Sentencia A. 967/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-967/25

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Incumplimiento del presupuesto normativo

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 967 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6684

 

Asunto: conflicto aparente de jurisdicciones entre el Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. Hechos sobre reliquidación pensional. El Instituto de Seguros Sociales (en adelante, ISS), mediante Resolución n.°014969 del 19 de septiembre de 2006, reconoció una pensión de sobreviviente a María Clemencia Villaveces de Vargas (en adelante, la demandante), en calidad de cónyuge supérstite de Roberto Duran Vargas[1]. En cumplimiento de una decisión judicial[2], mediante Resolución n.°017445 del 11 de junio de 2010[3], el ISS reliquidó la pensión y ordenó el pago de un retroactivo por valor de $115.014.378. Posteriormente, en las Resoluciones GNR 303621 del 3 de octubre de 2015[4] y GNR 306338 del 6 de octubre de 2015[5], Colpensiones reconoció por concepto de retroactivo pensional las sumas de $75.778.145 y $17.185.599 respectivamente[6].

 

2. El 7 de junio de 2016, Colpensiones emitió la Resolución GNR 166239[7], por medio de la cual dejó sin efectos las anteriores resoluciones por concepto de retroactivo pensional y ordenó a María Clemencia Villaveces de Vargas “el reintegro del valor de $58.596.035, por concepto del pago del mayor valor (reliquidación) de sus mesadas pensionales del 01 de febrero de 2005 al 30 de noviembre de 2015”[8]. Colpensiones argumentó que incurrió en un doble pago por error involuntario, puesto que la reliquidación ordenada por el juez correspondía a un valor menor al reconocido. Tal decisión fue confirmada mediante la resolución SUB 64015 del 7 de marzo de 2018[9], así como en la Resolución DIR 5432 del 14 de marzo de 2018[10].

 

3. La causa judicial. El 31 de mayo de 2018[11], María Clemencia Villaveces de Vargas, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones (en adelante, la demandada). La demandante solicitó que se declare (i) “que es [nula] la Resolución GNR 166239 del 7 de junio de 2016”; (ii) “que […] es [nula] la Resolución SUB 64015 del 7 de marzo de 2018 por medio de la cual se confirmó la Resolución GNR 166239”; y, (iii) que “es [nula] la Resolución DIR 5432 del 14 de marzo de 2018 mediante la cual se confirmaron las dos [r]esoluciones anteriores”; y, en consecuencia, (iv) que se le ordene a Colpensiones cumplir con lo ordenado en sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, esto es, reliquidar la pensión de sobreviviente que le corresponde a la demandante y, como consecuencia, indexar las sumas adeudadas que fueron reconocidas en la Resolución n.°014969 del 19 de septiembre de 2006[12].

 

4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto[13], el proceso correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante providencia del 3 de septiembre de 2019, la autoridad judicial admitió la demanda y notificó de la misma a todos los interesados[14]. Posteriormente, en providencia del 25 de julio de 2023, (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y (ii) remitió el expediente al Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia[15].

 

5. Como fundamento de su decisión, el Tribunal señaló que en materia ordinaria laboral la ejecución de sentencias condenatorias corresponde al juez que tramitó la demanda. Específicamente, refirió que “el acreedor debe solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez de conocimiento, para que adelante el proceso ejecutivo. […] [P]ara el presente caso, la demandante pretende que se de (sic) cumplimiento a [una sentencia previa][16], por lo que, a pesar de solicitar […] la nulidad de algunos actos administrativos, el trámite del asunto le corresponde al juez de conocimiento”[17]. Además, manifestó que, “[s]i bien es cierto que esta jurisdicción tiene competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos, […] ello es para los ejecutivos derivados de las condenas impuestas por esta jurisdicción”[18]. En línea con lo anterior, indicó que la competencia en procesos relacionados con la seguridad social no solo se define por la naturaleza de los actos demandados, sino también por la calidad del causante de la prestación. En consecuencia, concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de la controversia relacionada con la seguridad social de trabajadores del sector privado, sin que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tenga que asumirla, al no tratarse de un proceso relativo a la seguridad social de un empleado público. Fundamentó su posición en los artículos 306 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), aplicable por remisión del artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), así como en el Auto 710 de 2021 de la Corte Constitucional[19].

 

6. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El proceso fue remitido[20] al Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 10 de marzo de 2025, la autoridad judicial (i) propuso conflicto negativo de jurisdicción entre la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral y la jurisdicción contencioso administrativo y (iii) ordenó remitir el expediente ante la Corte Constitucional, con el fin de que resuelva lo que en derecho corresponda[21]. Manifestó que, “[s]i bien dentro de las pretensiones se incluye el cumplimiento de una sentencia judicial dictada dentro del proceso ordinario laboral, el objeto principal del litigio es la nulidad de actos administrativos, lo que escapa de la competencia de este juzgado, correspondiendo su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o en su defecto si la Corte estima que si es de competencia de los juzgados laborales se debe someter a reparto, toda vez que, las pretensiones de la demanda son un nuevo litigio”[22].

