TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-933/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Marco normativo y jurisprudencial
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 933 DE 2025
Ref.: Expediente D-16.314
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54, parcial, de la Ley 2277 de 2022, Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones, el cual adicionó el artículo 513-8 del Estatuto Tributario
Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto.
Magistrada Ponente
Carolina Ramírez Pérez
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)
La suscrita Magistrada sustanciadora del proceso de la referencia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Manuel José Cepeda Espinosa y Mauricio Alfredo Plazas Vega, demandaron el artículo 54 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones, el cual adicionó el artículo 513-8 del Estatuto Tributario.
2. Los ciudadanos plantearon cuatro cargos de inconstitucionalidad al considerar que la norma trasgredía los artículos 13, 95, 150-19, 189-25, 333 y 363 de la Constitución Política. En ese orden, expusieron que resultaba inconstitucional que, al diseñar el tributo, sobre los alimentos ultraprocesados, el legislador hubiera incluido elementos que derivan en una mayor carga tributaria para los productos importados que para aquellos de los productos nacionales. Sostienen que el carácter nacional o importado del producto es una característica absolutamente irrelevante a la luz de los fines de salud pública del impuesto saludable, y por lo tanto no existe ninguna relación racional entre el medio utilizado y el fin perseguido. Es más, al estimular el consumo de los llamados productos ultraprocesados nacionales, la norma actúa en contra del fin perseguido. Por tales motivos, sostuvieron, que la norma demandada vulneraba el derecho a la igualdad, el principio de equidad horizontal, y además imponía una restricción constitucionalmente ilegítima al derecho a la libre competencia económica. Por otra parte, la norma, al imponer una mayor carga a los productos importados que a los nacionales, en efecto estaría creando un arancel para los productos importados.
3. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del cinco (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), previo sorteo de rigor remitió el asunto al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para impartir el trámite correspondiente.
4. Mediante auto del 6 de diciembre de 2024, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por cuanto los demandantes no habían establecido con claridad el objeto demandado y los cargos formulados no cumplían a cabalidad con los requisitos jurisprudenciales de claridad, especificidad, certeza y pertinencia.
5. En primer lugar, los demandantes indicaron que su demanda se dirigía contra los apartados del artículo 54 de la Ley 2277 de 2022 relacionados con la base gravable para liquidar el impuesto a los productos comestibles ultraprocesados y los productos terminados producidos en zonas francas. A pesar de ello, la magistrada sustanciadora consideró que únicamente se expusieron razones de inconstitucionalidad contra la fórmula de la base gravable sobre la que se liquida el impuesto a los productos comestibles ultraprocesados.
6. En segundo lugar, la magistrada sustanciadora consideró que los cargos no cumplieron con la carga argumentativa exigida. Respecto al cargo sobre el principio de igualdad, se advirtió a los demandantes que no identificaron adecuadamente los grupos o situaciones comparables. Además, debían explicar (i) si la base gravable debía ser igual para productos nacionales e importados pese a su distinto origen, (ii) qué norma prohíbe incluir costos arancelarios y (iii) por qué la fórmula aplicada es desproporcionada o inconstitucional. Asimismo, el cargo sobre equidad tributaria se requirió a los accionantes a justificar que el trato fiscal distinto carecía de justificación, era desproporcionado y excedía el margen de configuración del legislador en materia tributaria. Por su parte, se consideró que el cargo sobre la libre competencia económica no fue específico, ya que no se indicaron de forma concreta y directa cómo los apartes demandados lesionan los elementos esenciales de esta garantía constitucional. Finalmente, sobre el cargo de violación de la reserva gubernamental para fijar aranceles, en el auto inadmisorio se consideró que no se explicó cómo la fórmula de base gravable dispuesta en el artículo demandado equivale a un arancel.
