Sentencia A. 845/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-845/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 845 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6394

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro (Antioquia) y el Juzgado 012 Administrativo Oral de Medellín

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 20 de enero de 2025, el señor Robert William Allen, de nacionalidad estadounidense, presentó acción de cumplimiento, mediante apoderado, en contra del municipio de Rionegro, el departamento de Antioquia, la Secretaria de Gobierno, la Secretaría de Desarrollo Territorial, la Subsecretaría de Convivencia y Control Territorial del municipio de Rionegro, la Policía municipal de Rionegro, la Corregiduría Sur de Rionegro y la empresa privada AGROINVERSIONES CRIADERO GM S.A.S., conforme con lo previsto en el artículo 87 de la Constitución y la Ley 393 de 1997[1]. Lo anterior, con el fin de obtener la observancia de una orden “contenida en la Decisión Nro. 003 del 30 de marzo de 2023, de la CORREGIDURÍA SUR DE RIONEGRO, que se profirió en el marco del Proceso Verbal Abreviado de Policía Nro. 049-22”[2].

 

2.    En concreto, se solicitó ordenar a las demandadas el cumplimiento de la sanción urbanística de “demolición de unas caballerizas construidas sin licencia en el inmueble con matrícula No. [XXXX]”. Para el accionante, el incumplimiento se origina porque: “(…) a pesar de que la autoridad de policía ordenó la demolición de la construcción mencionada en un término perentorio, a la fecha ni la infractora ni la Alcaldía de Rionegro ni sus dependencias la han demolido”^[3].  

 

3.                 En auto del 30 de enero de 2025, el Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro rechazó la demanda por falta de jurisdicción, pues de la pretensión formulada, consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de aquellas acciones que buscan el cumplimiento de un acto administrativo, esto es, la decisión adoptada por la Corregiduría Sur de Rionegro, en el acto 003 del 30 de marzo de 2023. Lo anterior, con fundamento en los artículos 3 de la Ley 393 de 1997 y 146 de la Ley 1437 de 2011 (o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Por lo tanto, la actuación fue remitida a los juzgados administrativos de oralidad del Circuito de Medellín^[4].

 

4.                 El 31 de enero del 2025, el asunto fue repartido al Juzgado 012 Administrativo Oral de la citada ciudad, el cual, en auto 096 del 11 de febrero de este año, propuso conflicto negativo de jurisdicción^[5].

 

5.                 El Juzgado 012 Administrativo Oral de Medellín precisó que la demanda fue presentada con el fin de verificar el cumplimiento de una sanción urbanística regulada en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997^[6], que modificó el artículo 66 de la Ley 9 de 1989^[7] y que, aunque se dirige contra una entidad pública como lo es el municipio de Rionegro, debe ser conocida por el juez de la Jurisdicción Ordinaria Civil. Particularmente, a juicio de este juzgado, “si bien la naturaleza jurídica de las entidades demandadas es pública y pese a que la Acción de Cumplimiento, está regulada en la Ley 393 de 1997, no se puede pasar por alto el hecho, que tal como lo indicó la Sala Plena de la Corte Constitucional, ‘cuando se trata de asuntos relacionados con materias urbanísticas, ordenamiento territorial y usos del suelo, la disposición aplicable es el artículo 116 de la Ley 388 de 1997’ (…)”^[8].

 

6.                 El juzgado fundamentó su postura en los autos 988 de 2021 y 368 de 2024. En su criterio, dichas providencias acogen la regla fijada en el auto 951 de 2021, según la cual, las acciones de cumplimiento relacionadas con el ordenamiento territorial y las normas urbanísticas contenidas en la Ley 9 de 1989 y 3 de 1991, deben ser asumidas por el juez civil ordinario, independientemente de que se dirijan contra una entidad pública o particulares investidos de función administrativa. 

 

7.                 En consecuencia, de conformidad con lo expuesto y con fundamento a su vez en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, por especialidad, declaró su falta de jurisdicción para pronunciarse sobre el asunto de la referencia^[9]. El 17 de marzo de 2025, el asunto fue enviado a la Corte para que resolviera el conflicto y fue repartido el 10 de abril siguiente al magistrado ponente.

 

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.          Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.           Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.    Competencia para conocer y decidir acciones de cumplimiento en materias y asuntos urbanísticos dirigidos contra entidades públicas o privadas. Reiteración auto 951 de 2021

 

10.             De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, que desarrolló el artículo 87 de la constitucional, el objeto de la acción prevista en el citado precepto superior es el de “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos Administrativos.” Igualmente, la mencionada ley establece que dicha acción podrá dirigirse contra la entidad pública que tenga bajo su responsabilidad la verificación de la ejecución de la norma con fuerza de ley o el respectivo acto administrativo. También procederá contra particulares investidos de funciones públicas y cuyas acciones u omisiones estén generando el incumplimiento demandado (arts. 5 y 6 Ley 393 de 1997).

