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Auto A-990/22
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por improcedente
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se remite escrito al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente
Auto 990/22
Expediente: T- 5.085.945
Referencia: Solicitud de cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016, proferida dentro de la acción de tutela promovida por Miguel Antonio Camargo Peña en representación de su menor hijo Yocimar Stiben Camargo Talero en contra del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP-.
Magistrada sustanciadora:
NATALIA ÁNGEL CABO
Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar y las magistradas Diana Fajardo Rivera y Natalia Ángel Cabo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016.
I. ANTECEDENTES
1. A través de la sentencia T-074 de 2016, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional estudió la acción de tutela formulada por el ciudadano Miguel Antonio Camargo Peña en representación de su hijo menor de edad Yocimar Stiben Camargo Talero en contra del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -en adelante FONCEP-.
2. La demanda versó sobre la negativa de la entidad pensional para reconocer la pensión de sobrevivientes a Yocimar Stiben Camargo Talero, niño en situación de discapacidad. El padre biológico del actor, el señor Miguel Antonio Camargo, solicitó esa prestación social con fundamento en que el menor era hijo de crianza del señor Luis María Camargo, quién también era abuelo de este y pensionado del FONCEP.
3. En aquella oportunidad, este Tribunal amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, protección a la familia y dignidad humana de Yocimar Stiben Camargo Talero, porque la entidad pensional desconoció su calidad de hijo de crianza por asunción solidaria de paternidad, del pensionado, el señor Luis María Camargo, quién en vida aportó los recursos económicos para satisfacer las necesidad básicas de su nieto ante la imposibilidad que tenía el padre de este para lograr dicho cometido.
4. Al respecto, la Sala de Revisión indicó que la protección de las familias se extiende a las que se conforman por crianza ante la distribución solidaria de deberes económicos entre padres y abuelos que concurren para asegurar los derechos de los niños en situación vulnerabilidad, de acuerdo con el artículo 42 de la Constitución, así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Sobre los Derechos del Niño de 1989. En concreto, la Corte dispuso:
SEGUNDO: ORDENAR al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP- el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes al menor de edad Yocimar Stiben Camargo Talero, en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas después de notificada esta providencia.
5. En escrito del 23 de marzo de 2022, el representante legal del actor formuló solicitud de cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016. En Auto 428 de 2022, la Sala Novena de Revisión descartó esa petición y remitió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito Judicial de Bogotá dicha solicitud para que adelantara esa tarea.
6. Mediante escritos presentados ante la Secretaría General de esta Corporación[1], el señor Miguel Antonio Camargo manifestó que el FONCEP no ha realizados los pagos de la pensión de sobreviviente desde hace 48 meses.
II. CONSIDERACIONES
7. A través del Decreto 2591 de 1991, el legislador extraordinario estableció dos mecanismos a los cuales puede acudir el beneficiario de un fallo de tutela para lograr su observancia, a saber: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato[2]
8. Ambas herramientas procuran que el sujeto obligado cumpla con las órdenes impartidas por la autoridad judicial para restablecer el derecho fundamental vulnerado[3]. No obstante, estas figuras se diferencian en tres aspectos[4].
i) La naturaleza de la responsabilidad que se exige en cada instituto: el cumplimiento requiere una responsabilidad objetiva, mientras en el incidente de desacato es de carácter subjetiva. En este último, se trata de verificar que entre el comportamiento del sancionado y el incumplimiento del fallo existe un nexo causal sustentado en la culpa o en el dolo[5].
ii) La activación del trámite: el incidente de desacato se inicia a petición del beneficiario o interesado. Por el contrario, el trámite de cumplimiento se inicia de oficio, o cuando el interesado o el Ministerio Público lo soliciten[6].
iii) Presupuestos para activar el trámite: la obligación de adelantar el cumplimiento del fallo surge después de emitir esta decisión de protección de derechos fundamentales, por lo que el juez adquiere la facultad y la obligación de materializar sus mandatos de su decisión desde ese preciso momento procesal. Por su parte, el incidente de desacato se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos de una sentencia que se encuentra protegida por la cosa juzgada[7]. Aunque, ninguna de estas herramientas es prerrequisito de la otra, por lo que puede adelantarse de forma paralela o complementaria, al ser trámites diversos[8].
