Sentencia A. 868/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 868 DE 2026

 

Referencia: expediente CJU-7689

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Bogot� (Sala Laboral) y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogot� D.C., quince (15) de julio de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art�culo 241 de la Constituci�n pol�tica, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 21 de abril de 2015, el Hospital Pablo Tob�n Uribe, actuando por medio de apoderado judicial, present� demanda ordinaria laboral en contra de la Naci�n � Ministerio de Salud y de la Protecci�n Social. Solicit� que se declarara la obligaci�n de la demandada de reconocer y pagar el valor facturado y adeudado por los servicios m�dicos, hospitalarios y quir�rgicos que prest� con ocasi�n de eventos catastr�ficos, accidentes de tr�nsito, actos terroristas y poblaci�n desplazada. En consecuencia, pidi� que se condenara a la demandada al pago del valor acumulado de las facturas adeudadas y relacionadas en la demanda, que asciende a $23.442.304, m�s los intereses moratorios[1].

 

2.                 El Hospital Pablo Tob�n Uribe expuso que, por mandato legal, prest� los mencionados servicios de salud. El Hospital radic� las reclamaciones con sus soportes ante las entidades encargadas de administrar el Fondo de Solidaridad y Garant�a (FOSYGA), con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (ECAT). La administradora de los recursos devolvi� las facturas con fundamento en la causal de glosa del art�culo 13 del Decreto 1281 de 2002, esto es, el vencimiento de los t�rminos para el cobro. El Hospital manifest� que intent� el cobro de nuevo y agot� la conciliaci�n extrajudicial, que se declar� fallida, pero la negativa se mantuvo[2].

 

3.                 El asunto correspondi� por reparto al Juzgado 5 Laboral del Circuito de Medell�n, que mediante auto del 30 de abril de 2015 rechaz� la demanda al advertir su falta de competencia y orden� la remisi�n del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud[3].

 

4.                 Inconforme con la decisi�n de rechazo, el Hospital Pablo Tob�n Uribe interpuso los recursos de reposici�n y, en subsidio, apelaci�n. Argument� que la ley no consagra una competencia exclusiva y obligatoria en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, sino que se trata de una facultad optativa. En ese sentido, aleg� la existencia de un fuero concurrente por elecci�n, lo cual significa que, como demandante, ten�a la potestad de escoger si presentaba su demanda ante la Superintendencia o ante los jueces laborales[4].

 

5.                 En auto del 11 de mayo de 2015, el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Medell�n neg� el recurso de reposici�n y concedi� la apelaci�n. La Sala Cuarta de Decisi�n Laboral del Tribunal Superior de Medell�n la resolvi� y confirm� la falta de competencia de la especialidad laboral. No obstante, modific� la autoridad de destino, pues orden� remitir el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Medell�n y no a la Superintendencia Nacional de Salud[5].

 

6.                 El proceso fue asignado al Juzgado 12 Civil del Circuito de Oralidad de Medell�n, autoridad que, en auto del 27 de agosto de 2015, declar� su falta de competencia y orden� remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto[6].

 

7.                 En auto del 30 de septiembre de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se abstuvo de dirimir el conflicto y precis� que el superior funcional llamado a resolverlo era el Tribunal Superior de Medell�n. Este reasumi� el conocimiento y, en auto del 15 de febrero de 2016, orden� devolver el expediente al Juzgado 5 Laboral del Circuito[7].

 

8.                 De forma paralela a ese tr�mite, la parte demandante promovi� acci�n de tutela contra el Juzgado 5 Laboral del Circuito y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medell�n, pues cuestion� la decisi�n de rechazar la demanda y remitir el expediente a los Juzgados Civiles, adoptada en el auto del 31 de julio de 2015[8].

 

9.                 El 9 de septiembre de 2015, la Sala de Casaci�n Laboral de la Corte Suprema de Justicia ampar� los derechos del actor, dej� sin efectos el auto del 31 de julio de 2015 proferido por el Tribunal �que envi� el asunto a los jueces civiles� y orden� cumplir la providencia anterior del Juzgado 5 Laboral del Circuito de Medell�n, esto es, remitir el proceso a la Superintendencia Nacional de Salud[9].

 

10.            Mediante auto del 29 de abril de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud admiti� la demanda. Posteriormente, en auto del 22 de septiembre de 2017, declar� a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) como sucesora procesal del Ministerio de Salud y la Protecci�n Social en calidad de parte demandada. En la misma providencia, vincul� al proceso a Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., Fiduciaria La Previsora S.A., Carvajal Tecnolog�a y Servicios S.A.S., Grupo Asesor�a en Sistematizaci�n de Datos S.A.S. y Servis Outsourcing Inform�ticos S.A.S.[10].