 

7. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a esta corporación el 24 de marzo de 2025[23]. Posteriormente, el 14 de mayo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 13 de mayo del mismo año[24].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8. La Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

9. La Sala Plena debe resolver la presunta controversia suscitada entre la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por María Clemencia Villaveces de Vargas contra Colpensiones. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra).

 

3.     Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

 

10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[25]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[26].

 

 

11. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumpla alguna de estas exigencias.

 

4.          Caso concreto

 

12. La controversia sub examine no configura un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Sala Plena constata que, aunque se satisfacen los presupuestos subjetivo y objetivo, no se acredita el presupuesto normativo de este tipo de conflictos.

 

12.1. El asunto satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (i) el Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, y (ii) la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[30].

 

12.2. Se satisface el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

12.3. No obstante, el asunto no satisface el presupuesto normativo. El Juez administrativo sí esbozó los fundamentos normativos y jurisprudenciales con base en los cuales considera que carece de competencia para conocer del asunto. Sin embargo, el Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá se limitó a afirmar que, a pesar de la conexión con un proceso laboral previo, la acción principal es la nulidad de actos administrativos, “lo que escapa de la competencia de este juzgado, correspondiendo su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o en su defecto si la Corte estima que si es de competencia de los juzgados laborales se debe someter a reparto, toda vez que, las pretensiones de la demanda son un nuevo litigio”[31]. En esa medida, únicamente manifestó que se trataba de un asunto nuevo, sin hacer referencia a argumentos de índole constitucional o legal que fundamenten o sustenten las razones para explicar por qué no tiene la competencia jurisdiccional para conocer del asunto.

 

13. De conformidad con el Auto 155 de 2019, el presupuesto normativo requiere que las autoridades en un conflicto de jurisdicciones hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto. La argumentación para plantear un conflicto de jurisdicciones debe ser clara e idónea. En esta providencia, la Corporación reconoció la posibilidad de flexibilizar el presupuesto normativo, con el fin de garantizar los principios de celeridad y de acceso a la administración de justicia. No obstante, se trata de una circunstancia excepcional. La Corte explicó que el elemento normativo debe entenderse insatisfecho cuando “la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia”[32].

 

14. En el Auto 765 de 2025, la Corte Constitucional estableció unas subreglas para flexibilizar de forma excepcional el presupuesto normativo[33]. Esta flexibilización procede si se cumplen tres criterios concurrentes[34]: (i) que las circunstancias del proceso justifiquen una decisión célere; (ii) que la otra autoridad judicial sí presente argumentos jurídicos claros e idóneos; y (iii) que existan premisas jurídicas mínimas que permitan inferir la postura del juez que no argumentó adecuadamente.

 

15. En el caso sub examine, si bien el juez administrativo expuso argumentos claros e idóneos para sustentar su falta de jurisdicción (parr.5 ut supra), no se cumplen las otras dos subreglas establecidas en el Auto 765 de 2025, como se explica a continuación. Por una parte, el litigio se circunscribe a la solicitud de nulidad de actos administrativos que ordenaron el reintegro de sumas de dinero pagadas en exceso por Colpensiones, debido al doble pago efectuado de manera involuntaria. Sin embargo, la demandante continúa percibiendo las mesadas correspondientes a la pensión de sobreviviente que le fue reconocida como cónyuge supérstite. Por otra parte, lo expuesto por el juez laboral no cumple con la carga mínima de exponer elementos jurídicos que permitan inferir una postura de índole legal o jurisprudencial que justifique su declaratoria de falta de competencia.

 

16. Sobre este último punto, es importante precisar que en el Auto 765 de 2025 la Corte Constitucional aclaró que “[a]rgumentos como: […] el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, no son argumentos que cuestionen la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por tanto, no satisfacen por sí mismos las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones”. En el presente asunto, el argumento del juez ordinario es que, independientemente de la conexión con el proceso laboral anterior, se trata de un "nuevo litigio", por lo que no puede resolverse en ese juzgado específico. Por lo tanto, requirió la remisión a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, en su defecto, un nuevo reparto si se considera que corresponde a la jurisdicción laboral.

 

17. El juez laboral sugirió la posibilidad de que el caso fuera de la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, pero su reproche se dirigió a la necesidad de un nuevo reparto. Las afirmaciones de mera conveniencia no sustentan una interpretación legal sólida.

 

18. Conforme a lo expuesto, en el presente caso no están acreditados todos los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. La Corte Constitucional se declarará inhibida para dirimir este asunto y devolverá el expediente al Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados.

 

19. Finalmente, se advierte al Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá que, en lo sucesivo, deberá expresar de forma clara, idónea y suficiente las razones constitucionales, legales o jurisprudenciales que fundamenten su falta de competencia jurisdiccional en los asuntos.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General, DEVOLVER el expediente CJU-6684 al Juzgado 007 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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