su credibilidad[78], (ii) la seguridad jurídica y el valor material de la cosa juzgada, y (iii) supone la pérdida de eficacia material del texto constitucional en el caso concreto.   

 

66. En el escenario descrito, la intervención de la Corte Constitucional, al menos temporal, en pro de la materialización efectiva de los derechos que nueve años atrás fueron amparados en la Sentencia SU-235 de 2016, y del resguardo de la supremacía constitucional, es la única vía para la materialización de las garantías constitucionales y la efectividad de sus decisiones.

 

67. Conviene precisar que la decisión de asumir el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 no obedece a una presunta desobediencia al cumplimiento de un fallo de revisión por una alta Corte, como hipótesis para la asunción de la competencia de seguimiento. Esto por cuanto el Consejo de Estado no es destinatario de las órdenes impartidas en la Sentencia SU-235 de 2016 y no tiene la calidad de parte en el trámite que la originó. No obstante, es menester considerar que el curso paralelo del proceso de revisión agraria y del proceso de restitución de tierras afecta la posibilidad de lograr el cumplimiento del mencionado fallo, complejizando de forma extraordinaria su seguimiento judicial. Esta situación particular exige la intervención de la Corte Constitucional para asegurar el cumplimiento de lo ordenado en sede de revisión de tutela.

 

3.1.          Circunstancias jurídicas que han impedido el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016

 

68. Es claro que circunstancias posteriores a la emisión de la Sentencia SU-235 de 2016 comprometen en la actualidad el curso de su cumplimiento. Esto sin que, pese las actuaciones tendientes a la visibilización de la situación, especialmente ante el Consejo de Estado, el juez de primera instancia haya logrado transformar la situación.

 

69. Existe una clara correlación entre los procesos de tutela, adjudicación de baldíos, restitución de tierras y revisión agraria. Primero, la suspensión de los trámites administrativos sobre los inmuebles habría limitado la capacidad de gestión de la ANT para la adjudicación de los bienes. Segundo, la definición de fondo en cuanto a la restitución de tierras se encuentra pendiente de decisión por parte de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cúcuta. Tercero, la suspensión de los efectos de las Resoluciones 481 y 3322 de 2013, al menos en apariencia, implicaría la sustracción temporal de la declaración de baldíos ocupados de modo irregular, que sustenta la orden de adjudicación. Sobre el particular, cabe destacar que la orden cuarta de la Sentencia SU-235 de 2016 dispuso en cabeza de la ANT la obligación de continuar el proceso de recuperación de baldíos y de adjudicación de los bienes identificados como tales en esos actos administrativos. Con la suspensión temporal de los efectos de estos, las entidades encargadas del cumplimiento de la decisión han encontrado obstáculos para proseguir con lo ordenado.

 

70. Asuntos como el que ahora ocupa nuevamente la atención de esta Corte, se manifiestan como una expresión concreta y dramática de la problemática compleja que afronta el Estado colombiano en materia de tierras. La correlación de actuaciones administrativas y judiciales referida invita a aplicar un enfoque dialógico entre las diferentes autoridades y jurisdicciones involucradas en el caso. El intercambio que se exige debe promover la resolución ágil de las controversias, el fortalecimiento de la seguridad jurídica y el refuerzo de la confianza en el sistema judicial. Para ese efecto, la intervención de la Corte Constitucional resulta necesaria.

 

71. Así las cosas, la Sala Plena advierte tres situaciones puntuales que han impactado el cumplimiento de la decisión. La primera es la suspensión provisional de las Resoluciones 481 y 3322 de 2013, por parte del Consejo de Estado. La segunda es la decisión del juez de tierras de abstenerse de decretar la acumulación procesal frente al proceso de revisión agraria, derivando en la tramitación dual y paralela de dos procesos judiciales sobre los mismos predios, en contravía de lo dispuesto por el Legislador e incrementando el riesgo de que se dicten decisiones contradictorias, se prolongue la indefinición sobre el estatus jurídico de los predios y se profundice la inseguridad jurídica en el caso concreto. La tercera es la suspensión de los procesos administrativos relativos a los predios involucrados hasta que el juez de tierras emita la decisión correspondiente, estando esta última pendiente de adoptarse. Estas tres circunstancias están directamente relacionadas con la materia abordada en los resolutivos cuarto y sexto de la Sentencia SU-235 de 2016 y ameritan la intervención temporal de la Corte Constitucional, mientras son superadas.

 

a)    Suspensión de las Resoluciones 481 y 3322 de 2013

 

72. En la Sentencia SU-235 de 2016 esta Sala Plena concedió el amparo solicitado y, para hacerlo efectivo, en el ordinal cuarto de la parte resolutiva, dispuso que la ANT continuara el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados en la zona. Esto con el propósito de adjudicar aquellos baldíos identificados en la Resolución 481 de 2013.

 

73. Posteriormente, el 14 de agosto de 2019, en el marco del proceso de revisión agraria promovido por M.R. de Inversiones S.A.S. y Fiduciaria Davivienda S.A. el Consejo de Estado suspendió los efectos de la mencionada resolución, junto con la Resolución 3322 de 2013, por medio de la cual la primera fue confirmada y aclarada. Ello, porque esa autoridad identificó preliminarmente afectaciones al debido proceso de las demandantes, asociadas a la notificación de una sucesora procesal y a la falta de traslado a aquellas de un informe técnico efectuado para identificar los bienes.

 

74. Tiempo después, ante la solicitud de suspensión del proceso efectuada por el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja del 2 de marzo de 2021[79] y las solicitudes de levantamiento de la medida cautelar presentadas por la ANT y coadyuvadas por la UAEGRTD (Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas), mediante el auto del 7 de junio de 2023, el Consejo de Estado suspendió el proceso y, al mismo tiempo, negó el levantamiento de la medida cautelar.