 

11.            El 16 de junio de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante sentencia, accedi� de forma parcial a las pretensiones. Orden� a la ADRES pagar al Hospital Pablo Tob�n Uribe $23.442.304 por todas las reclamaciones, tanto las que ten�an glosa de extemporaneidad fundada, como las que la ten�an infundada. Respecto de estas �ltimas, orden� adem�s el pago de intereses moratorios. En cambio, neg� los intereses moratorios de las reclamaciones con glosa fundada, pues consider� justificado su no pago. Por �ltimo, neg� las pretensiones contra la Uni�n Temporal Nuevo FOSYGA, la Uni�n Temporal FOSYGA 2014 y el Consorcio SAYP 2011 en liquidaci�n, pues hall� probadas las excepciones de inexistencia de responsabilidad solidaria y falta de legitimaci�n en la causa por pasiva[11].

 

12.            La ADRES present� recurso de apelaci�n que fue concedido en auto del 28 de julio de 2022. En consecuencia, el expediente fue remitido al Tribunal Superior de Bogot�, Sala Laboral.

 

13.            El 19 de junio de 2024, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogot� mediante auto declar� su falta de jurisdicci�n. Sustent� su decisi�n en los autos 389 de 2021 y 2245 de 2023 de la Corte Constitucional, que establecen que los litigios por glosas y recobros contra la ADRES no son controversias sobre la prestaci�n en s� del servicio de seguridad social, sino debates econ�micos para resolver un desequilibrio financiero por la prestaci�n de servicios ya ejecutados. Bajo esa premisa, el Tribunal concluy� que las negativas de pago de la ADRES configuran actuaciones administrativas regladas sujetas al derecho p�blico, cuyo control recae en la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo por mandato del art�culo 104 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Finalmente, orden� remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, �por tratarse del superior funcional de quien a prevenci�n, conoci� del presente asunto en primera instancia, para que contin�e con el tr�mite correspondiente�[12].

 

14.            El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 23 de abril de 2026, tambi�n declar� su falta de competencia para conocer la apelaci�n y propuso un conflicto negativo de jurisdicciones ante la Corte Constitucional. Como fundamento, expuso los siguientes argumentos. Primero, el numeral 2 del art�culo 105 del CPACA proh�be de forma expresa a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo conocer de las decisiones que profieren las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales. Segundo, con base en el art�culo 41 de la Ley 1122 de 2007, en el auto 389 de 2021 y en la sentencia C-119 de 2008 de la Corte Constitucional, explic� que la Superintendencia Nacional de Salud tiene facultades jurisdiccionales para conocer de los conflictos por glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social. Su actuaci�n en primera instancia desplaza a prevenci�n a los jueces laborales, lo que convierte a la Sala Laboral del Tribunal Superior en su superior funcional. Por esa raz�n, las decisiones jurisdiccionales de la Superintendencia son apelables ante esa Sala y no ante la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, incluso en los asuntos de recobros por servicios y tecnolog�as no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). Por tanto, el Tribunal concluy� que el factor funcional atribuye el conocimiento del recurso de apelaci�n a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogot�[13].

 

II.������� CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

15.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica, adicionado por el art�culo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.������ Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

16.            Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o m�s autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, �se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)�[14]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.�� Competencia de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios m�dicos prestados a pacientes con cargo a la subcuenta ECAT

 

17.            De conformidad con el Decreto 056 de 2015, la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (en adelante, ECAT) hace parte de la ADRES (antes, FOSYGA[18]) y tiene como finalidad cubrir la atenci�n en salud, las indemnizaciones y dem�s gastos que la normativa disponga, cuando se presenten da�os ocasionados a las personas en circunstancias espec�ficas. Entre estas se incluyen (i) los accidentes de tr�nsito sin cobertura del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tr�nsito (SOAT)[19]; (ii) los desastres naturales; (iii) los eventos terroristas y otros que determine el Ministerio de Salud y Protecci�n Social. En tal sentido, corresponde al Estado, a trav�s de la Subcuenta ECAT de la ADRES asumir, entre otras obligaciones, el pago de los servicios de salud que requieran quienes resulten afectados por dichas situaciones.

 

18.            La Sala Plena fij� la regla de competencia aplicable a este tipo de controversias en el auto 389 de 2021. En esa providencia, la Corte estudi� un conflicto sobre recobros a la ADRES por servicios no incluidos en el plan de beneficios y concluy� que el conocimiento corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, conforme con el inciso primero del art�culo 104 del CPACA, pues a trav�s de la demanda se cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES. La regla se sustent� en dos premisas. La primera, que la controversia no se encuentra cobijada por el numeral 4 del art�culo 2 del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, porque el servicio m�dico ya fue prestado y, por tanto, el proceso no busca garantizar la prestaci�n del servicio sino definir a qui�n corresponde asumir su pago, esto es, una controversia econ�mica y no de salud. La segunda, que el tr�mite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo en el que la ADRES profiere actos que consolidan o niegan la existencia de la obligaci�n de pago a cargo de la administraci�n.