9. Ahora bien, el artículo 36 del mencionado decreto prevé que, luego de surtido el trámite de revisión, los expedientes contentivos de las acciones constitucionales de tutela sean remitidos a la autoridad judicial que conoció en primera instancia de la solicitud de amparo. Además, esa norma dispone que ese juez o tribunal es el encargado de notificar la sentencia proferida por la Corte Constitucional a las partes involucradas y de adoptar las medidas necesarias para materializar el fallo mencionado.[9].
10. Sin embargo, excepcionalmente, la Corte Constitucional ha asumido la materialización de sus decisiones a través del cumplimiento y/o del incidente del desacato, siempre que[10]: i) el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; ii) las órdenes han sido insuficientes para alcanzar el cumplimiento; iii) la intervención de la Corte es necesaria para asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados; iv) la autoridad desobediente es un alto Tribunal; v) la sentencia cuyo cumplimiento se persigue comprende órdenes complejas cuya efectividad requiere un seguimiento permanente o la adopción de nuevas determinaciones; vi) el fallo que se persigue para materializar debió ser dictado por la Corte Constitucional; y vii) la intervención de la Corte es indispensable para asegurar la supremacía de la Carta Política.
11. En este contexto, la jurisprudencia ha expuesto los motivos constitucionales que respaldan que los jueces y tribunales que tramitaron en primera instancia el recurso de amparo son quienes están llamados a asumir el cumplimiento y/o eventual incidente de desacato en relación con las órdenes de tutela. Sobre el particular, se ha precisado lo siguiente[11]:
(a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, en tanto que es el superior funcional del juez de primera instancia el que debe conocer de la sanción impuesta al accionado en desacato, lo cual tiene sustento en el debido proceso constitucional y la defensa de la legalidad;
(b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, a la luz de la cual la interpretación del adjetivo el mismo contenido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no debe ser gramatical, sino conforme a los principios de igualdad en los procedimientos y de seguridad jurídica;
(c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, por cuanto se privilegia el contacto personal y directo del juez de tutela con los detalles que rodean la controversia ventilada en la tutela, de manera que sea esa autoridad que ha seguido de cerca la instrucción del proceso desde su génesis la que se pronuncie, con suficientes elementos de juicio, sobre un eventual incumplimiento; y,
(d) la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia, quien dispone de los poderes disciplinarios necesarios para garantizar el restablecimiento del derecho vulnerado o hacer cesar la amenaza alegada, manteniendo su competencia hasta que se materialice el cumplimiento de la orden de tutela, así la concesión del amparo no provenga de él sino del órgano de revisión.
Con base en las reglas referenciadas, la Sala Novena estudiara la presente solicitud de cumplimiento.
III. EXAMEN DE LA SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO PRESENTADA
12. De acuerdo con estas reglas jurisprudenciales, la Sala concluye que en el asunto sub examine no se reúnen las condiciones para que la Corte Constitucional asuma la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia T-074 de 2016, por las siguientes razones:
13. En primer lugar, la Sala no evidencia que el juez a quien le compete pronunciarse sobre el particular haya ejercido su competencia y la desobediencia persista, o esa autoridad sea renuente en desplegar las medidas que conminan al cumplimiento del fallo. En el escrito del ciudadano Camargo Peña no existe aseveración alguna de que el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá haya omitió activar su competencia de cumplimiento[12].
14. El peticionario nada dijo respecto de si había acudido o no al juez de primera instancia del proceso de tutela para solicitar su intervención en el cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016. Esa precisión era indispensable, porque, en el auto 428 de 2022, esta Sala remitió la solicitud de cumplimiento al juez de primera instancia, al punto que el señor Camargo Peña estaba en la posibilidad de informar el resultado de ese trámite para justificar la necesidad de que la Corte active la potestad de asumir la materialización de la sentencia en favor de su hijo. Por ende, el silencio del solicitante en este aspecto no evidencia alguna negligencia del juez de instancia o alguna insuficiencia en su competencia para observar el fallo referido.
