REP�BLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 888 DE 2026
Referencia: expediente CJU-7738.
Asunto: conflicto de jurisdicci�n suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa.
Magistrada ponente:
Lina Marcela Escobar Mart�nez.
Bogot�, D. C., quince (15) de julio de dos mil veintis�is (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art�culo 241 de la Constituci�n pol�tica, dicta el presente auto, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Lupo Fabian Villota present� acci�n de cumplimiento contra el Municipio de Villagarz�n (Putumayo)[1]. Solicit� que se declare que el Municipio de Villagarz�n incumpli� el deber legal previsto en el literal b) del art�culo 47 del Acuerdo Municipal No. 016 de 2011, al omitir durante m�s de catorce a�os la ejecuci�n de acciones de reubicaci�n de viviendas y mitigaci�n del riesgo en el barrio La Esmeralda, pese a que el sector fue calificado como zona de amenaza alta por inundaci�n y deslizamiento.
2. En consecuencia, solicit� que se ordene al alcalde municipal adoptar, en un t�rmino m�ximo de treinta (30) d�as h�biles, las medidas administrativas, presupuestales y materiales necesarias, para iniciar y ejecutar la reubicaci�n definitiva de las familias asentadas en dicha zona de riesgo, garantizando soluciones de vivienda digna en lugares seguros y, de ser procedente, las indemnizaciones administrativas correspondientes.
3. Seg�n la demanda, el barrio La Esmeralda de Villagarz�n fue identificado desde el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) adoptado mediante el Acuerdo Municipal 016 de 2011 como una zona de amenaza alta por inundaci�n y deslizamiento. Por ello, el municipio ten�a el deber de adoptar medidas de mitigaci�n, formular el Plan Local de Emergencias y Contingencias y adelantar la reubicaci�n de las viviendas del sector en el corto y mediano plazo. Sin embargo, la demanda afirma que, pese al paso de m�s de catorce a�os, la administraci�n municipal no ha ejecutado esas obligaciones.
4. Adem�s, la demanda sostiene que el riesgo se agrav� con las obras del proyecto vial Santana�Mocoa�Neiva, en particular con la Perimetral de Villagarz�n, pues estas habr�an afectado humedales, alterado las escorrent�as naturales, aumentado las inundaciones y generado deterioro estructural en las viviendas. Tambi�n menciona actuaciones judiciales y administrativas relacionadas con la protecci�n de los humedales y el seguimiento ambiental del proyecto, como elementos que demostrar�an la gravedad de la situaci�n y la necesidad de intervenci�n inmediata.
5. Manifestaci�n de falta de jurisdicci�n de la Jurisdicci�n Ordinaria en su especialidad Civil. La acci�n de cumplimiento fue repartida el 28 de enero de 2026 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa � Putumayo[2]. Mediante Auto del 03 de marzo de 2026, el Juzgado rechaz� la demanda por falta de jurisdicci�n y orden� remitir el expediente a los juzgados administrativos. El Juzgado argument� que, aunque la demanda fue presentada como demanda especial de cumplimiento de normas de ordenamiento territorial, con fundamento en el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997, del examen integral de sus pretensiones, hechos y fundamentos jur�dicos se advierte que, el actor busca que se ordene al Municipio de Villagarz�n el cumplimiento de un deber contenido en un acto administrativo de car�cter general, esto es, el Acuerdo 016 de 2011 EOT, previa acreditaci�n de renuencia.
6. Por ello, el despacho consider� que el medio ejercido correspond�a materialmente a una acci�n de cumplimiento dirigida contra una entidad p�blica por la presunta omisi�n en el acatamiento de un acto administrativo. En consecuencia, conforme al art�culo 3 de la Ley 393 de 1997 y al art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, concluy� que la jurisdicci�n correspond�a a los jueces de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo y no a la jurisdicci�n ordinaria civil.
7. Actuaciones de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. La acci�n de cumplimiento fue repartida el 18 de marzo de 2026 al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa[3]. Mediante auto del 19 de marzo de 2026[4], el despacho rechaz� la acci�n de cumplimiento por improcedente, al encontrar que exist�a otro mecanismo judicial id�neo �la Acci�n popular� para la protecci�n de los derechos colectivos invocados, de conformidad con el art�culo 9� de la Ley 393 de 1997, sin pronunciarse expresamente sobre la jurisdicci�n. Ante dicha decisi�n, el siete 7 de abril de 2026, el apoderado de la parte accionante solicit� la declaratoria de nulidad de las providencias proferidas sin competencia y sin jurisdicci�n, �(�) Declarar la nulidad de las providencias proferidas desde el auto que rechaza la demanda por haberse expedido sin competencia o jurisdicci�n de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del art. 133 del CGP (C�digo General del Proceso) aplicable por remisi�n del art�culo 208 del CPACA (C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), en consecuencia, desatar el conflicto negativo de jurisdicci�n y remitir el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo de conformidad al 241 de la Constituci�n Pol�tica (�)�.
