Sentencia A. 917/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-917/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA-Conflictos sobre responsabilidad contractual entre particulares

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 917 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6610

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Administrativo de Barrancabermeja y el Juzgado Promiscuo Municipal de Sabana de Torres.

 

Magistrada ponente: Carolina Ramírez Pérez (E)

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 16 de mayo de 2023[1], la Unión Temporal INGO (en adelante, “INGO”) presentó una demanda ejecutiva en contra del Fondo Adaptación (también “el Fondo”) y de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco (en adelante, “Comfenalco” o “la Caja”)[2]. Mediante ella pretende que se libre mandamiento de pago en contra del Fondo y de Comfenalco por la suma de ciento cincuenta millones setecientos cincuenta y tres mil cuatrocientos noventa y nueve pesos ($150.753.499 M. Cte.)[3]. Según INGO, esa obligación consta en un “acta de liquidación bilateral suscrita entre las partes el 16 de marzo de 2021”[4] (o “el acta de liquidación”). Además, solicita que se condene al Fondo y a Comfenalco al pago de intereses moratorios desde cuando la obligación se hizo exigible hasta la fecha efectiva de pago[5], así como al pago de las costas y agencias en derecho que se causen[6]. Finalmente, solicita que todas estas sumas sean indexadas[7].

 

2.                 Como fundamento fáctico de su pretensión, INGO señaló que entre ella y Comfenalco “se suscribió el contrato de obra No. BAR-003 de 2014 a precio global fijo”[8] (o “el contrato de obra”). En virtud de ese contrato de obra, INGO se obligó para con Comfenalco a “ejecutar la construccion de treinta y seis (36) viviendas bifamiliaries de interes prioritario proyecto La Rivera en el municipio de Sabana de Torres (Santander)”[9]. INGO sostuvo que, según se decía en algunas partes del contrato de obra, Comfenalco suscribía este contrato “como operador zonal del fondo adaptación”[10]. La demandante añadió que “durante la ejecución del contrato […] se expidieron cuatro actas de recibo parcial que dan cuenta de que [INGO] ejecutó a satisfacción el objeto pactado de acuerdo con el alcance establecido”[11]. En consecuencia, “el acta de liquidación fue suscrita de forma bilateral el 16 de mayo de 2021”[12]. Según INGO, cuando ella requirió a Comfenalco para que le pagara la suma enunciada en el acta de liquidación, ésta le contestó que “el encargado de realizar el pago no es otro que el fondo adaptación”[13] en su calidad de “ordenador del gasto”[14].

 

3.                 El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 002 Administrativo de Barrancabermeja (o “el Juzgado administrativo”)[15]. Esta autoridad judicial libró mandamiento de pago “a favor de UNION TEMPORAL INGO y a cargo del FONDO ADAPTACIÓN y CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO SANTANDER”[16]. Los demandados fueron notificados del mandamiento de pago mediante un correo electrónico del 28 de junio de 2024[17]. El Fondo formuló un recurso de reposición en contra del mandamiento de pago, alegando que “se presenta la falta de legitimación en la causa por pasiva y en esa medida no existe título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible”[18] en contra del Fondo. En suma, sostuvo que si bien entre el Fondo y Comfenalco medió un contrato para ofrecer soluciones de vivienda a personas damnificadas por un fenómeno natural, éste contrato era sustancialmente distinto del contrato de obra suscrito entre Comfenalco e INGO[19] (que era el que motivaba este proceso ejecutivo). Finalmente, señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (o “JCA”) no era competente para conocer de esta demanda, porque la controversia solamente involucraba a dos particulares[20].

 

4.                 Comfenalco también recurrió el mandamiento de pago. Aseguró que ella y el Fondo habían celebrado un contrato de prestación de servicios mediante el cual Comfenalco “se comprometía a realizar las funciones de operador zonal del ‘programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados’ […]”[21]. Con ocasión de ese contrato, Comfenalco “debía encargarse de desarrollar todas las actividades necesarias para proveer de soluciones de vivienda a los damnificados elegibles de los municipios […] que indicara el Fondo”[22]. Explicó que, “para tal efecto, [esa Caja] procedió a contratar a [INGO]”[23], y que “en dicho contrato se dejó establecido que los recursos utilizados para la construcción de las viviendas provenían del Fondo”[24]. Comfenalco aseguró que la calidad de “operador zonal” en la que obraba era semejante a la de un “intermediario”[25]. Así, “los recursos para asumir el pago de la construcción de las viviendas provenían del Gobierno Nacional, quien fue el creador del Fondo”[26]. En esa medida, alegó que el contrato de prestación de servicios suscrito entre el Fondo y Comfenalco integraba el título ejecutivo[27], pues el Fondo siempre había obrado como pagador del contrato de obra[28].