 

19.            Con posterioridad, en el auto 861 de 2021, la Sala Plena extendi� esa regla a las reclamaciones con cargo a la Subcuenta ECAT. La Corte advirti� que el caso difer�a del auto 389 de 2021 en tres elementos: quien solicitaba el pago era una Instituci�n Prestadora de Servicios de Salud (IPS) y no una Entidad Promotora de Salud (EPS); la demanda se dirig�a contra la Subcuenta ECAT por servicios derivados de accidentes de tr�nsito sin SOAT, eventos terroristas o catastr�ficos y no por servicios no incluidos en el plan de beneficios, y se trataba de reclamaciones y no de recobros. Pese a esas diferencias, la Corte concluy� que las dos premisas del auto 389 de 2021 tambi�n se cumpl�an en este supuesto.

 

20.            Respecto de la primera premisa, la Sala consider� que la controversia tampoco se encuentra cobijada por el numeral 4 del art�culo 2 del C�digo Procesal del Trabajo[20], porque el servicio ya fue prestado por la IPS y el litigio se reduce a definir qui�n asume su pago, sin que intervengan afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, sino la ADRES y una IPS. Respecto de la segunda premisa, la Corte precis� que, aunque recobros y reclamaciones son tr�mites distintos, ambos constituyen procedimientos administrativos. En los dos, tras la solicitud y la auditor�a, la ADRES puede aprobar o rechazar el pago, con lo que consolida o niega la existencia de la obligaci�n. La decisi�n de la ADRES que niega el pago de las reclamaciones presenta materialmente las caracter�sticas de un acto administrativo.

 

21.            De este modo, la regla del auto 389 de 2021 se extendi� a las reclamaciones de IPS con cargo a la Subcuenta ECAT. As�, en el auto 861 de 2021 la Sala Plena fij� la siguiente regla de decisi�n: �la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (ECAT) recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a trav�s de estos se cuestiona, por parte de una entidad del SGSSS [(Sistema General de Seguridad Social en Salud)], un acto administrativo proferido por la ADRES�.

 

22.            En el auto 389 de 2021, la Corte tambi�n aclar� que la competencia de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo en estos asuntos no ri�e con la que corresponde a la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral como juez de segunda instancia en los casos que decide la Superintendencia Nacional de Salud en el marco del art�culo 41 de la Ley 1122 de 2007. La funci�n jurisdiccional de la Superintendencia busca garantizar la efectiva prestaci�n del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de modo que los asuntos del art�culo 41 guardan estrecha relaci�n con la prestaci�n de los servicios a cargo del sistema, incluidas, seg�n el literal f, las controversias sobre recobros de cuya soluci�n dependa esa prestaci�n.

 

23.            Las reclamaciones y recobros judiciales al Estado plantean una situaci�n distinta, pues no versan sobre la prestaci�n del servicio, que ya fue prestado, sino sobre un asunto econ�mico que cuestiona un acto administrativo de la ADRES y persigue la declaratoria de responsabilidad de una entidad estatal. A ello se suma que la competencia laboral derivada de la sentencia C-119 de 2008 no cubre estos asuntos, porque ese fallo no analiz� el literal f del art�culo 41, adicionado despu�s por el art�culo 126 de la Ley 1438 de 2011 y porque se apoy� en el art�culo 2.4 de la Ley 712 de 2001 en su forma original, que atribu�a a los jueces laborales las controversias del Sistema de Seguridad Social Integral, mientras que el art�culo 622 de la Ley 1564 de 2012 limit� esa competencia a las controversias relativas a la prestaci�n de los servicios de la seguridad social.

 

24.            La regla de decisi�n del auto 861 de 2021 se ha reiterado de forma constante[21]. En el auto 2573 de 2023, la Sala Plena resolvi� un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda del Hospital Pablo Tob�n Uribe contra la ADRES, en la que se pretend�a el pago de las facturas por los servicios m�dicos, hospitalarios y quir�rgicos prestados con ocasi�n de eventos catastr�ficos, accidentes de tr�nsito, actos terroristas y atenci�n a poblaci�n desplazada, con cargo a la Subcuenta ECAT. Al reiterar la regla de decisi�n fijada en el auto 861 de 2021, la Corte concluy� que la competencia correspond�a a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

 

25.            Por �ltimo, la Corte ha precisado que el tipo de acci�n ejercida no altera esta regla. Cuando la demanda persigue el pago de facturas por servicios ya prestados que deben sufragarse con cargo a la Subcuenta ECAT, la competencia recae en la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, incluso si el demandante promovi� una acci�n propia de la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral, como la demanda ordinaria laboral[22].