7. De acuerdo con el informe de la Secretaría General de esta Corporación del 16 de diciembre de 2024, El proveído de fecha 6 de diciembre de 2024, fue notificado mediante estado del 10 de diciembre de 2024. El término de ejecutoria transcurrió los días 11, 12 y 13 de diciembre de 2024. Dentro del mismo, el 13 de diciembre de 2024 se recibió escrito de los ciudadanos Manuel José Cepeda Espinosa y Mauricio Alfredo Plazas Vega, mediante el cual corrigen la demanda.
8. En Auto del 20 de enero de 2025, el despacho de la magistrada ponente admitió la demanda. Así mismo, dispuso (i) comunicar el inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y; al presidente del Congreso de la República, (ii) fijó en lista la norma acusada por el término de diez (10) días e (iii) invitó a participar en el proceso, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Nacional de Empresarios ANDI, al Sindicato Nacional de Trabajadores y la Industria de las Bebidas, Alimentos, Sistema Agroalimentario, Afines y similares del Colombia - SINALTRAINBEC, al Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Contables de Universidad de Medellín (CIECA), al Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana y a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Externado de Colombia, EAFIT, del Rosario, de Antioquia, de los Andes, de Cartagena y de La Sabana.
I. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta corporación, la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces, el procurador y el viceprocurador general de la Nación[1]. Estos dos últimos, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
2. Régimen de impedimentos del procurador general de la Nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia[2]
10. El artículo 118 de la Constitución dispone que [a]l Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Por su parte, el artículo 275 superior establece que el procurador general de la Nación es el supremo director del Ministerio Público. El artículo 277 constitucional estatuye las funciones que el procurador general de la Nación puede ejercer por sí mismo o por medio de sus delegados y agentes. Entre dichas funciones está la de [vi]igilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
11. No obstante, por expreso mandato del artículo 278 de la carta, esa autoridad tiene otras funciones que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente, y no a través de sus delegados o agentes. El numeral 5 del citado artículo prescribe que el procurador general de la Nación ejercerá directamente la función de [r]endir concepto en los procesos de control de constitucionalidad. Mediante ese concepto, dada su calidad de representante de los intereses de la sociedad y de defensor del orden jurídico[3], el procurador general aboga o impugna la constitucionalidad de las normas objeto de control.
12. De acuerdo con la jurisprudencia, la función de rendir concepto directamente en los procesos de control de constitucionalidad exige al procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones[4]. Por ello, si bien no existe una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el procurador general de la Nación, la Sala Plena ha extendido las reglas dispuestas en esta materia para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[5].
13. Al respecto, la corporación ha advertido que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse con el mismo alcance y rigor al procurador general de la Nación. Esto es así, al menos por dos razones[6]: (i) el procurador general no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.
3. El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. Reiteración de jurisprudencia
14. Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen causales taxativas de impedimento y recusación. Dichas causales son las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición objeto de control constitucional; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
15. En el Auto 049 de 2021, reiterado en varias oportunidades[7], la Corte sintetizó las reglas sobre el alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, cuando aquel es formulado por el procurador general de la Nación para rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Sobre el particular, aclaró que se trata de una causal objetiva. Esto significa que el examen no tiene como punto de partida un juicio de valor, sino la ocurrencia de un hecho concreto[8].
16. Igualmente, explicó que dicha causal se configura cuando se demuestra que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[9]. Por ende, su estructuración excluye aquellos casos en que la intervención [ ] se produce por fuera del ámbito del iter legislativo[10].
17. En la citada providencia, la Sala Plena recordó que la jurisprudencia ha aceptado los impedimentos manifestados por el procurador general de la Nación cuando ha comprobado[11]: (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[12]; (ii) su participación en la redacción de la norma[13]; (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[14]; o (iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional[15].
18. Con posterioridad al Auto 049 de 2021, y con fundamento en las reglas allí reiteradas, la Corte también ha aceptado los impedimentos manifestados por el procurador, en aplicación de la causal aludida, cuando[16]: (i) en calidad de ministro, el procurador sancionó el texto de la norma acusada[17]; (ii) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[18]; y (iii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[19].