 

75. Motivación de la suspensión del proceso de revisión de asuntos agrarios. El Consejo de Estado planteó que, en efecto, la decisión que debía proferir en el marco del “proceso de revisión afectará los predios objeto de la solicitud de restitución y, en consecuencia, era procedente que se ordenara la suspensión del litigio contencioso administrativo hasta tanto se decida el trámite de restitución de tierras”[80]. Destacó que la suspensión procesal ordenada por el juez de tierras solo operaba desde el 2 de marzo de 2021, cuando fue comunicada en forma efectiva al Consejo de Estado. Esto, sin invalidar o refutar el argumento de la ANT sobre la publicación del auto del 14 de abril de 2018 en el portal de la Rama Judicial, como acto de comunicación efectiva respecto de la suspensión de todos los procesos judiciales en curso.

 

76. Motivación de la negativa al levantamiento de la medida cautelar. Para efecto de sustentar esa solicitud, en síntesis, la ANT y la UAEGRTD plantearon al interior del proceso de revisión agraria que: “i) el proceso se encontraba suspendido para el momento en que se decretó la medida cautelar y por ello esta no se podía adoptar […]; iii) la medida cautelar impide que la ANT: 1) recupere los baldíos que actualmente están siendo aprovechados indebidamente; 2) dé cumplimiento a la sentencia SU-235 de 2016 y 3) ejerza sus funciones como máxima autoridad de tierras y administradora de los baldíos”[81].

 

77. Frente a estos planteamientos, en el auto del 7 de junio de 2023, el Consejo de Estado argumentó en el sentido indicado en la Tabla 1 de esta providencia. Agregó que “no puede desconocerse que en la sentencia SU-235 de 2016 la Corte Constitucional dio cuenta de que conoce del presente proceso de revisión de asuntos agrarios y no tomó determinación alguna sobre el particular, lo cual implica que la competencia del Consejo de Estado se mantiene incólume”[82] y la medida cautelar debe preservarse.

 

78.  Tanto la decisión de suspender el proceso de revisión agraria como la de abstenerse de levantar la medida cautelar decretada, para la Sala Plena de la Corte Constitucional son decisiones que impactan el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. Cada una conlleva un impacto significativo sobre los efectos de las resoluciones que identificaban los bienes baldíos que la Corte Constitucional le encomendó a la ANT adjudicar en la referida providencia, y posterga la efectividad de los derechos fundamentales de los actores, sin una razón ponderada.

 

79. No se puede perder de vista que los fines de la suspensión procesal en los casos de restitución de tierras tienen raigambre constitucional, que trascienden y se superponen a la formalidad del reconocimiento de la suspensión al interior de cada proceso afectado. El entendimiento contrario dificulta la materialización de los derechos de la población que ha sido desarraigada de su territorio en el marco del conflicto armado y, con ello, la efectividad de la legislación de tierras y el cumplimiento de sus fines, derivados del texto constitucional. Cabe recordar que el juez de restitución de tierras se encuentra dotado de poderes robustos que le permiten, entre otras alternativas[83] suspender[84], acumular[85] e, incluso, resolver[86] los procesos subyacentes que comprometan la satisfacción del derecho a la restitución de tierras iniciados con anterioridad a la admisión de la acción de restitución, o hasta antes de que se profiera la sentencia[87]. Estas órdenes del juez de restitución de tierras tienen especial relevancia y preferencia en el ordenamiento jurídico, pues se emiten en el marco de un proceso constitucional y no solo adversarial, diseñado sobre la base de una verdadera política pública de recomposición del tejido social y de reconciliación, particularmente orientado a la construcción de una paz duradera y sostenible[88], como un dispositivo de la justicia transicional en favor de las víctimas de infracciones al DIH (Derecho Internacional Humanitario)[89] o de violaciones al derecho internacional de los derechos humanos. Incluso la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que los procesos de restitución de tierras tienen prelación frente a otras controversias judiciales de tipo declarativo dado el “carácter ius fundamental de la reparación integral a las víctimas del conflicto armado, pues la restitución se erige en componente preferente de tal prerrogativa y, en esta dimensión, garantiza el respeto de los derechos de las víctimas a la justicia, la verdad y la reparación, con garantía de no repetición”[90].

 

80. En ese sentido, restar efectividad a aquellas herramientas con las que cuenta el juez de tierras aumenta la posibilidad de decisiones administrativas y judiciales contradictorias o que hagan inanes los medios para garantizar la reparación de las víctimas, lo que a su vez significa poner en vilo el fundamento axiológico del proceso de restitución de tierras, tal y como ocurrió en el presente asunto. Así las cosas, por la trascendencia constitucional de las controversias que se le han confiado al juez de la restitución y debido a que la decisión del Consejo de Estado fue posterior a la orden de suspensión y acumulación procesal, la providencia de ese alto tribunal podría no resultar plenamente compatible con la garantía de los derechos de las víctimas de despojo o desplazamiento forzado de la Hacienda Bellacruz.

 

81. Necesidad de considerar si la medida cautelar resulta conforme con el artículo 159 del CGP (Código General del Proceso). El argumento según el cual la urgencia que le es inherente a las medidas cautelares conlleva que la suspensión del proceso por el juez de tierras no impidiera la adopción de aquella medida, mediante el auto del 14 de agosto de 2019, podría no ser sostenible en el asunto particular. Con el fin de sustentar su postura, el Consejo de Estado precisó que el artículo 306[91] del CPACA dispone la remisión de los asuntos no regulados en esa codificación a la normativa procesal civil que para el caso concreto se expresa en los artículos 159 y siguientes del CGP, relativos a la suspensión y a la interrupción procesal. Dado que el inciso tercero del artículo 162[92] ejusdem establece que ambas figuras tienen los mismos efectos, consideró que es posible concluir que la suspensión procesal supone la imposibilidad de ejecutar cualquier acto procesal, a “excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento”[93], tal y como lo son las medidas cautelares.