 

26.            Esta precisi�n se hizo tambi�n en el auto 1277 de 2023. En esa providencia, la Sala Plena dirimi� un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva promovida por una IPS contra la ADRES, con el fin de obtener el pago de facturas por los servicios de salud prestados a v�ctimas de accidentes de tr�nsito, con cargo a la Subcuenta ECAT. La Corte asign� el conocimiento del asunto a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo y destac� que, en los autos 861 de 2021, 841 de 2021, 286 de 2022 y 437 de 2023, la competencia se atribuy� a esa jurisdicci�n con independencia de la acci�n ejercida por los demandantes, pues en todos los casos se discut�a el pago de servicios ya prestados, respecto de los cuales la ADRES deb�a adelantar el procedimiento administrativo dirigido a aprobar o rechazar las facturas. En consecuencia, el auto 1277 de 2023 no contiene una regla de decisi�n distinta, sino la reiteraci�n de la fijada en el auto 861 de 2021, que es la regla aplicable a este asunto.

 

El r�gimen de transici�n frente al cambio de precedente sobre la jurisdicci�n competente para conocer de los recobros y reclamaciones judiciales al Estado

 

27.            La regla de decisi�n que asigna estas controversias a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo surgi� de un cambio de precedente. Antes del auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los recobros judiciales contra el FOSYGA o la ADRES correspond�a a la Jurisdicci�n Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. As� lo hab�a fijado la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en un auto de unificaci�n del 4 de septiembre de 2019. Esa autoridad sostuvo que los recobros reca�an en los jueces laborales, pues integran la jurisdicci�n ordinaria, dotada de la cl�usula general o residual de competencia, y que las demandas por el no pago de los recobros constitu�an una especie de litigio propio del Sistema de Seguridad Social en Salud[23].

 

28.            El auto 389 de 2021 traslad� la competencia a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el inciso primero del art�culo 104 del CPACA y por las razones expuestas en el ac�pite anterior. En consecuencia, la Corte calific� de forma expresa esa decisi�n como un cambio del precedente que hab�a unificado la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[24].

 

29.            Como el auto 389 de 2021 traslad� la competencia a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, esa es la jurisdicci�n que conoce de las controversias que antes correspond�an a la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral, con independencia de que la demanda se hubiera presentado antes del cambio. La regla que asignaba el asunto a la Jurisdicci�n Ordinaria no revive por el hecho de que el proceso se hubiera iniciado bajo su vigencia.

 

30.            Ahora bien, que la competencia se asigne conforme con la regla vigente, con independencia del momento de presentaci�n de la demanda, no significa que el cambio de precedente aplique sin matices. La aplicaci�n inmediata de la regla de competencia debe armonizarse con las garant�as de quienes acudieron a la administraci�n de justicia bajo el criterio anterior, de modo que el traslado a la nueva jurisdicci�n no se traduzca en una carga que el demandante no estaba en condiciones de prever.

 

31.            Esa tensi�n fue abordada en el auto 1942 de 2023. La Sala Plena advirti� que el cambio de precedente gener� dificultades para los demandantes que hab�an acudido a la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral bajo la confianza leg�tima de obrar conforme a la regla vigente. Raz�n por la que, los procesos remitidos a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo deb�an adecuarse a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparaci�n directa, lo que en muchos casos imped�a a la parte actora cumplir los presupuestos procesales propios de esa jurisdicci�n: el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios, la conciliaci�n extrajudicial y la presentaci�n de la demanda dentro del t�rmino de caducidad. La Corte se�al� que la aplicaci�n inmediata del nuevo precedente, sin considerar esa circunstancia, pod�a menoscabar los derechos al debido proceso, de acci�n y de acceso a la administraci�n de justicia, as� como las garant�as de confianza leg�tima, seguridad jur�dica y prevalencia del derecho sustancial.

 

32.            Con ese fundamento, la Sala Plena adopt� un r�gimen de transici�n de car�cter excepcional y temporal, aplicable a un universo determinado de demandas relacionadas con el cobro judicial de recobros ante el FOSYGA o la ADRES cobijadas por el auto 389 de 2021. Ese universo comprende, en s�ntesis, (i) las demandas que se encontraban en tr�mite ante la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral al momento de expedirse el auto 389 de 2021 y fueron remitidas a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, (ii) las que se formularon ante esta �ltima con posterioridad a ese auto, y (iii) las que se hubieran iniciado hasta seis meses despu�s de la publicaci�n que disponga el Consejo Superior de la Judicatura.

 

33.            La Sala Plena fij� las siguientes reglas de transici�n:

 

(i)               El agotamiento previo de los recursos administrativos obligatorios no se exige frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, pues el procedimiento de recobro ante esa entidad no contempla el recurso de apelaci�n, �nico de car�cter obligatorio, sino �nicamente un tr�mite de objeci�n potestativo resuelto por la misma administradora.