19. Ahora bien, en la providencia en cita, la Sala indicó que la causal en comento se presenta cuando la autoridad concernida participa en las etapas de formación de la norma objeto de control constitucional, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención. Esta afirmación fue tomada del Auto 418 de 2017, en la cual la Corte sostuvo que la causal objeto de estudio no hace distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma. Sin embargo, la Corte observa que, en ambos casos, esto es, en los autos 049 de 2021 y 418 de 2017, tal consideración no fue relevante en la regla de decisión aplicada. Como se verá a continuación, en los dos casos, la participación del procurador general de la Nación en el trámite legislativo no fue circunstancial o irrelevante[20].
20. En el Auto 418 de 2017, la corporación aceptó el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente RPZ-003[21]. Constató que esa autoridad, primero, realizó una intervención oral en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y, segundo, participó en una audiencia pública. La Sala calificó la intervención del procurador general de la nación en el trámite legislativo como activa y determinante.
21. De hecho, con base en esta regla decisión, en los autos 498 de 2017 y 065 de 2019, la Corte concluyó que la causal de impedimento que se funda en la expedición de la norma acusada supone demostrar: (i) la participación activa del funcionario en el proceso de formación de la norma objeto de control; (ii) y que dicha actuación haya sido determinante en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional[22]. En el mencionado Auto 065 de 2019, la corporación aceptó el impedimento del viceprocurador general de la nación. Comprobó que su participación en el trámite legislativo fue activa y determinante, pues ese funcionario presentó y justificó ante el Gobierno nacional la necesidad de que este expidiera el decreto ley demandado.
22. Por su parte, en el Auto 049 de 2021, con base en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada, la Corte aceptó el impedimento presentado por la procuradora general de la nación para rendir concepto en el expediente D-14.045[23]. Esto, al comprobar que, en calidad de ministra de justicia y del derecho, la procuradora participó en el acto de sanción de la ley demandada. Al respecto, la Sala advirtió que la sanción de la ley no es un acto menor. Por el contrario, se trata de un requisito obligatorio e inexorable de existencia y validez de las leyes[24], mediante el cual [ ] culmina el proceso de su formación[25].
4. La naturaleza y alcance de las funciones a cargo del secretario general del Senado de la República
23. En concordancia con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, corresponde a cada cámara elegir a su secretario general. El artículo 47 de la citada ley establece los siguientes deberes del secretario general de cada cámara:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el presidente.
6. Informar regularmente al presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes si no fueren reservados que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
24. El artículo 289 de la misma ley agrega que el secretario general de cada una de las cámaras hará público el registro de declaración de intereses privados de los congresistas, y lo expresará en la Gaceta del Congreso[26]. Así mismo, el artículo 385 determina que ese funcionario debe firmar las resoluciones de nombramiento de los empleados del Congreso de la República[27]. Los artículos 367[28] y 377[29] asignan sendas funciones al secretario general del Senado de la República: efectuar la organización legislativa del Congreso y suscribir las decisiones administrativas del director general administrativo del Senado.
25. Tratándose del principio de publicidad, los artículos 35[30], 36[31], 130[32], 144[33] y 231[34] de la Ley 5ª de 1992 prevén que los secretarios generales de las comisiones y de las plenarias tienen las siguientes funciones: (i) publicar en la Gaceta del Congreso el acta de las sesiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y toda la información que tenga relación con el trámite legislativo; (ii) fungir como directores de la sección respectiva de ese medio de comunicación; y (iii), en casos eventuales, garantizar dicho principio a través de las plataformas tecnológicas institucionales.
26. Mediante la Resolución 008 de 2011, la Mesa Directiva del Senado de la República adoptó el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para su Área Legislativa. Ese acto administrativo prescribe que al secretario general de esa célula legislativa le corresponden funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la corporación. Igualmente, estatuye que las funciones específicas del cargo son las contenidas en el artículo 47 de la Ley 5ª de 1992. Además, enlista las siguientes funciones generales:
1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.
