TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-847/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 847 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6414
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 23 de noviembre de 2010, el Instituto Financiero de Casanare (I.F.C.), por medio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía contra la señora Mónica Cardoso Alfonso. Según lo señalado en la demanda, el I.F.C. otorgó un crédito a la demandada por la suma de seis millones de pesos ($6.000.000,00), garantizado mediante el pagaré No. 4106454 de fecha 6 de junio de 2008. La entidad sostuvo que el título valor se encuentra vencido desde el 6 de noviembre de 2009, con un saldo de capital pendiente de $4.300.773,00, y que, pese a los requerimientos realizados, la obligación no ha sido pagada[1].
2. El demandante pretende: (i) que se libre mandamiento de pago por el valor del capital; (ii) el pago de los intereses corrientes causados entre el 7 de noviembre de 2009 y el 6 de febrero de 2010; (iii) el pago de los intereses moratorios desde el 7 de febrero de 2010 hasta que se satisfaga la obligación; y (iv) la condena en costas y agencias en derecho[2].
3. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, el cual libró mandamiento de pago[3], ordenó seguir adelante con la ejecución[4] y aprobó la liquidación del crédito. Posteriormente, en auto del 18 de noviembre de 2024, dicha autoridad declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Al respecto, consideró que el proceso debía ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del artículo 104.6 del CPACA[5]. En su criterio, aunque el proceso se fundamenta en un pagaré, el I.F.C., no tiene naturaleza de entidad financiera sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, lo que excluye la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. Con fundamento en los autos 1354 de 2024 y 1623 de 2024 de este Tribunal, afirmó que, tratándose de la ejecución de un título valor a favor del I.F.C., la competencia corresponde a los jueces administrativos. Así, en aplicación del artículo 138 del Código General del Proceso, declaró la nulidad de todo lo actuado desde la orden de seguir adelante con la ejecución incluyendo esta y ordenó remitir el expediente al reparto de los Juzgados Administrativos de Yopal[6].
4. El 27 de febrero de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal declaró su falta de jurisdicción y promovió el conflicto negativo. Indicó que, aunque el proceso se fundamenta en la ejecución de un título valor a favor del I.F.C., la demanda fue presentada antes de la entrada en vigencia del CPACA. Señaló que, conforme con el artículo 82 del Decreto 01 de 1984 y al artículo 780 del Código de Comercio, los procesos ejecutivos sobre títulos valores correspondían a la Jurisdicción Ordinaria Civil, salvo prueba del contrato estatal subyacente y la no circulación del título, exigencias reconocidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado[7] y del Consejo Superior de la Judicatura[8]. Destacó que, en este caso, no se allegó dicho contrato, ni se demostró la no circulación. Además, consideró inaplicable el auto 1623 de 2024 de esta corporación, al no regir aún el CPACA al momento de la radicación de la demanda. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte para la resolución del conflicto.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12]. |
C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el I.F.C.
7. Esta Sala ha precisado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas[13]. Esta regla se fundamenta en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA[14], e igualmente es aplicable bajo el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 1107 de 2006. Esto, pues el artículo 82 de esta última normativa también asignaba competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas[15], así como los procesos ejecutivos que tengan por objeto la ejecución de títulos valores cuya causa sea un contrato estatal, de conformidad, además, con lo previsto en los artículos 134B del Decreto 01 de 1984 y 75 de la Ley 80 de 1993[16].
8. En este contexto, es relevante precisar que el I.F.C. es una entidad pública descentralizada del orden departamental, organizada como empresa industrial y comercial del Estado[17]. Aunque los actos y contratos que celebra el I.F.C. en ejercicio de su objeto se rigen en principio por el derecho privado, en virtud del artículo 85 de la Ley 489 de 1998, ello no desvirtúa su condición de contratos estatales. En efecto, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos celebrados por entidades públicas son, por definición, contratos estatales, sin que su naturaleza dependa del régimen jurídico que les sea aplicable[18]. Por consiguiente, las controversias ejecutivas que tengan por objeto el cumplimiento de obligaciones derivadas de esos contratos deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
9. Por lo demás, se debe resaltar que esta Sala ya ha resuelto varios conflictos de jurisdicción en los que el I.F.C. actúa como demandante, y ha concluido que su naturaleza es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, razón por la que sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA[19].
D. Examen del caso concreto
10. En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por el I.F.C., en contra de Mónica Cardoso Alfonso, para la ejecución de las obligaciones contenidas en un pagaré. Aunque en el proceso ya se había proferido el auto que ordenaba seguir adelante con la ejecución y se había aprobado la liquidación del crédito, el auto en mención fue declarado nulo por el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal -así como las actuaciones que le siguieron-, por lo que dicha providencia carece de efectos jurídicos y el proceso continúa pendiente de resolución.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal fundó su falta de competencia en los artículos 104 y 105 del CPACA y los autos 1354 de 2024 y 1623 de 2024 de la Corte Constitucional; mientras que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de la misma ciudad lo hizo con fundamento en el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, el artículo 780 del Código de Comercio y decisiones del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado.