 

82. Analizado el contenido de la decisión del 14 de agosto de 2019 es posible concluir que la misma no se fundamentó en aquel artículo, ni se reconoció la suspensión procesal decretada por el juez de tierras. Por el contrario, no se evidencia un análisis sobre el particular. De esta forma, la adopción de la medida cautelar no obedeció a la excepción contemplada en la norma procesal que posteriormente fue referida por el Consejo de Estado. Aunado a esto, la urgencia de la medida tampoco fue motivada. Aquella providencia no refiere en qué consiste el apremio y el sustento fáctico que admite considerarla una medida de urgencia y garantía, susceptible de adopción durante la suspensión del proceso. Tan solo se aludió en la providencia a indicios de una afectación al debido proceso, por la falta de notificación de Fiduciaria Davivienda S.A. como sucesora procesal de Fiduciaria Cafetera S.A., que sí había sido notificada, y por la falta de traslado de uno de los informes que soportó la identificación de los predios. Al respecto, la providencia concluyó lo siguiente: “[e]n este estado de las cosas, advierte el despacho que las anteriores irregularidades del procedimiento administrativo de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados, sumad[as] a la necesidad de proteger la efectividad de la sentencia, son suficientes para decretar la suspensión de los efectos de las Resoluciones n.° 0481 y 3322 de 2023 proferidas por el Incoder”.

 

83. En gracia de discusión, el auto del 14 de agosto de 2019 tampoco destacó la forma en que la medida cautelar respondía a las situaciones excepcionales y concurrentes para su adopción, consagradas en el artículo 231 del CPACA[94]. En particular, no precisó cómo la parte demandante presentó los documentos que harían inferir de forma ponderada que para el interés público resultaba más gravoso negar la medida cautelar, que concederla.

 

84. Desde esa perspectiva, la decisión adoptada en 2019 se emitió sin tener en cuenta la suspensión procesal adoptada el 14 de abril de 2018 por el juzgado de restitución de tierras y no fue sustentada en la excepción prevista en el artículo 159 del CGP, como se refiere por el Consejo de Estado. De tal suerte, la medida cautelar decretada el 14 de agosto de 2019 podría carecer de fundamento por cuanto la suspensión del proceso de revisión de asuntos agrarios estaba vigente para entonces, la misma fue obviada en la motivación y no se precisó cómo aquella constituía una medida de urgencia y garantía. Este razonamiento surge posteriormente a su adopción, al dictar el auto del 7 de junio de 2023, para efecto de mantener las medidas cautelares. Ambas decisiones del Consejo de Estado impactan la adjudicación de tierras encomendada desde el 2016 por la Corte Constitucional a la ANT.

 

b)    Trámite paralelo de procesos judiciales relativos a los derechos sobre los predios involucrados

 

85. Tal y como se ha referenciado, en la actualidad cursa un proceso judicial en relación con los bienes inmuebles sobre los que se efectuó la solicitud de restitución de tierras que corresponde definir a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta. Se trata del mencionado proceso de revisión agraria, a cargo del Consejo de Estado.

 

86. Cabe recordar que el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011 dispone la acumulación de procesos judiciales en los que el juez de tierras advierta comprometidos derechos sobre los bienes objeto de la solicitud de restitución. Esto, con el propósito de evitar la emisión de fallos contradictorios y asegurar decisiones jurídicas que definan los asuntos de restitución de tierras de forma integral y unificada, en pro de la seguridad jurídica, como de la estabilidad de los fallos del juez de tierras.

 

87. Puntualmente, tal acumulación está prevista como un “ejercicio de concentración en [el] trámite especial”[95] de restitución de tierras de todos aquellos asuntos asociados a los predios objeto de la solicitud de restitución. En concreto, opera respecto de dos tipos de asuntos: (i) judiciales, administrativos o de otra índole tramitados por autoridades públicas o notariales, cuando comprometan derechos respecto del predio objeto de la solicitud de restitución; y (ii) demandas en las que sean reclamados para su restitución inmuebles (a) colindantes o (b) ubicados en la misma vecindad, y (c) las impugnaciones de los registros de predios en el Registro de Tierras Despojadas y abandonadas forzosamente

 

88. En suma, la acumulación procesal es una herramienta con la que el Legislador dotó al juez de tierras para definir, de forma integral y unitaria, los asuntos asociados a los predios sobre los que se pretenda la restitución. Cuando se trata de asuntos judiciales, el juez ante el cual haya cursado el trámite perderá competencia desde el momento en que le sea informada la decisión de acumulación. Tal acumulación, amplía los términos de decisión según lo normado en el parágrafo 1 del artículo 95 de la Ley 1448 de 2011.

 

89. Dados los fines constitucionales que persigue, dicha herramienta no puede concebirse optativa. En realidad, es una condición para lograr una decisión de fondo legítima, efectiva y reparadora. El artículo 95 de la Ley 1448 de 2011 ordena a los jueces especializados de restitución de tierras concentrar en su despacho todos los trámites, actuaciones y procesos judiciales, administrativos o notariales que versen sobre los predios reclamados. Esta norma consagra una regla de prevalencia en favor de la jurisdicción de restitución, que tiene como fin asegurar decisiones jurídicas y materiales con integralidad, seguridad jurídica y justicia restaurativa. Según la disposición, es el juez de tierras aquel que, concentrando el conocimiento de los procesos que versan sobre los mismos predios, garantiza una visión integral del caso, a partir de los principios de la justicia transicional, y evita que actuaciones administrativas o decisiones judiciales ajenas a la lógica transicional frustren la restitución.