27. Con fundamento en lo expuesto, en el Auto 191 de 2025, la Corte Constitucional estableció las reglas a aplicar en relación con los impedimentos en relación con el hoy procurador general de la Nación, quien, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República, intervino en el trámite legislativo de varias leyes. Dijo la providencia:
25. La naturaleza y el alcance de esa intervención imponen a la Corte el deber de examinar en cada caso, con precaución y detenimiento, la configuración de la causal de impedimento objeto de estudio en cada oportunidad. Esto es así por dos razones. Primera, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República, el hoy procurador general de la Nación intervino en el trámite legislativo de innumerables leyes. En consecuencia, la aplicación de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada, sin consideración a la naturaleza o el grado de intervención, vaciaría la competencia que la Constitución le asigna al procurador general de la Nación de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad. Y, segunda, de acuerdo con la jurisprudencia, las causales de impedimento son taxativas y de interpretación restrictiva, lo que proscribe su aplicación por analogía. Estas características tienen por finalidad garantizar su carácter excepcional y, por tanto, evitar que los impedimentos se conviertan en un medio para evadir de forma general y permanente el ejercicio de las funciones a cargo.
26. Lo anterior supone que, tratándose del ahora procurador general de la nación, su intervención como secretario general del Senado de la República en el trámite legislativo que siguió la norma no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional.
27. Como ocurre con las demás causales, la causal de impedimento aludida exige que el procurador general de la Nación demuestre la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas. Esto, al punto de que debe ser relevado del cumplimiento del deber superior de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Como es natural, la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional.
28. Para este examen, el cual, se insiste, debe hacerse caso a caso y teniendo en cuenta que se trata de una causal objetiva, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias, (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
28. En efecto, en el Auto 191 de 2025 se distinguió entre dos situaciones, referidas a la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y del cargo formulado: (i) tratándose de procesos en los que la Sala Plena tiene competencia para analizar de manera oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, o de procesos en los que, vía acción pública de inconstitucionalidad, se alega la existencia de un vicio de procedimiento, en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la nación otrora secretario general del Senado de la República, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar. Lo anterior en razón a que el control es oficioso e integral, es decir, en aquellos en que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones, (ii) en los asuntos donde el control no es integral, sino que circunscribe a una demanda presentada en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, debe analizarse los siguientes aspectos. Primero, en el caso de vicios de forma, la aceptación del impedimento no es automática. La Corte deberá, para el efecto, analizar cada caso y verificar el cumplimiento de las reglas definidas por la jurisprudencia para considerar que se configuró la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada.
29. Segundo, en los procesos de constitucionalidad donde la Corte analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo, en principio, el impedimento no sería fundado. Pese a ello, aclaró la Corte lo siguiente:
No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte.
5. Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto en el proceso D-16314
30. El Procurador General de la Nación alega la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición demandada. De manera puntual afirma que, en su antigua condición de secretario general del Senado de la República, participó de forma verbal y escrita durante el respectivo trámite legislativo de la Ley 2277 de 2022. Al respecto, el procurador explicó que, en cumplimiento de tales funciones, realizó las siguientes actuaciones:
(i) Intervine en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio del respectivo proyecto de ley, y durante el debate de la iniciativa di cabal cumplimiento a las funciones del cargo, las cuales incluyen verificar y certificar el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario, y asesorar a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos.
(ii) Suscribí la Ley 2277 de 2022, junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados por los parlamentarios.
(iii) Atendí los requerimientos probatorios que la Corte Constitucional hizo en otros procesos de su conocimiento sobre el trámite parlamentario de la norma bajo estudio, según consta en los respectivos expedientes.
31. Para dar sustento a la afirmación del cumplimiento de las funciones del cargo que ostentaba al momento de la expedición de la Ley 2277 de 2022, el procurador señaló que en las Gacetas del Congreso No. 1359, 1364, 1387 y 1412 de 2022, y 16, 82, 107 y 121 de 2023, se evidencia su intervención en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio del respectivo proyecto de ley, así como el debate de la iniciativa inicial.