8. Por medio del Auto del 21 de abril del 2026[5], El Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa neg� la nulidad solicitada por el accionante, al considerar que no actu� sin jurisdicci�n, pues recibi� el expediente por reparto regular y resolvi� sobre la procedibilidad de la acci�n de cumplimiento. Se�al� que el rechazo previo no se fund� en falta de jurisdicci�n, sino en la improcedencia de la acci�n, y neg� la remisi�n a la Corte Constitucional porque no exist�a conflicto negativo de jurisdicci�n.
9. Acci�n de tutela[6]. Lupo Fabi�n Villota Pasaje present� acci�n de tutela contra el Juzgado 002 Administrativo de Mocoa, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci�n de justicia. Solicit� dejar sin efectos el auto del 19 de marzo de 2026, que rechaz� por improcedente la acci�n de cumplimiento presentada contra el Municipio de Villagarz�n, as� como el auto del 21 de abril de 2026, que neg� la nulidad procesal. Adem�s, pidi� que se ordenara al juzgado emitir una nueva providencia en la que se pronunciara previamente sobre su competencia.
10. El Tribunal Administrativo del Putumayo concedi� el amparo, al considerar que el Juzgado 002 Administrativo de Mocoa incurri� en defecto sustantivo por falta de aplicaci�n del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997. Se�al� que la demanda buscaba el cumplimiento de una norma relacionada con el EOT de Villagarz�n y, por tanto, deb�a analizarse bajo la norma especial prevista para acciones de cumplimiento en materia de ordenamiento territorial, cuya competencia corresponde al juez civil del circuito. En consecuencia, el Tribunal dej� sin efectos las providencias del 19 de marzo y del 21 de abril de 2026, y orden� al Juzgado 002 Administrativo de Mocoa que, en el t�rmino de cinco d�as, resolviera si era competente o no para tramitar el asunto, de conformidad con lo expuesto en la sentencia.
11. Manifestaci�n de falta de jurisdicci�n de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo[7]. El Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 8 de mayo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo del Putumayo, se pronunci� sobre su competencia para conocer la acci�n de cumplimiento presentada por Lupo Fabi�n Villota Pasaje contra el Municipio de Villagarz�n. Se�al� que la demanda ten�a por objeto el cumplimiento del art�culo 47, literal b), del Acuerdo Municipal 016 de 2011, norma que hace parte del Esquema de Ordenamiento Territorial de Villagarz�n. Por ello, consider� aplicable el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997, que atribuye la competencia al juez civil del circuito para conocer las acciones de cumplimiento relacionadas con instrumentos de ordenamiento territorial. En consecuencia, el despacho declar� su falta de jurisdicci�n para tramitar el asunto y propuso conflicto negativo de competencia, debido a que el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa ya hab�a rechazado la demanda por falta de jurisdicci�n al considerar que correspond�a a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.
12. Tr�mite ante la Corte Constitucional. El 1 de junio de 2026, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa remiti� el expediente a la Corte Constitucional[8]. El asunto fue radicado en esta Corporaci�n bajo el n�mero CJU-7738. Luego, el 2 de junio de 2026, el expediente fue repartido a la magistrada Lina Marcela Escobar Mart�nez. El 3 de junio siguiente fue enviado al despacho sustanciador a trav�s del Sistema de Informaci�n Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica, adicionado por el art�culo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
14. En el presente caso se cumplen los tres presupuestos determinados por la Sala Plena para la configuraci�n de un conflicto entre jurisdicciones[10].