 

90. Sin embargo, tal prevalencia en favor del juez de la restitución no puede apreciarse como el desconocimiento de las competencias de otras autoridades judiciales ni administrativas. Tampoco como una facultad para eliminar o desestructurar la vía agraria prevista en la Ley 160 de 1994, sino como un dispositivo legal para integrarla al proceso de restitución ante conflictos superpuestos sobre un mismo predio. El juez especializado, al concentrar en su despacho todos los procesos relacionados con los predios objeto de disputa, adquiere la facultad de integrar, depurar y resolver de forma definitiva los conflictos normativos y fácticos que hayan impedido la protección efectiva de los derechos de las víctimas. En esa medida, la acumulación procesal es un instrumento de integración jurídica y no de absorción institucional. Tal integración es necesaria por razones de economía procesal y de coherencia jurídica, al asegurar que el juez de tierras resuelva de manera definitiva y con enfoque de reparación integral, las tensiones entre derechos de víctimas, terceros y entidades estatales.

 

91. Sobre el particular, el 21 de octubre de 2019 el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja encontró que no procedía la acumulación del mencionado proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa. Para sustentar su decisión consideró suficiente la suspensión del proceso decretada el 14 de abril de 2018.

 

92. Es preciso aclarar que el proceso de revisión de asuntos agrarios se refiere a la presunta vulneración del debido proceso de las sociedades M.R. de Inversiones S.A.S. y Fiduciaria Davivienda S.A. Ambas sociedades alegan la falta de notificación de una de ellas, como la imposibilidad de contradicción sobre una de las pruebas que sustentan las Resoluciones 481 y 3322 de 2013. Parecería entonces que aquel asunto versa sobre el debido proceso de las accionantes y no respecto de la titularidad de los predios de la Hacienda Bellacruz (Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel[96]). Sin embargo, quienes demandan las mencionadas resoluciones pretenden que se anule la decisión de declararlos baldíos indebidamente ocupados, bajo el entendido de que los inmuebles “son de propiedad privada”[97]. En esa medida los derechos sobre los bienes están en el centro de la discusión que cursa en el Consejo de Estado y, materialmente, sus conclusiones impactarán la definición, directa o indirecta, de la titularidad de los predios involucrados. Entonces, es claro que en dichos procesos se definen derechos sobre los bienes en discusión.

 

93. Pese a que los demandantes pretenden la nulidad de ambos actos administrativos, aspecto que, en principio, corresponde dirimir al juez de lo contencioso administrativo, lo cierto es que la causa de la nulidad alegada es el presunto desconocimiento del debido proceso de las sociedades M.R. de Inversiones S.A.S. y Fiduciaria Davivienda S.A. Su demanda se fundamenta en el posible desconocimiento del debido proceso durante el trámite administrativo que dio origen a las resoluciones 481 y 3322 de 2013. No obstante, para analizar, definir y remediar una presunta afectación al debido proceso, la competencia no solo radica en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Todos los jueces de la República, al tenor de la superioridad del texto constitucional, que emana de su artículo 4°, son jueces constitucionales con capacidad para discernir una afectación sobre garantías ius fundamentales. En esa medida, esta Sala Plena encuentra que la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta que tiene a cargo el proceso de restitución de tierras, bien podría analizar y resolver sobre el apego del Incoder a la normativa vigente, al expedir las prenombradas resoluciones. Dicho asunto no le es ajeno.

 

94. Finalmente, las circunstancias actuales que inciden en el no cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 parecen sugerir que solo a través del conocimiento conjunto de los procesos de revisión agraria y de restitución de tierras, puede definirse de manera integral la situación de los predios involucrados y solo así es posible responder a los reclamos de quienes lograron la protección constitucional en 2016. El abordaje de cada uno de los procesos incide en el otro, con el riesgo de que al dictarse una decisión de fondo en el proceso de restitución de tierras, su efectividad quede aún condicionada al sentido de la decisión que se encuentra a cargo del Consejo de Estado. Lo anterior, toda vez que si eventualmente el Tribunal resolviera de fondo el asunto ordenando la restitución de los predios, su calidad de baldíos, su titularidad y la validez de las decisiones sobre los predios, aun estarían en disputa en el Consejo de Estado.  

 

95. El trámite paralelo de los procesos de restitución de tierras y de revisión agraria, este último sometido expresamente a suspensión desde 2023 y hasta tanto el juez de tierras adopte una decisión de fondo, tan solo extiende en el tiempo la indefinición de los derechos sobre los bienes involucrados y la materialización de los derechos de las personas sobre las cuales se concedió el amparo en la Sentencia SU-235 de 2016.

 

c)     Suspensión de los procesos administrativos asociados a los predios involucrados

 

96. Mediante auto del 14 de abril de 2018, el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja también decretó la suspensión de los procesos administrativos sobre los predios involucrados. Esto en tanto se resolviera de fondo el asunto. Hasta el momento la decisión sobre las solicitudes de restitución de tierras está pendiente de emisión. Con fundamento en ello, la ANT ha sostenido que no puede desplegar la adjudicación de tierras que le fue encomendada en la Sentencia SU-235 de 2016.

 

97. La situación que detiene el cumplimiento de la decisión del fallo de unificación hasta ahora, se relaciona con la ausencia de una decisión judicial que defina de fondo las solicitudes de restitución de tierras. Tal decisión debe ser adoptada por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.