32. De conformidad con lo expuesto, se concluye que, en efecto, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado, el Procurador General de la Nación intervino en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional. En consonancia con las funciones propias de ese cargo, las gacetas del Congreso mencionadas en el escrito de impedimento dan cuenta de su participación.
33. No obstante, como se explicó en la parte motiva de esta providencia, y en las reglas contenidas en el Auto 191 de 2025 proferido por esta Sala, en principio, respecto de los procesos de constitucionalidad en los que la Corte solo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo, el impedimento sólo estará fundado si se demuestra que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte. Situación, además, que debe estar suficientemente demostrada en el escrito del procurador.
34. Como se observa en el caso en estudio, (i) no existe relación alguna entre la intervención en el trámite legislativo referido por el señor procurador, con ninguno de los cargos de fondo expuestos por los demandantes y referidos a una trasgresión de los artículos 13, 95, 150-19, 189-25, 333 y 363 de la Constitución Política, específicamente sostuvieron que la norma demandada desconocía el derecho a la igualdad, el principio de equidad horizontal, y además imponía una restricción constitucionalmente ilegítima al derecho a la libre competencia económica. Por otra parte, argumentaron que la norma, al imponer una mayor carga a los productos importados que a los nacionales, estaría creando un arancel para los productos importados, cuya competencia recae en forma exclusiva en el ejecutivo y (ii) en el escrito donde el procurador manifiesta su impedimento, no se explica de manera alguna, la relación con los cargos expuestos por los demandantes con la participación del funcionario en el trámite legislativo.
35. Por consiguiente, dicha participación no se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control. En consecuencia, la Sala declara infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-16.314 y ordena levantar la suspensión de términos derivadas del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.
RESUELVE
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos de que trata el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 y respecto del expediente D-16.314.
Segundo. Con base en las razones expresadas en esta providencia, DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente D-16.314.
Tercero. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicará al procurador general de la Nación la presente decisión, para que rinda el concepto de que tratan los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, por el término restante del otorgado inicialmente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el Auto 984 de 2022, sobre su competencia para decidir el impedimento presentado por el procurador delegado para asuntos constitucionales, la Sala Plena explicó: tiene igual competencia para decidir el impedimento formulado por el funcionario designado por el procurador, cuando aquel fue llamado a cumplir el mismo deber constitucional del cual el procurador y el viceprocurador fueron excusados, en su oportunidad, por la Sala Plena.
[2] Se reitera, en especial, el Auto 191 de 2025, M.P Cristina Pardo Schlesinger
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-534 de 2000.
[4] Corte Constitucional, Auto 1553 de 2022.
[5] Corte Constitucional, Auto 1147 de 2021. Auto 984 de 2022: de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la competencia de la Sala Plena para conocer y decidir los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la nación se funda en lo dispuesto en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Esta norma establece que [t]odos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente. || Ante la inexistencia de una disposición en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la Nación, la Sala Plena ha considerado que lo procedente es aplicar la norma transcrita. Esta disposición remite a los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, que regulan el procedimiento y las causales de recusación e impedimento en los procesos de constitucionalidad. La Corte ha entendido que tal regulación es específica, autónoma e integral y, por tanto, excluye la posibilidad de recurrir a regímenes normativos distintos para decidir los impedimentos formulados por esos servidores.
[6] Corte Constitucional, Auto 1553 de 2022.
[7] Corte Constitucional, Autos 1125, 909, 721, 706, 187 y 186 de 2024; 2636, 2222, 2145, 1786, 253 y 112 de 2023; 1921, 1730, 1729, 1627, 1555, 1208, 1132, 999, 984, 888A, 776, 593 y 192 de 2022; y 1150, 1129, 1012, 969, 699, 582, 428, 310, 218 y 183 de 2021.