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Presupuesto |
An�lisis |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. |
Se cumple. La controversia se suscit� entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa, perteneciente a la Jurisdicci�n Ordinaria en su especialidad Civil, y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa, perteneciente a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[12]. |
Se cumple. La disputa recae sobre el conocimiento de una causa judicial. En concreto, se trata de una acci�n de cumplimiento promovida por Lupo Fabi�n Villota Pasaje contra el Municipio de Villagarz�n, mediante la cual pretende que se declare el incumplimiento del deber previsto en el literal b) del art�culo 47 del Acuerdo Municipal No. 016 de 2011. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisi�n hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[13]. |
Se cumple. Ambas autoridades judiciales expusieron razones de �ndole legal para sostener su falta de competencia. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa consider� que el asunto correspond�a materialmente a una acci�n de cumplimiento dirigida contra una entidad p�blica por la presunta omisi�n en el acatamiento de un acto administrativo, por lo que, con fundamento en la Ley 393 de 1997 y en el art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, estim� que su conocimiento correspond�a a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa sostuvo que la demanda buscaba el cumplimiento de una disposici�n incorporada en el Esquema de Ordenamiento Territorial de Villagarz�n, por lo que resultaba aplicable la regla especial del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997, que atribuye competencia al juez civil del circuito para conocer acciones de cumplimiento relacionadas con instrumentos de ordenamiento territorial. |
Tabla 1. Configuraci�n de presupuestos del conflicto de jurisdicciones
3. Competencia de la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil, para conocer acciones de cumplimiento relacionadas con asuntos urban�sticos. Reiteraci�n del Auto 951 de 2021
15. La acci�n de cumplimiento tiene fundamento en el art�culo 87 de la Constituci�n y fue desarrollada, de manera general, por la Ley 393 de 1997. Este mecanismo permite acudir ante la autoridad judicial para obtener el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos cuyo acatamiento se atribuye a una autoridad p�blica o, en los casos previstos por la ley, a particulares que ejercen funciones p�blicas. Conforme lo ha precisado la Corte, bajo esa regulaci�n general el conocimiento de estas acciones corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, sin perjuicio de las reglas especiales previstas por el legislador para materias determinadas.
16. En este sentido, el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 establece una regla especial para las acciones de cumplimiento que buscan hacer efectivo un deber previsto en una ley o en un acto administrativo relacionado con la aplicaci�n de los instrumentos de la Ley 9� de 1989 y de la propia Ley 388 de 1997. En estos eventos, la demanda debe presentarse ante el juez civil del circuito. Por ello, cuando la acci�n de cumplimiento se inscribe en una materia urban�stica, no basta aplicar la regla general de la Ley 393 de 1997. Es necesario verificar si el asunto activa la competencia especial atribuida a la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil.
17. En el Auto 951 de 2021, la Sala Plena precis� que la regla prevista en el art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 conserva vigencia y no fue derogada por la regulaci�n general de la acci�n de cumplimiento. Para sustentar esa conclusi�n, acudi� al principio de especialidad y explic� que la Ley 388 de 1997 regula de manera particular las acciones dirigidas a obtener el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con instrumentos urban�sticos, planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Por esa raz�n, cuando la controversia recae sobre esa clase de asuntos, la competencia corresponde a la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil.
18. La Sala Plena ha reiterado esta regla en decisiones posteriores. En el Auto 988 de 2021, se�al� que la Ley 388 de 1997 regula de manera especial la acci�n de cumplimiento cuando esta se relaciona con materias urban�sticas. Por esa raz�n, la competencia all� prevista no queda desplazada por la regla general de la Ley 393 de 1997 ni por las disposiciones del CPACA. Esa misma l�nea fue reiterada en los autos 019 de 2022, 442 de 2023 y 2849 de 2023, en los que la Corte sostuvo que corresponde a la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil, conocer las acciones de cumplimiento que busquen hacer efectivos deberes relacionados con instrumentos de ordenamiento territorial, usos del suelo o actuaciones urban�sticas previstas en la Ley 9� de 1989 y en la Ley 388 de 1997.
19. M�s recientemente, en los autos 049 y 368 de 2024, la Corte mantuvo esa orientaci�n. En el primero, reiter� que la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil, es competente para conocer acciones de cumplimiento relacionadas con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. En el segundo, aplic� la misma regla frente a una solicitud de cumplimiento vinculada con una sanci�n urban�stica. Estas decisiones muestran que la competencia civil no se limita a los casos en los que se invoca formalmente un plan de ordenamiento territorial, sino que tambi�n comprende asuntos urban�sticos conectados con los instrumentos y procedimientos previstos en la Ley 9� de 1989 y en la Ley 388 de 1997.
20. De esta l�nea jurisprudencial se desprende que la competencia no se define �nicamente por la naturaleza p�blica de la entidad accionada ni por la denominaci�n general de la acci�n de cumplimiento. El criterio determinante es el contenido material de lo pretendido. Por ello, no es indispensable que la demanda invoque de manera expresa la Ley 388 de 1997, siempre que el deber cuyo cumplimiento se reclama guarde relaci�n directa con instrumentos urban�sticos, actuaciones de ordenamiento territorial, usos del suelo o procedimientos propios del r�gimen urban�stico.