 

98. Las tres circunstancias reseñadas dan cuenta de la forma en que, pese a que la Sentencia SU-235 de 2016 reconoció de forma concatenada (i) la vía agraria ordinaria para la recuperación y adjudicación de baldíos -Ley 160 de 1994- y (ii) la vía de restitución de tierras para víctimas del conflicto armado -Ley 1448 de 2011, la ausencia de mecanismos efectivos de articulación entre aquellas genera una parálisis en el cumplimiento de la decisión que perpetúa la vulneración de los derechos de las comunidades campesinas afectadas.  

 

99. En vista de las consideraciones expuestas, la Sala Plena advierte que la intervención de la Corte Constitucional en el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 es imprescindible para lograr el efectivo restablecimiento de los derechos fundamentales de la parte accionante. En conjunto, la suspensión provisional de las resoluciones 481 y 3322 de 2013, la negativa del juez de restitución de tierras a decretar la acumulación procesal frente al proceso de revisión agraria, la concepción del Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga sobre la pérdida de los efectos de la sentencia de unificación y la suspensión de los procesos administrativos hasta que el juez de tierras dicte sentencia ameritan el seguimiento directo de esta Corte al cumplimiento del fallo.

 

100. Tal seguimiento se proyectará principalmente sobre las órdenes cuarta y sexta de la Sentencia SU-235 de 2016, dado que las solicitudes de intervención de esta Corporación se han enfocado en la materia abordada por ambos resolutivos. Correlativamente, las circunstancias jurídicas que han limitado el cumplimiento del fallo están directamente vinculadas con las medidas tendientes a la recuperación y la adjudicación de baldíos a la población protegida con aquella providencia, de modo que la decisión de seguimiento centra su atención en ambos procesos, administrativo y judicial de restitución de tierras, en los que según las consideraciones que preceden surge una barrera para la materialización de los derechos de los accionantes. En relación con los demás resolutivos habrá de valorarse su cumplimiento, bajo el entendimiento de que se trata de medidas diseñadas en forma conjunta y sistémica, en pro de la adjudicación y la restitución de los predios en favor de los accionantes.

 

101. Finalmente, el seguimiento de las decisiones de unificación dictadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional ha tomado tres vías. La primera, es el seguimiento directo por parte del pleno de la Corporación. Esta estrategia fue adoptada en relación con el Auto 350 de 2023, mediante el cual se asumió el trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-257 de 2021. Sin especificar la dependencia encargada de aquel trámite, los autos subsiguientes fueron dictados por la Sala Plena. La segunda, es el seguimiento a través de una de las Salas de Revisión. Esta estrategia fue empleada en el Auto 100 de 2022, en el que la Corte Constitucional asumió el seguimiento de la Sentencia SU-698 de 2017, previendo expresamente la competencia de la Sala Segunda de Revisión para buscar el cumplimiento del fallo, misma que en aquel entonces estaba presidida por el magistrado ponente del expediente correspondiente.

 

102. La otra vía para el seguimiento de las decisiones de unificación está representada en la Sentencia SU-020 de 2022. En ese fallo, tras declarar un ECI (Estado de Cosas Inconstitucional), la Sala Plena de esta Corporación creó una Sala Especial de Seguimiento para efecto de gestionar la superación de la situación que encontró “por el bajo nivel de cumplimiento en la implementación del componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, de sus familias y de quienes integran el nuevo partido político Comunes”. Esta Sala, como las otras cuatro que se han creado en el seno de esta Corporación, está precedida de un ECI y tiene por cometido asegurar una estrategia estructural de superación de cada uno de estos. 

 

103. En esta ocasión, el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2025 deberá ser asumido por la Corte Constitucional, no a través de la Sala Plena sino de la Sala Segunda de Revisión. En adelante, la mencionada Sala adoptará las medidas a las que haya lugar para lograr el cumplimiento de la sentencia de unificación. La elección de la Sala Segunda de Revisión obedece a que es aquella que se encuentra presidida por el magistrado ponente del expediente dentro del cual se dictó la referida decisión. Ello permite evitar que la variedad y el número de asuntos que corresponden a la Sala Plena dilate innecesariamente el seguimiento y, en todo caso, asegura la gestión de esta Corporación en pro del cumplimiento efectivo del fallo. Adicionalmente, la Sala Plena no estima procedente la creación de una Sala Especial de Seguimiento para el caso, en vista de que la Sentencia SU-235 de 2025 no contiene órdenes estructurales, sino complejas, y las mismas no responden a un estado de cosas inconstitucional.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,     

 

 

RESUELVE

 

Primero. DISPONER que por conducto de la Sala Segunda de Revisión la Corte Constitucional asuma la verificación del cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016, hasta que se adopten las decisiones judiciales o administrativas necesarias para superar las circunstancias que impiden a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y demás entidades competentes dar cumplimiento efectivo a las órdenes de recuperación y adjudicación de los predios baldíos, y se reanuden de manera plena las actuaciones orientadas a materializar los derechos fundamentales de la población beneficiaria, conforme las razones e indicaciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo. En consecuencia, a través de la Secretaría General de esta Corporación, SOLICITAR al Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga la remisión de copia digital del expediente de la referencia, con destino a la Sala Segunda de Revisión, para efecto del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016.