[8] Corte Constitucional, Autos 418 de 2017, 013 de 2010 y 154 de 2006.
[9] Corte Constitucional, Auto 418 de 2017.
[10] Corte Constitucional, Autos 418 de 2017, y 115, 114 y 113 de 2007.
[11] Las siguientes notas al pie, propias del Auto 041 de 2021, son complementadas con autos dictados con posterioridad a esa providencia, en los que la Corte aceptó el impedimento formulado por el procurador general de la nación en los supuestos de hecho que se enuncian.
[12] Corte Constitucional, Autos 192 de 2022, 129 y 048 de 2021, 418 de 2017, 040A y 028A de 2004.
[13] Corte Constitucional, Autos 1125, 1124 y 721 de 2024; 593 de 2022; 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002. En relación con el viceprocurador general de la nación, se pueden consultar los siguientes autos: 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022.
[14] Corte Constitucional, Autos 366 y 191 de 2008.
[15] Corte Constitucional, Autos 909 y 187 de 2024; 253 de 2023; 999, 888A, 776 y 192 de 2022; 1129, 669, 582, 310 y 218 de 2021; 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007.
[16] Con posterioridad al Auto 049 de 2021, la Sala ha declarado infundado el impedimento en comento cuando el procurador general de la Nación: (i) elaboró y suscribió un decreto legislativo que luego fue incorporado como legislación permanente por la ley acusada (autos 2222, 1786 y 650 de 2023; y 1593 y 1553 de 2022); (ii) en condición de miembro del Consejo Superior de Política Criminal, rindió concepto previo sobre el proyecto de ley o acto legislativo que culminó con la expedición de la norma demandada (autos 1150 y 1015 de 2021. Sobre el particular, se deben consultar los autos 2636 de 2023 y 1730 de 2022); (iii) no hizo parte de la comisión redactora de la iniciativa ni la presentó ante el Congreso, como tampoco intervino en los debates (Auto 1555 de 2022); (iv) presentó algunas consideraciones y recomendaciones al proyecto de ley, pero respecto de artículos distintos a los demandados (Auto 2145 de 2023); y (iv) la intervención de funcionario no se dio en el proceso de formación de la disposición acusada, sino en el trámite legislativo anterior de una norma similar (Auto 1012 de 2021).
[17] Corte Constitucional, Autos 112 de 2023; 1921 y 1132 de 2022; y 428, 183 101A, 100A, y 049 de 2021;
[18] Corte Constitucional, Autos 186 de 2024; 2636 de 2023; 1730 y 1729 de 2022, y 969 de 2021.
[19] Corte Constitucional, Autos 909 y 187 de 2024, 253 de 2023 y 192 de 2022.
[20] Tampoco ha sido relevante en los autos en los que ha sido mencionada esta consideración. En los autos 1125 y 721 de 2024, 649 de 2023 y 593 de 2022, la Sala aceptó el impedimento formulado por el viceprocurador general de la Nación, al encontrar demostrado que este había participado en la subcomisión redactora de la norma. En el Auto 186 de 2024, la Corte adoptó la misma decisión porque constató que la procuradora general de la nación, en calidad de ministra de justicia y del derecho, participó en la elaboración del proyecto de ley. En los autos 2636 de 2023 y 1730 y 1729 de 2022, la corporación aceptó el impedimento formulado por la misma autoridad, al comprobar que, en ejercicio del cargo de ministra de Gobierno, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional. En los autos 253 de 2023, 776 y 122 de 2022, y 582 y 218 de 2021, el tribunal determinó que la procuradora general de la nación participó directamente en el procedimiento de formación de la norma demandada, al punto que fue quien radicó la iniciativa legislativa. En los autos 112 de 2023 y 183 de 2021, la Sala concluyó que procedía aceptar el impedimento deprecado, porque la procuradora general de la nación había participado en el acto de sanción de la ley.
[21] Control automático de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz establece y duradera y se dictan otras disposiciones.