(ii)             La conciliaci�n extrajudicial no es exigible como requisito de procedibilidad, dado que los demandantes obraban con la expectativa de acudir a la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral, en la que ese requisito no resulta obligatorio; sin perjuicio de ello, los jueces administrativos deben invitar a las partes a conciliar en la audiencia inicial.

(iii)          El t�rmino de caducidad del medio de control debe contabilizarse a partir del plazo de prescripci�n que el juez laboral y de la seguridad social habr�a tenido en cuenta al admitir la demanda, pues el cambio jurisprudencial constituye un hecho no imputable a la parte actora que accedi� a la administraci�n de justicia bajo la convicci�n de que la jurisdicci�n competente era la ordinaria.

 

34.            Con todo, la Sala Plena precis� que estas medidas no se aplican a los procesos en los que el Consejo Superior de la Judicatura hubiera dirimido el conflicto entre jurisdicciones asignando la competencia a la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral. Lo anterior, porque las decisiones proferidas por esa autoridad, con anterioridad a la reforma del Acto Legislativo 02 de 2015, gozan del principio de intangibilidad y de los efectos de cosa juzgada, de modo que no pueden reabrirse como consecuencia del auto 389 de 2021, incluso si la decisi�n fue contraria a la regla all� establecida.

 

35.            Adem�s de las reglas anteriores, la Sala Plena dispuso que los jueces laborales que tuvieran a su cargo procesos comprendidos en el universo de casos remitieran los expedientes a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo dentro de los seis meses siguientes a la expedici�n de la providencia. La Corte fund� este deber en los art�culos 29 y 229 de la Constituci�n y en los art�culos 2 y 9 de la Ley 270 de 1996, que imponen a las autoridades judiciales garantizar el acceso a la administraci�n de justicia y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso, con miras a la efectiva materializaci�n de los derechos de la parte demandante.

 

36.            La Sala Plena precis� que la inactividad o la mora del juez en la remisi�n del expediente dentro de ese plazo no acarrea para el demandante la p�rdida de los beneficios del r�gimen de transici�n.

 

37.            Esta consideraci�n resulta relevante para el presente caso. Como se expuso, el Auto 861 de 2021 extendi� la regla del auto 389 de 2021 a las reclamaciones de las IPS con cargo a la Subcuenta ECAT, que es la regla aplicable a este asunto. Por tratarse de una extensi�n de la misma regla, el problema de tr�nsito jurisprudencial que la Corte identific� para los recobros se presenta por igual en las reclamaciones ECAT. Las demandas de esta naturaleza que se presentaron ante la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral antes de que se consolidara la regla de competencia contencioso-administrativa quedaron expuestas a ese mismo cambio. Ahora bien, el r�gimen de transici�n del Auto 1942 de 2023 se dise�� para los recobros y no para las reclamaciones ECAT, de modo que a estas se podr�a trasladar la l�gica que lo sustenta[25].

 

38.            La aplicaci�n inmediata de la regla de competencia no exime al juez de destino de proteger a quien litig� bajo el criterio anterior. En el auto 075 de 2024, junto con la aplicaci�n de la regla vigente, la Sala Plena advirti� que, aunque puedan surgir dificultades de la aplicaci�n del cambio de precedente, los jueces deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que su implementaci�n no genere consecuencias adversas para las personas que obraron diligentemente conforme a la regla que estaba vigente cuando ejercieron su derecho a acceder a la administraci�n de justicia, sin que ello implique inaplicar lo dispuesto por la Corte en sede de conflictos entre jurisdicciones. Esta directriz es coherente con el fundamento del r�gimen de transici�n del auto 1942 de 2023 y opera en el mismo sentido: la competencia se asigna a la jurisdicci�n que la regla vigente se�ala, pero el demandante que acudi� a la justicia bajo el criterio anterior no debe soportar las cargas derivadas del cambio.

 

D.���� Examen del caso concreto

 

39.            En el asunto objeto de decisi�n, se cumple con los tres presupuestos para la configuraci�n de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscit� entre el Tribunal Superior de Bogot�, Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii)             Presupuesto objetivo: se acredit� una causa judicial respecto de la cual se aleg� la falta de jurisdicci�n para dirimirla. Espec�ficamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por el Hospital Pablo Tob�n Uribe contra la ADRES, en la que solicita el reconocimiento y pago del valor facturado por los servicios m�dicos, hospitalarios y quir�rgicos que prest� con ocasi�n de eventos catastr�ficos, accidentes de tr�nsito y actos terroristas, as� como para atender a poblaci�n desplazada.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verific� que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicci�n. En efecto, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogot� bas� su falta de competencia en el inciso primero del art�culo 104 del CPACA y los autos 389 de 2021 y 2245 de 2023 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo hizo con base en el numeral 2 del art�culo 105 del CPACA, el art�culo 41 de la Ley 1122 de 2007, el auto 389 de 2021 y la sentencia C-119 de 2008 de la Corte Constitucional.

