TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-913/21
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Auto 913/21
Referencia: Expediente CJU-579
Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionalesy legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. -en adelante EPS Sanitas- instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -en adelante ADRES- con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas, de forma integral, por dicha EPS, en razón a: (i) la prestación de servicios médicos no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios en Salud), no financiadas en las unidades de pago por capitación, -UPC-, y; (ii) los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de estas prestaciones.
2. En el escrito de la demanda se expuso que la EPS Sanitas autorizó y cubrió la prestación de 301 servicios relacionados con el suministro de medicamentos y/o tecnologías en salud a diferentes usuarios, afiliados a dicha entidad, con ocasión a órdenes judiciales adoptadas en el trámite de acciones de tutela y autorizaciones dadas por el Comité Técnico Científico -CTC-. Debido a que estos servicios no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios), la demandante presentó recobro ante el administrador del encargo fiduciario del FOSYGA[1], por la totalidad de los servicios antes referidos; sin embargo, los mismos fueron negados[2].
3. El proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante auto del 2 de abril de 2019, dispuso: (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer la referida demanda ordinaria; (ii) remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y; en caso de que dicha autoridad aduzca falta de jurisdicción, (iii) suscitar conflicto negativo de jurisdicción. Argumentó que conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[3], los procesos judiciales en los cuales se pretenda el recobro de facturas o servicios frente al ADRES seran conocidos por la jurisdicción Contenciosa Administrativo, pues en atención a la naturaleza jurídica del Fosyga[4] la decisión de glosar devolver o rechazar las solicitudes de recobros constituyen un acto administratovo particular y concreto y, por tanto, por expresa competencia establecida en el Ley 1437 de 2011, su conocimiento corresponde a dicha jurisdicción.
4. Reasignado el asunto, este correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, Oralidad, autoridad que el 11 de diciembre de 2019 declaró que el mismo no es de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, por tanto, planteó conflicto de jurisdicción y dispuso la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Con fundamento en el fallo proferido el 11 de agosto de 2014 por la Sala Disciplinaria del Consejo de Superior de la Judicatura, el Tribunal concluyó que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conocer los asuntos relativos a recobros judiciales al Estado, dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por prestaciones no incluidas en el POS y por conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud y su recobro, en virtud del artículo 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso y, el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 del 2011.
5. El expediente de la referencia fue enviado al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su competencia. No obstante, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante decisión del 2 de febrero de 2021, dispuso remitir el asunto a la Corte Constitucional. Ello, en cumplimiento del artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, que adicionó el numeral 11 al artículo 241 de la Constitución Política que establece corresponde al Alto Tribunal Constitucional [d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
6. Mediante sorteo realizado en sesión virtual de la Sala Plena celebrada en el 25 de mayo de 2021, el presente expediente de conflicto de jurisdicción fue repartido al Magistrado Alberto Rojas Ríos y, enviado al Despacho del referido magistrado el 9 de junio de 2021.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
2. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i) subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial, y (iii) normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[6].
En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, Oralidad.) - presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio esta relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud- presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, Oralidad, fundamentaron su falta de competencia en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Sala Disciplinaria del Consejo de Superior de la Judicatura, las cuales, a su vez, adoptaron las respectivas decisiones en virtud del artículo 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código Genreal del Proceso y, el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 del 2011 -presupuesto normativo-.
Los conflictos de competencia en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en Plan de Beneficios de Salud -PBS-.
3. Mediante el Auto 389 de 2021[7], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[8].
4. Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de salud. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[9]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[10]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[11]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[12].
Caso Concreto
5. El presente asunto corresponde a un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad, para conocer la demanda instaurada por la EPS Sanitas contra la -ADRES-, por medio de la cual pretende el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas asumidas para garantizar la cobertura efectiva de servicios y/o tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud -PBS-, que fueron autorizados por el Comité Técnico Científico y ordenados en fallos de tutela y, que fueron negadas por la entidad accionada.
7. De conformidad con lo anterior y, en atención a lo expuesto en las consideraciones en esta providencia, la Corte Constitucional encuentra que, en el caso sub examine, el conocimiento de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES debe ser avocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad, pues: (i) la EPS cuestiona la decisión de la ADRES de rechazar 301 recobros, por concepto de servicios relacionados con el suministro de medicamentos y/o tecnologías en salud no incluidas en el PBS, que fueron suministrados a diferentes usuarios; (ii) el objeto de litigio no está relaciondo directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino con un asunto de carácter económico; y (iii) en la referida controversia solo interviene la EPS Sanitas y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES.
8. Por lo anterior, la Corte Constitucional remitirá el expediente CJU-579 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad, para que asuma el conocimiento de fondo del caso.
9. Regla de decisión[13]. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[14], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad, avocar el conocimiento sobre el fondo de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, de acuerdo con la parte considerativa del presente Auto.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-579 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C, Oralidad, para que asuma el conocimiento del proceso bajo número de radicado 1250002336000201900342 00 y, comunique al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados la presente decisión.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] En virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 la Administradora de los Recursos del Sistema General de Unidad Social en Salud - ADRES, fue la entidad que sustituyó al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA. A saber: Artículo 27. TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado".
[2] De acuerdo con la información suministrada en el escrito de la demanda, se advierte que la EPS Sanitas expuso que el Ministerio de Salud y Protección Social a través del Administrador del Fosyga, glosó la totalidad de recobros presentados. Ante esta actuación, la EPS objetó algunas de las glosas realizando las aclaraciones o correcciones correspondientes respecto a las presuntas fallas detectadas por la auditoria. Sin embargo, la entidad demanda no tuvo en cuenta las objeciones presentadas, por lo que ratificó las glosas impuestas.
[3] Providencia APL 1531-2018 del 12 de abril de 2018, M.P. Luis Guillermo Salazar Otero.
[4] Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Proteccón Social, manejada por encargo fiduciario que no tine personería jurídica, planta de personal propia y cuyos recursos se destinan a la inversión social en salud.
[5] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[6] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021, A-129 de 2020, A- 415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A- 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
[7] CJU-072.
[8] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[9] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[10] Cfr. Ib. F.J. 36.
[11] Cfr. Ib. F.J. 37.
[12] Cfr. Ib. F.J. 40.
[13] Regla establecida en el Auto 389 de 2021 y reiterada en esta providencia.
[14] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.