[22] Auto 065 de 2019.
[23] Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, [p]or la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y se dictan otras disposiciones.
[24] Corte Constitucional, Sentencias C-474 de 2013 y C-172 de 2006.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 1997: Hay que distinguir claramente entre dos momentos: el primero que pone fin al proceso de formación de las leyes, cual es el de la sanción gubernamental, y el segundo, la promulgación de la misma. Así entonces, la expedición de la ley hace relación a la formación del contenido, mientras que la promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido.
[26] Artículo 289 de la Ley 5ª de 1992: Publicidad del registro. El secretario general de cada una de las Cámaras hará público el registro [de declaración de intereses privados], y lo expresará, además, en la Gaceta del Congreso.
[27] Inciso 1 del artículo 385 de la Ley 5ª de 1992: La vinculación laboral de los empleados que conforman las plantas de personal creadas por esta ley, se hará por medio de resolución de nombramiento, expedida por el director Administrativo en la Cámara de Representantes o el director general Administrativo del Senado, con la firma del secretario general respectivo.
[28] Inciso 2 del artículo 367 de la Ley 5ª de 1992: La Organización Legislativa estará a cargo de la Mesa Directiva de la corporación y del secretario general del Senado; el orden administrativo estará a cargo de la Dirección General Administrativa del Senado, dependencia que se crea por medio de esta ley.
[29] Artículo 377 de la Ley 5ª de 1992: Decisiones del director general. Las decisiones administrativas del director General se tomarán mediante resolución, la cual llevará, en fe de lo actuado, la firma del secretario general del Senado o del Subsecretario General, si aquél delegare dicha función en éste.
[30] Inciso 2 del artículo 35 de la Ley 5ª de 1992: Terminada cada una de las sesiones, tanto de las Comisiones como de las Plenarias, la Secretaria respectiva levantará el acta, la cual se enviará por intermedio de la Secretaría General de la corporación para su respectiva publicación en la Gaceta del Congreso; una vez publicada se remitirá una copia digital a los integrantes de la respectiva Cámara o Comisión para su conocimiento a través de los medios digitales dispuestos para tal fin, posteriormente la Mesa Directiva de la Comisión o Plenaria la incluirá en el orden del día para su discusión y votación.
[31] Artículo 36 de la Ley 5ª de 1992: Gaceta del Congreso: El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los secretarios de las Cámaras serán los directores de las Secciones respectivas. || Parágrafo. En casos eventuales la publicación de la Gaceta del Congreso también se podrá realizar por los secretarios de cada Cámara en sus respectivas plataformas tecnológicas institucionales, que se habiliten para tal fin, dando cumplimiento con el principio de publicidad.
[32] Incisos 5 y 6 de la Ley 5ª de 1992: Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. || El área administrativa en coordinación con las Secretarías Generales y las Secretarías Generales de las Comisiones Constitucionales y legales implementarán los mecanismos necesarios para que la publicación de que trata este artículo sea a la mayor brevedad posible ágil y eficiente.
[33] Artículo 144 de la Ley 5ª de 1992: Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el presidente a la Comisión Permanente respectiva. || El proyecto se entregará en original y dos copias físicas o de manera electrónica, en este caso, se deberán adjuntar dos copias del documento, la primera de ellas cifrada que no permita su edición o modificación y la otra disponible para edición, a través de los medios digitales que el Congreso habilite para tal fin, con su correspondiente exposición de motivos. De él se dejará constancia en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor, clase de proyecto y comisión que deba tramitarlo. || Un ejemplar del proyecto será enviado por el secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso.
[34] Artículo 231 de la Ley 5ª de 1992: Publicidad de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas o los proyectos de ley y Acto Legislativo deberán formularse por escrito, en original y tres copias o a través de los medios digitales que se habiliten paro tal fin. En ambos casos, se remitirá una copia al ponente del proyecto y a los miembros de la Comisión de manera digital y serán publicadas en la Gaceta del Congreso.