TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-979/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relaciones laborales con empresas de servicios temporales cuando la entidad pública es usuaria y la regla de vinculación es de empleado público
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 979 de 2024
Referencia: expediente CJU-5406
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Anserma
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 2 de septiembre de 2020, Lizet Yamile Usma Vinasco presentó demanda ordinaria laboral en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante, el ICBF) y de la Cooperativa Multiactiva de Asesorías Servicios de Salud y Trabajo Comunitario - COOPSALUDCOM. Como pretensiones solicitó que: (i) se declare que existió un contrato de trabajo a término indefinido entre la demandante y el ICBF y que COOPSALUDCOM fue una simple intermediaria y es solidariamente responsable por las condenas que se impongan al ICBF; (ir) se condene al ICBF como empleador, y solidariamente a COOPSALUDCOM, al pago de: salarios, auxilio de transporte, prima de servicios, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, sanción por no pago de los intereses a las cesantías y la indemnización (sanción) contemplada en el artículo 65 del Código Sustantivo del trabajo[1].
2. Sustentó su demanda en los siguientes fundamentos fácticos principales: (i) que fue vinculada a COOPSALUDCOM mediante contrato a término fijo inferior a un año; (ir) que el contrato inició el 18 de enero de 2018 y culminó el 30 de noviembre de ese año, (iii) que se desempeñó como manipuladora de alimentos en el Centro de Desarrollo Infantil CDI ARCO IRIS (Sede Uno)[2]; (iv) que el ICBF era su verdadero empleador porque le daba órdenes y cumplía el horario que este le imponía; (v) que la ejecución del contrato obedecía al giro ordinario de las actividades del ICBF, (vi) que COOPSALUD fue la intermediaria del ICBF para la prestación de sus servicios personales relacionados con la protección del menor de edad y la garantía de sus derechos[3] y (vi) que no le fueron cancelados los salarios y auxilio de transporte correspondientes al mes de noviembre de 2018.
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El proceso correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Anserma, Caldas. Mediante auto del 17 de septiembre de 2020, resolvió declarar su falta de competencia y remitir el expediente a los juzgados administrativos de Manizales. Señaló que: (i) la demanda se instaura contra el ICBF como empleador y de COOPSALUDCOM como simple intermediario; (II) al ser el ICBF una entidad pública, por regla general, sus servidores son empleados públicos; (III) quien no desempeñe labores de conservación y mantenimiento de la obra pública, no puede ser considerado trabajador oficial, sino empleado público[4]; (iv) la demandante, al no cumplir labores propias de trabajadora oficial, debe considerarse empleada pública. Por lo tanto, concluyó que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante JCA), de conformidad con el artículo 104, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011.
4. Actuaciones y postura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El proceso le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Manizales quien, mediante auto del 15 de enero de 2021, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (en adelante, CSJ)[5]. Señaló que: (i) la demandante pretende que se declare su calidad de trabajadora oficial del ICBF, (ii) para ello, acude a una figura propia del régimen laboral de los particulares, que se aplica a los trabajadores oficiales, como es la figura del simple intermediario que está consagrada en el artículo 35 del Código Sustantivo del Trabajo[6]; (iii) el CSJ, frente a casos similares, ha establecido que la competencia recae en la jurisdicción ordinaria[7]; (iv) las controversias originadas en el marco de contratos de trabajo, regulados por el Código Sustantivo del Trabajo, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y (v) de conformidad con el artículo 2, numeral 1, del CPTSS[8], el asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En consecuencia, el 17 de abril de 2024, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que se dirimiera el conflicto de jurisdicciones[9].
5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 29 de abril de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 2 de mayo de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[10].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[11].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Anserma, Caldas, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por Liset Yamile Usma Vinasco en contra del ICBF y de COOPSALUDCOM. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, reiterará las reglas jurisprudenciales acerca de la competencia para conocer de las controversias en las que se pretende declarar la existencia de una relación laboral con entidades públicas, en las que se alega la participación de un intermediario (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones y delimitación del conflicto
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13].
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Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
9.1. Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Anserma, Caldas, que hace parte de la jurisdicción ordinaria y (ii) el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].
9.2. Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por Liset Yamile Usma Vinasco en contra del ICBF y de COOPSALUDCOM (párr. 1 y 2 supra), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
9.3. Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
4. Competencia para conocer de las controversias en las que se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral con una entidad pública, la cual se habría dado mediante un vínculo formal con un simple intermediario
10. La Corte Constitucional ha dirimido conflictos de jurisdicciones en controversias en las cuales el demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral con una entidad pública a la que aduce haberle prestado servicios personales, mediante contratos laborales o vínculos formales con entidades privadas, quienes presuntamente actuaron como simples intermediarios[17]. En el auto 1686 de 2023 la Sala Plena definió que en estos casos debe acudirse a la regla general de vinculación aplicable a la entidad pública demandada. Específicamente, en el auto referido la Sala Plena expresó: las controversias en las que se pretende declarar la existencia de una relación laboral con entidades públicas en las que participa un intermediario, como un sindicato, una empresa de servicios temporales, o una cooperativa de trabajo asociado, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a la entidad pública demandada. Esto, siempre y cuando dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación[18].