 

40.            Superado el anterior estudio, la Sala considera que se debe aplicar la regla establecida en el auto 861 de 2021 y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

 

41.            La pretensi�n de la demanda persigue el pago de las facturas por los servicios m�dicos, hospitalarios y quir�rgicos que el Hospital Pablo Tob�n Uribe prest� a v�ctimas de accidentes de tr�nsito, eventos catastr�ficos, actos terroristas y a poblaci�n desplazada. Esos servicios se sufragan con cargo a la Subcuenta ECAT de la ADRES.

 

42.            El caso re�ne las dos premisas que el auto 861 de 2021 verific� para atribuir estas reclamaciones a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. La primera premisa descarta que la controversia sea un asunto de la seguridad social. El Hospital Pablo Tob�n Uribe ya prest� los servicios, de modo que el litigio se reduce a definir qui�n asume su pago. En esa disputa no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Las �nicas partes son la ADRES y una IPS, el Hospital Pablo Tob�n Uribe. Por esa raz�n, el asunto no se encuentra cobijado por el numeral 4 del art�culo 2 del C�digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues no versa sobre la prestaci�n de los servicios de la seguridad social, sino sobre la financiaci�n de servicios ya prestados.

 

43.            La segunda premisa califica la actuaci�n de la ADRES como un acto administrativo. El tr�mite de la reclamaci�n es un procedimiento administrativo en el que la ADRES, tras la solicitud y la auditor�a, aprueba o rechaza el pago. En este caso lo rechaz� y devolvi� las facturas, negativa que presenta las caracter�sticas de un acto administrativo. Por tanto, el fondo del asunto corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, conforme con el inciso primero del art�culo 104 del CPACA y con la regla del auto 861 de 2021.

 

44.            Este asunto es similar al que la Corte resolvi� en el auto 2573 de 2023. En esa providencia, la Sala Plena dirimi� un conflicto originado en una demanda del mismo Hospital Pablo Tob�n Uribe contra la ADRES, con la misma pretensi�n de pago de facturas por servicios prestados con cargo a la Subcuenta ECAT. La Corte concluy� que la competencia correspond�a a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. La identidad de demandante, demandado y pretensi�n conduce a la misma conclusi�n en el presente caso.

 

45.            Como el fondo de la reclamaci�n corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, la Superintendencia Nacional de Salud no ten�a jurisdicci�n para tramitar y fallar la reclamaci�n, aunque avoc� el caso con fundamento en el literal f del art�culo 41 de la Ley 1122 de 2007. La funci�n jurisdiccional que ese art�culo confiere a la Superintendencia se dirige a garantizar la prestaci�n del servicio de salud de los usuarios del sistema. La reclamaci�n ECAT del Hospital no pertenece a esa funci�n, pues su objeto no es la prestaci�n del servicio, que ya fue prestado, sino el control de un acto administrativo de la ADRES como administradora de los recursos. Por tanto, la sentencia que la Superintendencia profiri� el 16 de junio de 2022 se dict� sin jurisdicci�n.

 

46.            La falta de jurisdicci�n de la Superintendencia vicia esa sentencia. El art�culo 16 del C�digo General del Proceso establece que la jurisdicci�n es improrrogable. Conforme con el art�culo 138 del mismo c�digo, la sentencia que dicta un juez sin jurisdicci�n es nula. La Corte Constitucional precis� en la sentencia C-537 de 2016 que �esta nulidad debe ser declarada de oficio por el juez el que se percatar� del vicio en cumplimiento de su deber de control permanente de legalidad del proceso (art�culo 132)�, y puede ser alegada y debe ser reconocida �en cualquier momento, incluso en la segunda instancia�. Si bien la jurisprudencia constitucional ha avalado que lo actuado conserve su validez para garantizar el derecho de acceso a la justicia y evitar repeticiones innecesarias, la invalidez recae inexorablemente sobre la decisi�n final. Como lo advierte la Corte de manera categ�rica: �el juez incompetente no podr� dictar sentencia y, por lo tanto, la sentencia proferida por el juez incompetente deber� ser anulada y el vicio de �sta no es subsanable�.

 

47.            La Corte precis� en la sentencia C-537 de 2016 que el juez que advierte la falta de jurisdicci�n declara la nulidad de oficio, en cumplimiento de su deber permanente de control de legalidad del proceso previsto en el art�culo 132 del C�digo General del Proceso, y que esa nulidad puede alegarse y debe reconocerse en cualquier momento, incluso en segunda instancia. En este sentido, cabe advertir que la Sala Laboral advirti� la falta de jurisdicci�n al ejercer ese control, de modo que deb�a declarar la nulidad de la sentencia y no lo hizo, en ello incurri� en una omisi�n.

