TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-940/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO No. 940 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6521
Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda y el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda)
Magistrada ponente: Lina Marcela Escobar Martínez
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Corte Constitucional[1], profiere el presente auto con fundamento en las siguientes
I. ANTECEDENTES
1. El día 30 de enero de 2025[2], el señor Gerardo Herrera interpuso acción popular contra el Ministerio de Salud y Protección Social y el establecimiento comercial Calzado Bucaramanga, ubicado en Santa Rosa de Cabal. El demandante indicó que actualmente dicho local no garantiza un baño público apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas. Como pretensiones, solicitó que se ordenara a Calzado Bucaramanga a adecuar un baño público, y que el Ministerio de Salud y Protección Social lo sancionara por la afectación de derechos colectivos, así como que realizara la vigilancia del cumplimiento de lo ordenado por el juez que conociera del caso.
2. Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, en Auto del 3 de marzo de 2025[3], declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Santa Rosa de Cabal. El Tribunal sostuvo que en este caso resultaba procedente aplicar la figura del fuero de atracción. De su aplicación se entiende que en el presente asunto las pretensiones dirigidas contra el establecimiento Calzado Bucaramanga y contra el Ministerio de Salud y la Protección Social no solo carecen de similitud en el objeto, sino también en la fuente, pues las mismas están direccionadas separadamente en procura de intereses independientes. En esa misma línea, el Tribunal subraya que el elemento fáctico imputado a cada uno es disímil, pues mientras a la sociedad comercial demandada se le atribuyen omisiones en la construcción y habilitación de baño para personas en condición de discapacidad física, al Ministerio se le atribuyen omisiones en su función de vigilancia[4].
3. Por último, el Tribunal citó la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 26 de agosto de 2021 con ponencia del Consejero Alberto Montaña Plata en la que se estableció que [e]n caso de que la demanda incluya pretensiones que no puedan resolverse mediante la acción popular, el juez debe readecuar oficiosamente el trámite, según el mecanismo que corresponda. En consecuencia, alegó que la pretensión formulada contra el ministerio responde a la naturaleza propia de aquellas que deben ventilarse por la acción de cumplimiento y no mediante la acción popular.
4. Por todo lo anterior, el Tribunal mencionó que deben aplicarse las reglas de competencia dispuestas en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y remitirse el asunto a la justicia ordinaria.
5. Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Mediante Auto del 8 de abril de 2025[5], el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) también declaró su falta de jurisdicción y propuso un conflicto de jurisdicciones. Argumentó que en este caso el asunto debía ser asumido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tras realizar una lectura sistemática del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 14 del artículo 152 de la misma Ley y el numeral 7 del artículo 20 de la Ley1564 de 2012[6].
6. Esto, teniendo en cuenta que una de las demandadas era una entidad pública, el Ministerio de Salud y Protección Social y el citado numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso impide a los jueces civiles conocer de acciones populares en las que esté involucrada una entidad pública. Adicionalmente, el juzgado citó el Auto 1754 de 2024 proferido por esta Corte en el que, según afirma, frente a hechos similares a los analizados en esta oportunidad, se remitió el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
7. El 24 de abril de 2025[7] el asunto fue remitido a esta Corporación. Luego, el 13 de mayo de esta misma anualidad, se repartió el asunto para su sustanciación[8].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
2. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11].
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer de la acción popular interpuesta por Gerardo Herrera contra el Ministerio de Salud y Protección Social y el establecimiento comercial Calzado Bucaramanga, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, pues satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y, de otro, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), que integra la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. A su vez, ambos rechazaron la competencia para tramitar el asunto.
(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda asociada a la acción popular interpuesta por el señor Gerardo Herrera, debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, pues las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos 2 a 5).
11. Con lo anterior claro, la Sala pasa a analizar el respectivo conflicto, para lo cual hará referencia a (i) la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria respecto de las acciones populares y luego, (ii) pasará a resolver el caso concreto.
3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria respecto de las acciones populares. Reiteración del Auto 288 de 2024
12. El sustento normativo para fijar qué jurisdicción conocerá de las demandas de acción popular presentadas por los ciudadanos se encuentra en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 [p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. El mencionado artículo dispone que [l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. Y añade que, [e]n los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
13. Esta disposición determinó un factor subjetivo de competencia, esto es, por la calidad de los sujetos contra quien se dirige la demanda, en virtud del cual, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, le corresponde conocer todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión de su actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos[12].
14. Al respecto, el Auto 799 de 2021[13] fijó la siguiente regla de decisión: En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En virtud de lo anterior, resulta evidente que, si la acción popular involucra acciones u omisiones de entidades públicas, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
15. En concordancia con lo anterior, el numeral 16 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que es competencia de los tribunales administrativos conocer de los asuntos relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. Y el numeral 10 del artículo 155 ibidem dispone que los jueces administrativos conocerán esta clase de conflictos cuando las acciones u omisiones que los originen provengan de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.
16. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo ( )[14]. No obstante, el artículo 15 de la misma Ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone:
[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.
En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
17. Adicionalmente, en el Auto 288 de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional al resolver un conflicto de competencia entre jurisdicciones en relación con una acción popular interpuesta en contra de diferentes sujetos, señaló que, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se activa para conocer de acciones populares, a partir del cumplimiento de la condición referente a que la accionada, o algunas de ellas, sean entidades públicas.
4. Examen del caso concreto
18. La Sala considera que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda es la autoridad judicial competente para conocer de la acción popular interpuesta por Gerardo Herrera contra el Ministerio de Salud y Protección Social y el establecimiento comercial Calzado Bucaramanga. Esto, por cuanto el accionante dirigió la acción popular en contra de una entidad privada y otra pública.
19. De lo anterior se concluye que conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, para este caso se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de acciones populares, a partir del cumplimiento de la condición referente a que la accionada, o algunas de ellas, sean entidades públicas. Sumado a que en el caso concreto, se presentan cuestionamientos frente al Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU- 6521 al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda.
20. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[15].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda y el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda conocer el proceso judicial promovido por Gerardo Herrera contra el Ministerio de Salud y Protección Social y el establecimiento comercial Calzado Bucaramanga.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6521 al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) y a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[2] Archivo digital. Expediente CJU 6521. Documento 001_001_001ActaRepartoYDemandapdf.
[3] Archivo digital. Expediente CJU 6521. Documento 003_003_003AutoDeclaraFaltaCompetenciaRemitepdf.
[4] Ibidem, p. 5.
[5] Archivo digital. Expediente CJU 6521. Documento Archivo 011_AutoConflictoJurisdiccionpdf.
[6] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[7] Archivo digital. Expediente CJU 6521. Documento 010EnvioExpedienteHCorteConstitucionalDirimirConflilctoJurisdicciónpdf
[8] En un inicio, la sustanciación del expediente le correspondió a la magistrada Diana Fajardo Rivera y luego al magistrado encargado César Humberto Carvajal Santoyo, quienes concluyeron su periodo constitucional en junio de 2025. Por tal motivo, la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez, al haber sido elegida y designada como magistrada de la Corte Constitucional en su reemplazo, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7º del Decreto 1265 de 1970, que señala lo siguiente: [l]as salas de decisión no se alterarán durante cada período por cambio en el personal de Magistrados y, por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupará el lugar del sustituido.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 2 de octubre de 2019, Radicación No. 110010102000201901891 00.
[13] Expediente CJU-585. Reiterado en el auto 866 de 2021.
[14] Ley 472 de 1998, artículo 14.
[15] Reiteración de la regla de decisión del Auto 288 de 2024.