11. Superado el anterior estudio, se atribuye la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto es así porque las obligaciones cuyo cumplimiento se persigue están contenidas en el pagaré No. 4106454, el cual fue emitido como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre esa entidad y la señora Mónica Cardoso Alfonso. Se trata de un contrato que, debido a la naturaleza del I.F.C. como empresa industrial y comercial del Estado, se sujetaría a las reglas del derecho privado, conforme al artículo 85 de la Ley 489 de 1998, y que se perfecciona con la entrega de la cosa dada en préstamo y no exige forma escrita, de acuerdo con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio.
12. En este sentido, la Corte ha reiterado que, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos en los que intervienen entidades públicas son, por definición, contratos estatales, sin que la naturaleza estatal dependa del régimen jurídico aplicable. Así, aunque las empresas industriales y comerciales del Estado se rijan por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales, sus actos y contratos conservan el carácter de estatales. En consecuencia, el contrato de mutuo que dio lugar al pagaré es un contrato estatal, y el proceso ejecutivo debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13. Por otra parte, dado que el I.F.C. no tiene naturaleza de entidad financiera, ni se encuentra vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, no es posible asignar la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en aplicación del numeral 1° del artículo 105 del CPACA.
E. Regla de decisión
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, regla que resulta igualmente aplicable bajo el Código Contencioso Administrativo.
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
III. RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por el Instituto Financiero de Casanare contra Mónica Cardoso Alfonso.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-6414 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 001Demandapdf
[2] Ibidem.
[3] Archivo 003AutoLibraMandamientopdf.
[4] Archivo 009AutoOrdenaSeguirAdelanteEjecucionpdf.
[5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[6] Archivo 019RemitePorCompetencia201100067pdf. En concreto, el Juzgado consideró que el asunto ya cuenta con orden de seguir adelante con la ejecución, es decir, con un auto que tiene la fuerza equivalente a sentencia, en tal virtud, no se puede omitir el postulado normativo, habido en la norma transcrita, conforme al cual: salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula; reiterado en el artículo 138 del C.G.P ( ) Como se ve, los dos artículos coinciden en la necesidad de invalidar, mediante la figura de la nulidad la actuación, desde la orden de seguir adelante con la ejecución, está incluida, para que, en lo sucesivo, el proceso sea adelantado en el estado en que se encuentra, conforme es el expreso mandato del artículo 16 del C.G.P..
[7] Citó autos del 21 de febrero de 2002, exp. 19270, y del 19 de agosto de 2009, exp. 05001-23-31-000-2003-02213-02
[8] Citó el auto de 4 de marzo de 2020, exp. 11001010200020200017200
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[11] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Corte Constitucional, auto 554 de 2023.
[14][14] Corte Constitucional, auto 1623 de 2024.
[15] El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1° de la Ley 1107 de 2006, disponía que: Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Esta cláusula general de competencia también se basaba en un criterio orgánico, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-390 de 2012: ( ) la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, trató de conjurar cualquier controversia suscitada respecto de la jurisdicción a que corresponde conocer la ocupación de bienes por parte de entidades públicas, al consagrar con criterio orgánico: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado Este aspecto fue confirmado posteriormente, de manera aún más clara e incontrovertible, mediante la Ley 1107 de 2006, que suprimió la expresión administrativos que en el texto anterior calificaba las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. Por consiguiente, en los términos de esta última norma, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas ( ).
[16] Al igual que como el artículo 104.6 del CPACA prevé que la Jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por esas entidades [públicas], en vigencia del Código Contencioso Administrativo, esta jurisdicción también conocía 1. De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la misma jurisdicción contencioso administrativa, al tenor de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 134B del C. C. A. y 2.De los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta de vital importancia establecer la fuente de la obligación que se pretende recaudar, ya que si se determina que se trata de una carga crediticia impuesta mediante sentencia emanada de autoridad contencioso administrativa o de un contrato estatal, la competente, en principio, para conocer de la misma es la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en los citados artículos 134B del C. C. A. y 75 de la Ley 80 de 1993.
[17] El artículo 1° del Decreto 102 de 1992 establece que el Instituto Financiero de Casanare (I.F.C.) tiene la calidad de empresa industrial y comercial del Estado
[18] Corte Constitucional, auto 2014 de 2024.
[19] Corte Constitucional, auto 1209 de 2024. En el mismo sentido, ver autos 554 y 619 de 2023, y 1623 de 2024.