 

Tercero. COMUNICAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, la presente providencia a los representantes legales de Asocol (Asociación Colombiana Horizonte de Población Desplazada), Asocadar (Asociación Campesina de Desplazados al Retorno), APVC (Asociación para la población víctima, vulnerables y campesinos para el fomento del agro y la ganadería), a la ANT (Agencia Nacional de Tierras) y, por conducto del Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga, a las partes, vinculados y terceros interesados en el proceso que dio origen a la Sentencia SU-235 de 2016.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

ANEXOS DEL AUTO 992 DE 2025 - SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA SU-235 DE 2016

 

ANEXO I.- Trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 por parte del juez de tutela de primera instancia

 

104. Según informó el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga, entre marzo de 2017, cuando la Corte Constitucional profirió el Auto 138, y diciembre de 2020, cuando se presentó una segunda solicitud de cumplimiento ante esta Corporación, aquel despacho adoptó las siguientes actuaciones judiciales:

 

 

ANEXO II. Respuesta del Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga al auto de pruebas del 23 de septiembre de 2022

 

1.            Mediante escrito fechado el 19 de octubre de 2022, el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga respondió el requerimiento efectuado en auto del 23 de septiembre de 2022. En primer lugar, hizo una relación de las actuaciones adelantadas por ese despacho para garantizar el cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. Reiteró las acciones surtidas entre julio de 2016 y octubre de 2020 citadas en el Anexo I. Además, con posterioridad a esa fecha, informó las siguientes:

 

 

105. Dicho lo anterior, frente a las razones que le han impedido ejecutar en su integridad las órdenes impartidas en la Sentencia SU-235 de 2016, el Juzgado 010 Civil del Circuito de Bucaramanga se refirió al auto del 14 de agosto de 2019 en el que la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones N.º 0481 y 3322 de 2013, proferidas por el INCODER. Sobre el particular, planteó una serie de conclusiones, entre las que destacan las siguientes:

 

·       La referida decisión del Consejo de Estado del 14 de agosto del año 2019 generó como consecuencia la suspensión de los efectos de la Sentencia SU-235 de 2016 de la Corte Constitucional, toda vez que las órdenes emitidas por la Corte Constitucional en su fallo, estuvieron encaminadas a que se diera cumplimiento a lo ordenado en las resoluciones que posteriormente fueron suspendidas.

 

·       Conforme a ello, se tiene que por un lado la Corte Constitucional ordenó continuar con el trámite de recuperación de baldíos iniciado mediante la Resolución No. 0481 y No. 3222 de 2013, mientras el Consejo de Estado dispuso, de forma posterior, la suspensión de estos actos administrativos.

 

·       Mientras no sea declarada nula la providencia que ordena la suspensión provisional de las resoluciones Nos. 0481 y 3322 de 2013 se entiende válida y surte plenos efectos jurídicos.

 

106. En un último apartado del escrito, la autoridad judicial detalló las actuaciones pendientes por surtirse para dar cumplimiento a las órdenes de la Sentencia SU-235 de 2016. La información reportada por el juzgado puede presentarse de manera concisa como sigue a continuación:

 

 

ANEXO III.- Respuestas al auto de pruebas del 29 de febrero de 2024

 

1. Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras. La entidad explicó que, en cuanto a políticas públicas en materia de tierras, se pueden diferenciar dos fases o momentos históricos. Entre 1997 y 2010, la política pública se concentró en prevenir el desplazamiento forzado, así como en atender y estabilizar socioeconómicamente a la población afectada. Mientras que, a partir de 2011, el enfoque principal es la reparación integral de las víctimas de despojo y abandono forzado.

 

2. Bajo este contexto, el artículo 103 de la Ley 1448 de 2011 ordenó la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras (URT) con el objetivo de fungir como órgano administrativo del Gobierno en lo que atañe a la restitución de tierras despojadas. Posteriormente, el Decreto 2363 de 2015, dispuso la creación de la Agencia Nacional de Tierras, como máxima autoridad de tierras, para que, entre otras, ejecute la política de ordenamiento social de la propiedad rural. En particular, se le asignó la administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación. En virtud de dicha función, la ANT puede intervenir en el procedimiento de restitución de tierras, máxime si se tiene en cuenta que debe adelantar las labores para adjudicar los bienes baldíos a que haya lugar, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011.

 

3. Acto seguido, la entidad explicó que el 26 de diciembre de 2016, la URT y la ANT suscribieron el Convenio Marco de Cooperación Número 582, obligándose a aunar, articular y coordinar esfuerzos técnicos, logísticos y recursos operativos, administrativos y de infraestructura. De otro lado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución 00039 del 16 de febrero de 2024, en la que, entre otras, se consagran medidas tendientes a asegurar el goce de los derechos de las personas víctimas de desplazamiento. Dentro de ese marco, se reconoce que la ANT tiene la facultad de delegar algunas de sus funciones en la URT.

 

4. También, desde el año 2023, ambas entidades han trabajado en el diseño de un instrumento conjunto, que tiene por propósito la identificación de las problemáticas de difícil solución relacionadas con la imposición de medidas de Registro Único de Predios y Territorios Abandonados - RUPTA y la búsqueda de alternativas de gestión y resolución administrativa.

 

5. En concreto, existen tres mecanismos que permiten la articulación entre la ANT, la URT y los jueces de restitución de tierras. En primer lugar, el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA. Con la supresión del INCODER, la URT asumió la función de llevar a cabo el registro de predios rurales abandonados por los desplazados. A su vez, la entidad tiene el deber de informar a la ANT cuando se realice la inscripción de estos predios para activar una ruta individual de protección patrimonial^[98]. Con este aviso, la ANT incorpora el predio en el inventario de baldíos de la Nación, para que sea tenido en cuenta antes de adelantar cualquier actuación administrativa.

 

6. En segundo lugar, el Decreto 4829 de 2011 que reglamenta el funcionamiento del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, establece que su funcionamiento debe estar sujeto a los principios de colaboración armónica y la articulación interinstitucional. Particularmente, en virtud del artículo 31 del decreto, la ANT pone a disposición de la URT la información relativa a los bienes, en el marco de sus procesos misionales.

 

7. En tercer lugar, al admitirse una solicitud de restitución, se suspenden los procesos administrativos que puedan afectar el bien. Más concretamente, los procesos de adjudicación de bienes baldíos, de acuerdo con lo previsto en el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011.