 

48.            La Sala Laboral tambi�n err� al remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerarlo superior funcional de la Superintendencia. El superior funcional de la Superintendencia es la propia Sala Laboral del Tribunal Superior, no el Tribunal Administrativo, seg�n las normas y la jurisprudencia expuestas. En consecuencia, el Tribunal Administrativo no puede tramitar la apelaci�n de su sentencia.

 

49.            Sin embargo, no se sigue que la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo carezca de competencia sobre el fondo de la reclamaci�n. La apelaci�n de la sentencia y el fondo del asunto son cuestiones distintas. La apelaci�n es un asunto procesal que define el superior de la autoridad que dict� la sentencia, esto es, la Sala Laboral. El fondo de la reclamaci�n ECAT corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, seg�n la regla del auto 861 de 2021 y por las razones ya expuestas. Por tanto, no procede que el Tribunal Administrativo tramite una apelaci�n que no le compete sobre una sentencia afectada por una nulidad insubsanable. En su lugar, la Sala Plena dejar� sin efectos esa sentencia y remitir� el expediente a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, por las razones que se exponen a continuaci�n.

 

50.            La Sala Plena puede adoptar esa medida. Conforme con el art�culo 138 del C�digo General del Proceso y con la sentencia C-537 de 2016, la nulidad de la sentencia dictada sin jurisdicci�n debe ser declarada de oficio por el juez que se percate del vicio, en cualquier momento del proceso. La Corte Constitucional es una autoridad judicial que, con ocasi�n del conflicto de jurisdicciones, conoci� del proceso y constat� la configuraci�n del vicio.

 

51.            La Corte ha adoptado esta soluci�n en ocasiones anteriores. En los autos 615, 1088 y 2582 de 2023, al dirimir conflictos entre la Jurisdicci�n Ordinaria y la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, la Sala Plena dej� sin efectos providencias proferidas por las autoridades judiciales involucradas en el tr�mite. En el auto 1088 de 2023, dej� sin efectos el auto del Consejo de Estado que hab�a invalidado lo actuado en un proceso de reparaci�n directa, pues esa opci�n implicaba reiniciar etapas procesales que no tuvieron vicios que afectaran su validez y somet�a a las partes a un nuevo t�rmino de espera, lo que afectaba de manera desproporcionada el derecho de acceso a la administraci�n de justicia y los principios de eficacia, econom�a y celeridad que rigen el procedimiento.

 

52.            Siguiendo la misma l�nea, en el auto 2582 de 2023, la Corte reiter� esa soluci�n y dej� sin efectos el auto del Consejo de Estado que hab�a declarado la nulidad de la sentencia de primera instancia, con el fin de materializar el acceso a la administraci�n de justicia y los principios de celeridad, econom�a procesal y eficacia. En el auto 615 de 2023, la Sala dej� sin efecto la decisi�n mediante la cual el Tribunal Superior de Cali hab�a anulado lo actuado, con el prop�sito de dar eficacia a los principios de celeridad y primac�a del derecho sustancial. Estas providencias demuestran que, al dirimir un conflicto de jurisdicciones, la Corte puede adoptar medidas sobre las decisiones proferidas en el proceso cuando ello es necesario para materializar dichos principios.

 

53.            Esos fundamentos concurren en el presente asunto. La demanda se present� el 21 de abril de 2015, hace m�s de once a�os, y el proceso a�n no cuenta con una decisi�n de fondo v�lida. Devolver el expediente a la Sala Laboral para que declare la nulidad y luego lo remita a los juzgados administrativos prolongar�a de manera innecesaria esa espera. La medida que mejor garantiza el derecho de acceso a la administraci�n de justicia y los principios de celeridad, eficacia y econom�a procesal consiste en que la Sala Plena deje sin efectos la sentencia del 16 de junio de 2022 y remita el expediente directamente a los juzgados administrativos, por reparto. Las dem�s actuaciones del proceso conservan su validez, conforme con el art�culo 138 del C�digo General del Proceso.

 

54.            Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena dirimir� el conflicto para declarar que el fondo del asunto corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. Adem�s, dejar� sin efectos la sentencia de la Superintendencia Nacional de Salud del 16 de junio de 2022 y remitir� el expediente a los juzgados administrativos, por reparto, para que tramiten en primera instancia el proceso.