15. En segundo lugar, el peticionario en ningún punto indicó que las órdenes hubiesen sido insuficientes para alcanzar su cumplimiento. Es más, el ciudadano solicitó la observancia de lo dispuesto en la sentencia T-074 de 2016, por lo que no se configura la hipótesis (ii) referenciada en el párrafo 10 de esta providencia.
16. En tercer lugar, no se constata que sea necesario la intervención de la Corte Constitucional para salvaguardar los derechos fundamentales de niño Yocimar Camargo Talero, dado que no se ha demostrado ni afirmado que la actividad del juez de primera instancia es inocua, insuficiente o negligente[13].
17. En cuarto lugar, la presente solicitud no se trata de un caso en el que la autoridad jurisdiccional obligada por el fallo sea un órgano jurisdiccional de cierre. La entidad obligada a cumplir la sentencia T-074 de 2016 es el FONCEP, la cual es una autoridad administrativa de orden distrital.
18. En quinto lugar, las órdenes que se derivan de la sentencia mencionada no tienen el calificativo de complejas[14], ni están encaminadas a conjurar una problemática masiva de afectación de derechos fundamentales enmarcada en un estado de cosas inconstitucionales. Las medidas dispuestas en la referida providencia solo obligan a una sola autoridad, como es el FONCEP. Además, se enmarcan en el escenario de garantizar una pensión de sobrevivientes, el cual hace parte del actuar cotidiano de la administración en su función previsional.
19. Este caso no se inscribe en ninguno de los estados de cosas inconstitucionales abiertos en este momento, como política criminal y carcelaria[15], desplazamiento forzado[16], sistema de salud[17], garantía de derechos a la alimentación, a la salud y al agua potable y a la participación de los niños y niñas del pueblo Wayúu[18] o bajo nivel de cumplimiento en la implementación del componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, de sus familias y de quienes integran el nuevo partido político Comunes[19].
20. En sexto lugar, solo se encuentra satisfecho el requisito de que la Corte haya dictado la sentencia que se solicita cumplir, que en este caso es la sentencia T-074 de 2016, proferida por la Sala Octava de Revisión de Tutelas. Sin embargo, como se expresó en los considerandos de este auto, esa situación por sí sola es insuficiente para que esta Corporación adelante el cumplimiento de los fallos que expide.
21. En séptimo lugar, en este caso tampoco se evidencia una insuficiencia o incapacidad de las facultades del juez para propiciar el cumplimiento del fallo de tutela, por lo que mal podría aseverarse que las medidas adoptadas han sido insuficientes o ineficaces cuando −como se acaba de señalar− no se han agotado los mecanismos que el ordenamiento jurídico pone a disposición del juzgador para garantizar la protección constitucional concedida. De hecho, no se trata de una situación alegada, ni debidamente sustentada por el solicitante.
22. En suma, la Sala de Revisión no accederá la solicitud elevada por el representante del accionante dentro del expediente de la referencia, toda vez que carece de la competencia para verificar del cumplimiento a las órdenes de tutela. Esa función de monitoreo de las órdenes de la sentencia T-074 de 2016 son del resorte del Juzgado Séptimo del Circuito de Bogotá, en cumplimento de sus funciones de juez de primera instancia, de acuerdo con una interpretación sistemática del referido decreto estatutario y con los principios que gobiernan el debido proceso constitucional. En aras de asegurar el acceso a la administración de justicia se remitirá la petición formulada por el representante del actor para se verifique el estado de cumplimiento de la providencia referida[20].
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- RECHAZAR por improcedente la solicitud de asumir el conocimiento del cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016 dentro del proceso de tutela promovido por Miguel Antonio Camargo Peña en representación de su hijo Yocimar Stiben Camargo Talero en contra del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP-.
Segundo.- A través de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá el presente auto y los escritos que dieron origen a su expedición, con el fin de que verifique el estado cumplimiento de la sentencia T-074 de 2016.
Notifíquese,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Se trata de los escritos formulados el 27 de abril y 2 de junio de 2022.
[2] Sentencia SU-1158 de 2003, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Sentencia T-226 de 2016, M.P: Luis Ernesto Vargas Silva.
[4] Auto 404 de 2014 M.P: Jorge Iván Palacio Palacio.