 

8. La entidad también manifestó que ha adelantado varias actuaciones tendientes a dar cumplimiento a la Sentencia SU-235 de 2016. Sus actividades han consistido en: (i) asistir a las reuniones con las organizaciones campesinas los días 21 de noviembre de 2022 y 23 de enero de 2023, con el fin de llegar a acuerdos sobre el cumplimiento de la orden cuarta de la sentencia de unificación, (ii) una visita de inspección ocular el 5 de mayo de 2023, con la Unidad de Restitución de Tierras. Ello, con el objeto de determinar posibles ocupaciones dentro de los predios y (iii) el desarrollo de mesas técnicas, bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

 

9.  No obstante, considera que el cumplimiento de la sentencia no ha sido posible porque es necesaria la recuperación material de los bienes baldíos al interior de la Hacienda Bellacruz, lo cual es imposible por la medida de suspensión provisional que adoptó el Consejo de Estado frente a los actos administrativos que sustentan la actuación de la ANT. Con base en ello, considera que la Corte Constitucional debe asumir el seguimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 debido a que un órgano de cierre jurisdiccional ha expedido órdenes que impactan su cumplimiento.

 

10. Respuesta del Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja, Santander. La autoridad informó que, bajo un mismo radicado^[99], tramitó 23 demandas de restitución de tierras presentadas por la URT y por la Comisión Colombiana de Juristas, las cuales agrupan a un total de 285 solicitantes. Todas estas solicitudes recaen sobre predios de menor extensión ubicados en los predios denominados Hacienda Bellacruz, así como bienes baldíos denominados Los Bajos, San Miguel, Venecia San Simón, Caño Negro y Potosí, en los municipios de Pelaya y la Gloria del departamento del Cesar.

 

11. Al admitir el proceso acumulado, por medio de providencia del 14 de abril de 2018, se dispuso la suspensión de todos los procesos administrativos, judiciales, notariales, civiles, que se adelanten sobre los predios que se solicita en restitución de tierras, según lo dispuesto en el literal c) del artículo 86 de la Ley 1448 de 2011. En particular, evidenció que respecto de la Hacienda Bellacruz existe un proceso de clarificación por baldíos y de anotaciones por indebida ocupación. Por lo cual, ordenó la suspensión del proceso ante la ANT.

 

12. Además, dispuso la vinculación a las entidades y personas con derechos reales sobre los predios. Esa etapa culminó en el año 2022. Por lo cual, a través de providencia del 12 de diciembre de 2021 abrió la etapa de pruebas. En el año 2023, de febrero a diciembre, se recibieron las pruebas testimoniales.

 

13. El 13 de diciembre de 2023, dispuso el envío del proceso a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta con el fin de que dicho tribunal profiera decisión de fondo. No obstante, el proceso regresó a su despacho para resolver una solicitud a la que no había dado respuesta, por lo cual, una vez tramitada, en marzo de 2024, remitió nuevamente el expediente al Tribunal para lo de su competencia.

 

14. Respuesta de la Defensoría del Pueblo. En escrito del 20 de marzo de 2024, la entidad solicitó a esta corporación asumir el seguimiento al cumplimiento del fallo de tutela con fundamento en los siguientes argumentos. Primero, recordó que los fallos proferidos por los jueces de tutela son de obligatorio cumplimiento y que esta corte conserva su competencia a fin de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales^[100] cuando se trata del acatamiento de órdenes complejas.

 

15. En segundo lugar, resaltó que, en el caso concreto, el seguimiento al cumplimiento de la sentencia es imperioso debido a que la no recuperación de los bienes baldíos se traduce en la prolongación de la transgresión de los derechos de los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz, víctimas de una vulneración sistemática de “derechos humanos”, documentada en sus propias narraciones ante la Comisión de la Verdad y en los procesos de justicia y paz^[101]. Señaló que continúa sin resolverse el acceso a la propiedad de la tierra, con la cual, se asegurarían unas condiciones mínimas para la realización del proyecto de vida diferenciado de las comunidades involucradas. En sentido, dado que existe un manifiesto incumplimiento de las órdenes de la tutela y las medidas que ha adoptado el juez de primera instancia han sido insuficientes, consideró que se configura una de las causales para que la Corte Constitucional asuma directamente el cumplimiento de las órdenes de la sentencia de unificación.

 

16. En tercer lugar, resaltó que la medida cautelar decretada por el Consejo de Estado está obstaculizando el cumplimiento de un fallo de tutela que es de obligatorio cumplimiento. Al respecto, precisó que, en virtud del artículo 235 de la Ley 1437 de 2011, la medida podría modificarse o levantarse en cualquier estado del proceso judicial, especialmente porque se advierten cargas desproporcionadas o inequitativas a quienes resulten afectados con ella. Explicó que en la ponderación entre los derechos amparados en la Sentencia SU-235 de 2016 y el derecho al debido proceso de Fiduciaria Davivienda (que se discute en el proceso de revisión de asuntos agrarios), deben primar los primeros pues radican en sujetos de especial protección constitucional, víctimas de desplazamiento forzado, y fueron objeto de la salvaguarda de la Corte desde 2016.

 

17. Además, considera que la medida cautelar decretada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo fija unas cargas inequitativas y desproporcionadas. Para la ANT, porque no ha podido adelantar acciones que le permitan administrar eficientemente los terrenos baldíos, a pesar de que existe certeza sobre su naturaleza jurídica y que la declaratoria de baldíos era oponible a terceros. De otro lado, para la población protegida por el fallo, porque esta no podrá beneficiarse del amparo de sus derechos hasta tanto la ANT no haga la recuperación material de los bienes baldíos.