4. Examen del caso concreto
21. De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil, como pasa a explicarse.
22. Seg�n se expuso en los antecedentes, Lupo Fabi�n Villota Pasaje promovi� acci�n de cumplimiento contra el Municipio de Villagarz�n, con el prop�sito de que se declare el incumplimiento del deber previsto en el literal b) del art�culo 47 del Acuerdo Municipal No. 016 de 2011, mediante el cual se adopt� el Esquema de Ordenamiento Territorial de ese municipio. En concreto, el actor sostuvo que la administraci�n municipal omiti�, durante m�s de catorce a�os, adelantar acciones de reubicaci�n de viviendas y mitigaci�n del riesgo en el barrio La Esmeralda, pese a que dicho sector fue identificado como zona de amenaza alta por inundaci�n y deslizamiento.
23. En esos t�rminos, el objeto de la demanda se inscribe directamente en una materia de ordenamiento territorial. La pretensi�n del accionante no se limita a reclamar el cumplimiento abstracto de un acto administrativo de car�cter general, sino que busca hacer efectivo un deber incorporado en el Esquema de Ordenamiento Territorial de Villagarz�n, relacionado con la gesti�n del riesgo, la mitigaci�n de amenazas naturales y la eventual reubicaci�n de viviendas ubicadas en una zona calificada como de alto riesgo.
24. Adem�s, la controversia planteada por el actor se refiere a medidas materiales y administrativas vinculadas con el uso del suelo, la localizaci�n segura de viviendas, la protecci�n de zonas ambientalmente sensibles y la ejecuci�n de obligaciones previstas en el Esquema de Ordenamiento Territorial municipal. Por ello, la definici�n de competencia no puede fundarse �nicamente en la naturaleza p�blica del Municipio de Villagarz�n ni en la regla general de la acci�n de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997. En este caso, el criterio determinante es el contenido material de lo pretendido, el cual se encuentra estrechamente relacionado con instrumentos de ordenamiento territorial.
25. En consecuencia, la regla general de competencia prevista para las acciones de cumplimiento no resulta aplicable de manera aislada. En este asunto opera la regla especial del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997, conforme a la cual corresponde a los jueces civiles del circuito conocer las acciones de cumplimiento relacionadas con normas o actos administrativos vinculados con instrumentos urban�sticos y de ordenamiento territorial. Por lo tanto, la Sala concluye que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa es la autoridad competente para conocer la acci�n de cumplimiento promovida por Lupo Fabi�n Villota Pasaje contra el Municipio de Villagarz�n.
26. Por lo anterior, la Sala Plena declarar� que el conocimiento del presente asunto corresponde a la Jurisdicci�n Ordinaria, en su especialidad Civil, y ordenar� remitir el expediente al Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa para que contin�e con el tr�mite correspondiente y comunique esta decisi�n a los interesados.
5. Regla de decisi�n
27. De conformidad con lo anterior, se reitera la regla de decisi�n del Auto 951 de 2021. �La jurisdicci�n civil ser� la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza p�blica o particulares en ejercicio de su funci�n administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9� de 1989 y la Ley 3� de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del art�culo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad�.
III. DECISI�N
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa es la autoridad competente para conocer la acci�n de cumplimiento promovida por Lupo Fabi�n Villota Pasaje contra el Municipio de Villagarz�n.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7738 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Mocoa, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi�n al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Mocoa, as� como a los interesados en este tr�mite.
Notif�quese, comun�quese y c�mplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA �NGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O
Magistrado
JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ
Magistrada
VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-7628, archivo �001Demandapdf �.
[2] Expediente digital, CJU 7738, archivo �001ActaRepartopdf �
[3] Expediente digital, CJU-7738, archivo �003Acta Reparto 0108pdf �.
[4] Expediente digital, CJU-7738, archivo 007Autoniegatram_AUTORECHA_AUTORECHAZAACCIONDECpdf �.
[5] Expediente digital, CJU-7738, archivo �007Autoniegatram_AUTORECHA_AUTORECHAZAACCIONDECpdf �.
[6] Expediente digital, CJU-7738, archivo �016Sentencia tutelapdf�
[7] Expediente digital, CJU-7738, archivo �018Autodisponeob_AUTORemiteAcciondecupdf�
[8] Expediente digital, CJU-7738, archivo �026Constancia Remisi�n Expediente Corte Constitucionalpdf�
[9] Expediente digital, CJU-7738, archivo �03CJU-7738 Constancia de Repartopdf�.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[11] En consecuencia, no habr� conflicto cuando: (a) s�lo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisi�n no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existir� conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no est� en tr�mite o no existe, porque, por ejemplo, ya finaliz�; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de car�cter administrativo o pol�tico, pero no jurisdiccional (Art�culo 116 de la Constituci�n).
[13] As� pues, no existir� conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intenci�n de asumirla; o (b) la exposici�n sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse �nicamente en argumentos de mera conveniencia.