 

5.                 El Juzgado administrativo declaró probada la excepción de falta de jurisdicción que propuso el Fondo. Lo hizo mediante un auto del 24 de julio de 2024[29]. Allí explicó que, de conformidad con el Auto 1027 de 2021 de la Corte Constitucional, “la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”[30]. Con todo, si bien era cierto que entre Comfenalco y el Fondo mediaba un contrato estatal de prestación de servicios, el contrato de obra y su acta de liquidación (los documentos base de ejecución) vinculaban jurídicamente a Comfenalco y a INGO, no al Fondo[31]. De modo que este proceso ejecutivo no derivaba del contrato estatal de prestación de servicios[32]. En suma, el Juzgado administrativo declaró su falta de jurisdicción y remitió el asunto al Juzgado Promiscuo Municipal de Sabana de Torres[33].

 

6.                 El Juzgado Promiscuo Municipal de Sabana de Torres (o “el Juzgado ordinario”) declaró que la Jurisdicción Ordinaria Civil (o “JOC”) no era la competente para conocer de esta demanda. Lo hizo mediante un auto del 25 de marzo de 2025[34]. El Juzgado ordinario sostuvo que, de conformidad con el Auto 232 de 2023 de la Corte Constitucional, “[…] ‘la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas (…), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar’ […]”[35]. El Juzgado ordinario añadió que, según ese mismo Auto, “a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados contra alguna entidad pública y cuyo origen es un contrato suscrito por estas entidades”[36]. Con todo, el Juzgado ordinario consideró que el proceso debía ser de conocimiento de la JCA, dado que había dudas sobre si el Fondo estaba o no obligado a asumir el pago de las sumas exigidas por INGO.

 

7.                 El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 02 de mayo de 2025. Luego, fue repartido al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesginer el 13 de mayo de 2025 y entregado a ella el 14 de mayo siguiente. Con motivo de la terminación de su período constitucional el 15 de mayo de 2025, la magistrada ponente quedó encargada del despacho que entonces presidía la magistrada Pardo Schlesinger.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[37].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

 

10.             Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:

 

(i)   El presupuesto subjetivo está acreditado. Hay dos autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales dentro de distintas jurisdicciones. Ambas rechazan asumir el conocimiento de este proceso. Se trata del Juzgado 002 Administrativo de Barrancabermeja (que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y el Juzgado Promiscuo Municipal de Sabana de Torres (que integra la Jurisdicción Ordinaria).

 

(ii) El presupuesto objetivo está acreditado. La demanda que formuló la Unión Temporal INGO en contra del Fondo Adaptación y de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco está en curso. Se trata de un proceso que no ha terminado y que debe ser resuelto por autoridades jurisdiccionales. No es una controversia de naturaleza política ni administrativa.

 

(iii)          El presupuesto normativo está acreditado. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, el Juzgado 002 Administrativo de Barrancabermeja y el Juzgado Promiscuo Municipal de Sabana de Torres expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial que, a su juicio, ameritan atribuirle el conocimiento de este proceso a la otra jurisdicción (cfr. antecedentes 5 y 6).

 

Competencia de la JOC y de la JCA para conocer demandas relacionadas con la ejecución de obligaciones contractuales. Reiteración de jurisprudencia

 

11.             Recientemente, en el Auto 523 de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que “a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos instaurados contra alguna entidad pública, cuyo origen sea el contrato suscrito por estas entidades”[38] [énfasis fuera de texto]. Esto lo dijo en el marco de un proceso ejecutivo que inició un particular en contra de una entidad territorial, para cobrar unas acreencias derivadas de un contrato que los vinculaba. La Sala se fundamentó en que, de conformidad con el artículo 297.3 de la Ley 1437 de 2011 (o “CPACA”), los títulos ejecutivos susceptibles de ser cobrados ante la JCA incluyen “los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