 

18. Finalmente, se refirió al fuero de atracción que opera en la justicia especializada en restitución de tierras y su incidencia en el proceso judicial de revisión de asuntos agrarios. Indicó que el Consejo de Estado había perdido su competencia para decretar la medida cautelar en cuestión debido a que, con fundamento en el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, el Juzgado 001 Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Barrancabermeja había dispuesto la suspensión de procesos en los que se viesen comprometidos derechos sobre predios solicitados en la restitución mediante auto del 16 de abril de 2018, notificado en la web de la rama judicial en agosto del mismo año. Con base en ello, concluyó que el Consejo de Estado, cuya decisión fue posterior, se abstuvo de acatar dicha orden.

 

19. En septiembre de 2024, la Defensoría del Pueblo remitió a esta Corte un informe en el que relacionó los resultados de su más reciente gestión al seguimiento de la Sentencia SU-235 de 2016. En él se advierte que (i) debido a diferencias entre sus integrantes, algunas víctimas que inicialmente eran miembros de ASOCOL, se han agrupado a través de nuevas asociaciones; (ii) varios miembros de estas asociaciones desistieron del proceso de restitución de tierras a raíz de investigaciones por la alteración en la que presuntamente habrían incurrido respecto de las condiciones para inscribirse en el registro único de víctimas; (iii) la ANT está avanzando en acuerdos con la comunidad para que la adjudicación de baldíos se haga a través de un predio aledaño a la Hacienda Bellacruz que sería entregado a aquella entidad por la Sociedad de Activos Especiales (SAE); y (iv) algunos miembros de la población concernida han expresado que la adjudicación de los bienes baldíos ubicados en la Hacienda Bellacruz sería contraproducente por las repercusiones sociales que podría tener la clausura del proyecto de explotación de palma que se desarrolla allí actualmente y por motivos de la baja productividad con la que pueden quedar las tierras a raíz de aquel proyecto.

 

20. A continuación se presenta un resumen de las mesas de trabajo y visitas que realizó la entidad:

 

 

 

21.  Para cerrar su intervención, la Defensoría del Pueblo planteó, entre otras, las siguientes conclusiones: (i) la ANT y la SAE están avanzando en acciones dirigidas a transferirle a la primera el predio denominado El Amparo - con una extensión de 1.066 hectáreas y ubicado en el municipio La Gloria (Cesar), colindante con la Hacienda Bellacruz- para su posterior adjudicación a las 150 familias integrantes de ASOCADAR; (ii) dado que integrantes de ASOCOL han expresado su interés de acceder a otros bienes inmuebles distintos a los baldíos de la Hacienda Bellacruz, se espera que la ANT avance en las diligencias tendientes a la adjudicación jurídica y material del bien inmueble transferido por la SAE y, en consecuencia, se garantice el goce efectivo del derecho de acceso a la propiedad de la tierra estas familias; (iii) la mayor parte de los beneficiarios del fallo de tutela son personas mayores, lo que demanda la aplicación de un enfoque diferencial etario que priorice en el tiempo la materialización de sus derechos a la propiedad integral de la tierra y la vivienda digna[102]; y (iv) para identificar a los solicitantes de los terrenos baldíos que fueron objeto de despojo de la Hacienda Bellacruz, además de considerar las resultas de los procesos de restitución de tierras como sugiere la ANT, se debe tomar en consideración la información que reposa en la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, dado que pueden presentarse casos de personas que, a pesar de no haber promovido solicitudes de restitución de tierras, hayan acreditado su condición de víctimas de desplazamiento forzado del predio Hacienda Bellacruz (hoy Hacienda La Gloria) y, por tanto, se encuentren inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV).

 

22. Respuestas de la Procuraduría General de la Nación. Mediante escrito del 19 de marzo de 2024, el procurador delegado con Funciones Mixtas 2 para la Restitución de Tierras rindió informe sobre las siguientes actividades:

 

 

23. Además, rindió concepto sobre el estado de cumplimiento de la sentencia de unificación. Se refirió a la decisión que adoptó el Consejo de Estado en el sentido de suspender los efectos de las resoluciones que profirió el INCODER que declararon la indebida ocupación de los baldíos y ordenaron su recuperación. Indicó que pese a esa determinación judicial, la Procuraduría General de la Nación debe continuar con el cumplimiento de la función preventiva y de control de gestión a través de la vigilancia especial antes mencionada, pero especialmente de la función de intervención judicial, mediante la representación del Ministerio Público en la etapa que debe surtirse ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, con respecto a las solicitudes de restitución de tierras presentadas por los reclamantes de la Hacienda Bellacruz.

 

24. Afirmó que, con motivo de una solicitud realizada por el procurador 43 Judicial I de Restitución de Tierras de Barrancabermeja, la Dirección Territorial Magdalena Medio de la URT informó el 30 de marzo de 2021 que “la totalidad del área solicitada sobre los predios baldíos que se encuentran dentro del área denominada Hacienda Bella Cruz corresponde a 954 hectáreas + 2960 metros cuadrados”.

 

25. Sobre las denuncias penales presentadas en contra de algunos reclamantes, sostuvo que, por medio de providencia del 14 de diciembre del 2023, debidamente ejecutoriada, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga[103] precluyó la investigación adelantada en contra de Freddy Antonio Rodríguez Corrales y otros y, ordenó la compulsa de copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

 

26. Posteriormente, el 15 de octubre de 2024, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 2 para la Restitución de Tierras rindió un nuevo informe respecto del cumplimiento de la Sentencia SU-235 de 2016 en el que reportó las gestiones más recientes sobre el particular.

 

 

27. Respuesta del Consejo de Estado. A través de Oficio OPT-A-108/2024 fechado el 11 de marzo de esta anualidad, la Secretaría de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado remitió link de acceso al expediente 11001032600020130016900 (49158), que corresponde a la acción de revisión de asuntos agrarios previamente anunciada.

 

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