11. De conformidad con el criterio anterior, la Corte Constitucional ha señalado que, cuando en las pretensiones de la demanda se advierte que, presuntamente, la entidad pública demandada acudió a contratos o convenios para la prestación de servicios con entidades privadas, con el objetivo de encubrir de manera irregular una relación laboral con el Estado, la competencia para conocer el asunto se debe fundamentar en las reglas generales de vinculación, siempre y cuando, dentro del expediente no pueda desvirtuarse, prima facie, tal parámetro de vinculación. De este modo, cuando el régimen general de vinculación de la entidad demandada implica una relación legal y reglamentaria, y prima facie no sea posible desvirtuar dicho parámetro de vinculación, el asunto corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[19].
12. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral con una entidad pública a la que la parte demandante aduce haberle prestado servicios personales, a través de un vínculo formal con una cooperativa que habría actuado como simple intermediario, cuando quiera que la demandada es una entidad cuya regla general de vinculación de personal es la de empleado público. Esto, siempre y cuando, del expediente no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.
5. Caso concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. La Sala concluye que el proceso judicial sub examine debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, con fundamento en que: (i) la demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral entre ella y el ICBF porque, a su juicio, esta entidad pública fue su verdadera empleadora y COOPSALUDCOM fue una simple intermediaria[20]; (ii) el ICBF es una entidad pública, cuyo régimen general de vinculación de personal se efectúa mediante una relación legal y reglamentaria, esto es, con empleados públicos[21]. En efecto, el ICBF es un establecimiento público[22] y el artículo 37 de la Ley 7 de 1979[23] establece que: Las personas que laboren en el Instituto de Bienestar familiar serán consideradas como empleados públicos, salvo aquellas personas que de acuerdo con los estatutos internos del Instituto se les reserve la calificación de trabajadores oficiales. En concordancia con lo anterior, el Decreto 334 de 1980[24] establece en su artículo 79 que Los funcionarios del ICBF se consideran como empleados públicos para todos los efectos legales. Por último, (iii) no existen pruebas en el expediente que permitan desvirtuar, prima facie, el parámetro general de vinculación, máxime si se tiene en cuenta que la demandante alega que prestó sus servicios como manipuladora de alimentos[25].
14. Por lo anterior, la Sala Plena dirime este conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso judicial sub examine. Por ello, ordenará remitirle el expediente CJU-5406 al Juzgado Quinto Administrativo de Manizales, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Anserma, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Liset Yamile Usma Vinasco contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y la Cooperativa Multiactiva de Asesorías Servicios de Salud y Trabajo Comunitario COOPSALUDCOM.
Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5406 al Juzgado Quinto Administrativo de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Anserma.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01 ANEXOS Y DDA, p. 25.
[2] Ib., p. 22.
[3] Ib., p. 26.
[4] Expediente digital. 04 AUTO DECLARA INCOMPETENCIA Y ORDENA REMITIR, p. 1.
[5] Expediente digital. 07AutoFaltaCompentencia005202000217.
[6] Ib., p. 3.
[7] Para ello, cita fragmentos de decisiones de esa autoridad del 8 de noviembre de 2018 y del 13 de diciembre de 2018.
[8] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[9] Expediente digital. 02CJU-5406 Correo Remisorio. Previamente, mediante correo electrónico del 24 de junio de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales había remitido el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto de competencia entre jurisdicciones sub examine. Sin embargo, para ese momento el Consejo Superior de la Judicatura ya no tenía competencia para resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones.
[10] Expediente digital. 03CJU-5406 Constancia de Reparto.
[11] Como se señaló en el auto 757 de 2023, [e]n el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[12] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] Ib.
[16] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ]// b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[17] Cfr., entre otros, los autos de la Corte Constitucional 347 de 2022, 252 de 2022, 1686 de 2023, 2118 de 2023, 2183 de 2023.
[18] Corte Constitucional, auto 1686 de 2023. En el auto referenciado la Sala Plena también señaló que estas reglas generales de competencia han sido aplicadas al resolver conflictos entre jurisdicciones relacionados con controversias en las que se pretende el reconocimiento de derechos laborales por parte entidades públicas, en los que la demandada no contrata directamente los servicios del accionante, sino que tiene lugar a través de intermediarios.
[19] De esta manera, en los autos 2118 y 2183 de 2023, que reiteraron el auto 347 de 2022, se fijó la siguiente regla de decisión: Las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado.
[20] En este sentido, el caso analizado es diferente a aquellos en que en el marco de una relación laboral o contractual con un particular se formulan pretensiones laborales contra este y se pide que se condene solidariamente a una entidad pública.
[21] En relación con los criterios generales para establecer la calidad de empleado público o trabajador oficial, en los autos 235, 236 y 1686 de 2023se expresó: los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros; mientras que, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras. (Subrayado fuera del original).
[22] Artículo 50 de la Ley 75 de 1968 y artículo 19 de la Ley 7 de 1979. Esta última ley, por la cual, entre otras cosas, [ ] se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones establece, en su artículo 19, que: El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de Salud. Su domicilio legal será en la ciudad de Bogotá y tendrá facultad para organizar dependencias en todo el territorio nacional (Cursiva fuera del original).
[23] por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.
[24] Por el cual se aprueban los estatutos del ICBF.
[25] Expediente digital. 01 ANEXOS Y DDA, p. 22.