12.             En línea con lo anterior, de conformidad con el Auto 1566 de 2023, también ha de entenderse que “el legislador quiso que la JCA conociera de unos asuntos específicos […] enunciados, entre otros, en el artículo 104 del C.P.A.C.A.” Allí se menciona, por ejemplo, que la JCA debe conocer de “6. [l]os [procesos] ejecutivos derivados de las condenas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”[39] [énfasis fuera de texto]. Es decir, que la lectura conjunta de los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA permite concluir lo siguiente. En tratándose de procesos que buscan la ejecución de obligaciones contractuales, la JCA únicamente puede conocer de aquellos mediante los que se pretende el cobro de obligaciones contenidas en contratos, actas de liquidación, documentos derivados del contrato, etc., siempre y cuando una entidad pública haya celebrado el contrato que le dio origen al título ejecutivo. Esta interpretación es la que se sigue de los Autos 403 de 2021, 1566 de 2023 y 523 de 2025.

 

13.             Por su parte, la cláusula  residual de competencia enunciada en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012, prevé que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Tal es el caso de las controversias entre particulares; su conocimiento no le ha sido atribuido a ninguna otra jurisdicción.

 

Caso concreto

 

14.             El conocimiento de la demanda ejecutiva de la UT INGO en contra del Fondo Adaptación y en contra de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria. La razón de esto estriba en que las obligaciones contractuales que la UT INGO pretende ejecutar constan en “acta de liquidación bilateral suscrita entre las partes el 16 de marzo de 2021”[40]. Dicha acta fue suscrita entre las partes del contrato de obra (esto es, Comfenalco e INGO), mas no entre las partes del contrato de prestación de servicios (es decir, Comfenalco y el Fondo). En efecto; quienes suscriben el acta de liquidación son “Luis Hernán Cortés Niño”, en nombre de “Comfenalco Santander – operador zonal Fondo Adaptación” (el contratante); “Gonzalo Centeno Centeno”, en calidad de “representante legal” de la UT INGO (el contratista); nuevamente, “Gonzalo Centeno Centeno”, en calidad de “integrante de la Unión Temporal INGO”; la representante legal de “INRI LTDA”, en calidad de “integrante de la Unión Temporal INGO”; y “Pedro Jesualdo Bacca Sánchez”, en calidad de “ingeniero de apoyo supervisión técnica de obra”[41]. Es decir: esta no es una controversia que se suscite de un contrato celebrado por una entidad estatal.

 

15.             Sobre esto último, la Sala debe reiterar lo que ya ha sostenido en otras oportunidades, como al dictar el Auto 348 de 2022 o el 1859 de 2023. A saber, que “una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo”. Cuando un contratista del Estado celebra un contrato con otra persona para desarrollar las obligaciones del contrato estatal –como parecería ser el caso de Comfenalco e INGO–, esa sola situación “hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista”. En ese sentido, en esos dos pronunciamientos, la Corte sostuvo que “las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato”. Es decir, que el contrato de obra celebrado entre INGO y Comfenalco sería vinculante solamente para ellos dos. El Fondo Adaptación no tendría ninguna obligación inmediata o directa derivada del contrato de obra suscrito entre Comfenalco –entidad particular[42]– e INGO.

 

16.             Si bien la Caja de Compensación Familiar Comfenalco sostuvo que el contrato de prestación de servicios suscrito entre el Fondo y Comfenalco integraba el título ejecutivo complejo[43], porque el Fondo siempre había obrado como pagador del contrato de obra y como ordenador del gasto[44], esto no es un asunto del resorte del juez del conflicto interjurisdiccional. Lo mismo ha de decirse con respecto a definir si Comfenalco era o no un intermediario del Fondo[45]. Como lo dijo la Sala Plena de la Corte en el Auto 403 de 2021, “el análisis que debe seguir este Tribunal para desatar el conflicto de jurisdicciones radica en definir a qué autoridad asignan la Constitución y la Ley la función de resolver la litis en cada caso”.

 

17.             Regla de decisión: “En aplicación de la cláusula residual de competencia, de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias derivadas de la ejecución de subcontratos que tienen por causa contratos estatales, si aquellos son celebrados entre un contratista de una entidad pública y un subcontratista también particular”[46]

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6610 al Juzgado Promiscuo Municipal de Sabana de Torres, para lo de su competencia; y para que, en la etapa procesal que corresponda, le comunique esta decisión al Juzgado 002 administrativo de Barrancabermeja y a las partes y sujetos procesales interesados.

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