[5] Sentencia T-171 de 2009, M.P: Humberto Antonio Sierra Porto.
[6] Sentencia T-226 de 2016, M.P: Luis Ernesto Vargas Silva.
[7] Sentencia C-367 de 2014 MP. Mauricio González Cuervo
[8] Auto 508 de 2018 MP. Diana Fajardo Rivera
[9] Auto 096 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10] Así, las Salas de Revisión de esta Corporación mantienen la competencia para conocer los incidentes de desacato y asegurar el cumplimiento de sus fallos sólo de manera excepcional, en eventos tales como:
[C]uando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato, entre otros.
Por otra parte, cuando presenta un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo. [Auto 018 de 2013 M.P.: María Victoria Calle Correa]
[11] Autos 031 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos y 136A de 2002, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver sentencia SU-034 de 2018 MP. Alberto Rojas Ríos.
[12] Este requisito es indispensable para que la Corte Constitucional asuma la verificación de cumplimiento de sus fallos. En el Auto 288 de 2020, la Sala Plena descartó constatar la observancia de la Sentencia SU-062 de 2018, por cuanto el actor de ese proceso no demostró que hubiese acudido ante el juez de primera instancia, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para solicitar el cumplimiento de las órdenes de tutela proferidas.
[13] En el auto 163 de 2017, la Sala Séptima de Revisión conoció de la verificación del cumplimiento de la sentencia T-1049 de 2010 después de que los actores de ese trámite presentaron 5 incidentes de desacatos ante el juez de instancia. Dos de estas peticiones, 2 fueron concedidas y en 3 se discutió sobre la vigencia de las órdenes de la providencia.
[14] Ver Sentencia T-086 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa; Se emite una orden compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. En ese caso, en sus consideraciones, se analizó en qué condiciones puede un juez de tutela modificar, con posterioridad al momento en que se dictó una sentencia, una orden compleja, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales. En Auto 658 de 2017, la Sala Séptima de Revisión asumió la tarea de verificar la implementación de las órdenes dispuestas en la providencia T-236 de 2017, que incluían adelantar un proceso de consulta previa con comunidades étnicas diversas, no reanudar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato (PECIG), y diseñar un proceso decisorio que contara con los siguientes requisitos: i) una regulación efectuada y reglamentada por un órgano distinto e independiente a las entidades encargadas de ejecutar los programas de erradicación de cultivos de uso ilícito; ii) tal regulación se derivara de la evaluación de los distintos riesgos, entre ellos el de salud y ambiente, y en el marco de un proceso participativo y técnicamente fundado, con carácter continuado; iii) tal proceso decisorio incluyera una revisión automática de las decisiones que alertara sobre nuevos riesgos, y en la reglamentación o legislación una previsión sobre cuáles son las entidades con competencia para emitir las alertas, que como mínimo comprendiesen a las entidades nacionales y de orden territorial del sector salud, las ambientales y las que conforman el Ministerio Público; así mismo iv) que la investigación científica para determinar los riesgos planteados cumpliese exigencias de rigor, calidad e imparcialidad asimismo que v) los procedimientos de queja fuesen comprehensivos, independientes, imparciales y vinculados con la evaluación del riesgo; y por último vi) la decisión sobre la reanudación se sujetaría a evidencia objetiva y concluyente sobre la ausencia de daño para la salud y el medio ambiente.
[15] Sentencias T-388 de 2013 MP María Victoria Calle, T-765 de 2015 M:P Gloria Stella Ortiz Delgado
[16] Sentencia T-025 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa
[17] Sentencia T-760 de 2008 MP. Manuel José Cepeda Espinosa
[18] Sentencia T-302 de 2017 MP Aquiles Arrieta
[19] Sentencia SU-020 de 2022 MP Cristina Pardo Schlesinger
[20] Auto 104 de 2017. En esa providencia, la Sala Octava de Revisión remitió la solicitud de corrección, cumplimiento y modificación de las órdenes dictadas en la Sentencia T-436 de 2016 al juez de primera instancia de ese proceso, porque no se encontraban configuradas las reglas jurisprudenciales que permiten a la Corte asumir la verificación de un fallo.