 

55.            Con todo, la aplicaci�n inmediata de la regla del auto 861 de 2021 no exime al juez administrativo de proteger a quien acudi� a la administraci�n de justicia bajo el criterio anterior. El Hospital Pablo Tob�n Uribe present� su demanda en 2015, ante la Jurisdicci�n Ordinaria Laboral, cuando esa era la jurisdicci�n que la regla vigente se�alaba como competente. El cambio de precedente que traslad� estas controversias a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo se produjo despu�s, con el auto 389 de 2021 y su extensi�n a las reclamaciones ECAT en el auto 861 de 2021. El Hospital no estaba en condiciones de prever ese cambio cuando demand�, de modo que no debe soportar las cargas que de �l se derivan.

 

56.            Ahora bien, el r�gimen de transici�n del auto 1942 de 2023 fue previsto en estricto sentido para los recobros por servicios no incluidos en el plan de beneficios, no para las reclamaciones con cargo a la Subcuenta ECAT, de modo que sus reglas no se extienden de manera autom�tica a este caso. No obstante, la l�gica que las sustenta s� resulta aplicable, pues responde a la misma situaci�n: una demanda presentada bajo la regla anterior que un cambio de precedente posterior traslad� a otra jurisdicci�n.

 

57.            Por tanto, la Sala previene al juez administrativo que asuma el conocimiento del proceso para que no rechace ni inadmita la demanda con fundamento en la caducidad, en la falta de conciliaci�n extrajudicial o en la falta de agotamiento de los recursos administrativos, cuando esas exigencias deriven del cambio de jurisdicci�n. Esta prevenci�n se funda en el auto 075 de 2024 y en el fundamento del r�gimen de transici�n del auto 1942 de 2023. En el auto 075 de 2024, la Sala Plena precis� que los jueces deben adoptar las medidas necesarias para que el cambio de precedente no genere consecuencias adversas a quien obr� con diligencia bajo la regla anterior, sin que ello implique inaplicar la regla ya existente.

 

E.���� Regla de decisi�n

 

58.            De acuerdo con lo previsto en el auto 861 de 2021, �la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (ECAT) recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art�culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a trav�s de estos se cuestiona, por parte de una entidad del SGSSS, un acto administrativo proferido por la ADRES�.

 

F.���� Anotaci�n final

 

59.            De conformidad con los antecedentes expuestos, las autoridades judiciales involucradas en el conflicto incurrieron en demoras en la definici�n de la jurisdicci�n competente. El proceso fue repartido al magistrado sustanciador del Tribunal Superior de Bogot� (Sala Laboral) el 1 de diciembre de 2022[26], y solo declar� su falta de jurisdicci�n el 19 de junio de 2024[27]. Por su parte, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hasta el 14 de abril de 2026[28], casi dos a�os despu�s. No obra en el expediente alg�n medio de prueba que justifique estas dilaciones.

 

60.            La Sala Plena considera que el tiempo transcurrido se aprecia, de inicio, como excesivo y que sus consecuencias son adversas para el proceso, las partes y la debida y correcta administraci�n de justicia, en un asunto en el que la demanda se present� el 21 de abril de 2015 y a�n no cuenta con una decisi�n de fondo v�lida. Estas dilaciones podr�an vulnerar los principios de celeridad y eficiencia en la tutela judicial efectiva, consagrados en los art�culos 4 y 7 de la Ley Estatutaria de la Administraci�n de Justicia (Ley 270 de 1996). De igual manera, podr�an constituir una violaci�n al derecho fundamental al debido proceso sin dilaciones injustificadas, reconocido en el art�culo 29 de la Constituci�n Pol�tica. Por estos motivos, la Sala advertir� a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogot� y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, cuando deban resolver asuntos relacionados con la asunci�n de competencia, eviten incurrir en moras judiciales que comprometan el derecho de acceso a la administraci�n de justicia y las garant�as del debido proceso.

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

III.���� RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot�, Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por el Hospital Pablo Tob�n Uribe de Medell�n contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y otros corresponde a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

 

Segundo: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud dentro del proceso de la referencia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Lo dem�s actuado en el proceso conservar� su validez, en los t�rminos del art�culo 138 del C�digo General del Proceso.

 

Tercero: REMITIR, por intermedio de la Secretar�a General, el expediente CJU-7689 a los juzgados administrativos de Bogot� D.C., por reparto, para que tramiten en primera instancia el proceso. Deber�n comunicar la presente decisi�n a las partes, a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot� y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Cuarto: PREVENIR al juzgado administrativo que asuma el conocimiento del proceso para que no rechace ni inadmita la demanda con fundamento en la caducidad, en la falta de conciliaci�n extrajudicial o en la falta de agotamiento de los recursos administrativos, cuando esas exigencias deriven del cambio de jurisdicci�n, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

Quinto: ADVERTIR a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot� y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, cuando deban resolver asuntos relacionados con la asunci�n de competencia, eviten incurrir en moras judiciales que comprometan el derecho de acceso a la administraci�n de justicia y las garant�as del debido proceso.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase.

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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