 

11.             En este sentido, de acuerdo con los mandatos de los artículos 1°, 5 y 6 de la Ley 393, la regla general de competencia para conocer de las acciones de cumplimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la Ley 388 de 1997, establece que, para los efectos específicos de los instrumentos urbanísticos recogidos en la Ley 9 de 1989, se aplicará el siguiente criterio, según el numeral 1 del artículo 116:

 

“1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo” (Énfasis agregado).

 

12.             Así, se advierte que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, define un procedimiento y competencia para la acción de cumplimiento. Ahora, si bien se trata de una legislación previa a la Ley 393 de 1997, aplica de forma especial para verificar el cumplimiento de las normas con fuerza de ley y actos administrativos relacionados con los instrumentos y asuntos urbanísticos de la Ley 9 de 1989. Así mismo, tal y como se deriva del auto 988 del 2021, la primera normativa prevalece en su aplicación respecto de la segunda, por tratarse de la acción de cumplimiento que procede para casos específicos^[14] en los que se busca la aplicación de las normas con fuerza de ley o actos de la administración que emanen de la función administrativa concerniente a la organización urbanística de los territorios. Entre este régimen e instrumentos se encuentra la aplicación de sanciones resultantes de procesos sancionatorios urbanísticos^[15].

 

13.             Por su parte, en el auto 2849 de 2023, la Corte precisó que la Ley 388 de 1997 es el marco normativo que regula la observancia de los deberes establecidos en la Ley 9 de 1989. Por lo tanto, es norma especial que prevalece sobre la general en su aplicación, según se desprende de los criterios de interpretación ante conflicto de normas por materia que se encuentran en la Ley 57 de 1887^[16]. Además, expone el citado auto que: “[L]a Ley 388 de 1997 modificó la Ley 9 de 1989 y en su artículo 116.1 dispuso que ‘el juez civil del circuito’ es el llamado a conocer de las acciones de cumplimiento relativas a exigir la ejecución de ‘una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989 y la presente ley. Tal como se estableció previamente, esa regulación está vigente y resulta aplicable al caso concreto, en virtud del criterio de especialidad’ (…)”.

 

14.             Bajo esta línea, se debe señalar que tanto el auto 988 del 2021 como los autos 2849 de 2023 y 368 de 2024, reiteran la regla contenida en el auto 951 del 2021, que consiste en que las acciones de cumplimiento relacionadas con normas urbanísticas y de ordenamiento territorial serán conocidas por la Jurisdicción Ordinaria Civil. De aquí se deriva que esta será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento que se dirijan contra una entidad pública o particulares en observancia de los deberes regulados en las Leyes 9 de 1989 y 3 de 1991. 

 

D.     Examen del caso concreto

 

15.             En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro y el Juzgado 012 Administrativo Oral de Medellín, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de una acción de cumplimiento instaurada por Robert William Allen.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, el Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro basó su incompetencia en los artículos 3 de la Ley 393 de 1997 y 146 de la Ley 1437 de 2011; mientras que el Juzgado 012 Administrativo Oral de Medellín consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carecía de competencia, en virtud de lo previsto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y los autos 988 del 2021 y 368 de 2024 de esta corporación.

 

16.             Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla establecida en el auto 951 de 2021 y atribuir la competencia de este asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Esto, toda vez que la acción de cumplimiento promovida por el señor Robert William Allen, a través de apoderado, se dirige en contra del municipio de Rionegro, la Corregiduría Sur de Rionegro y la Policía municipal de la misma ciudad, y un particular, a saber, la empresa privada AGROINVERSIONES CRIADERO GM S.A.S para efectos de verificar pretensiones asociadas al cumplimiento de deberes urbanísticos.

 

17.             En efecto, en este caso, la acción de cumplimiento pretende hacer efectivas las órdenes de demolición adoptadas en la Decisión 003 del 30 de marzo de 2023, proferida por la Corregiduría Sur de Rionegro dentro del proceso verbal abreviado de policía Nro. 049-22, en el que se impuso una medida correctiva de demolición de obra a la empresa AGROINVERSIONES CRIADERO GM S.A.S. En otras palabras, se trata de una acción de cumplimiento que busca de la autoridad municipal la ejecución de las órdenes relativas a la medida sancionatoria de demolición de obra, según el ordenamiento territorial y los usos del suelo.

 

E.     Regla de decisión

 

18.             De acuerdo con lo previsto en el auto 951 de 2021, “la Jurisdicción Civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.”  

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

III.     RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro y el Juzgado 012 Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro es la autoridad competente para conocer de la acción de cumplimiento instaurada por Robert William Allen en contra del municipio de Rionegro, el departamento de Antioquia, la Secretaria de Gobierno, la Secretaría de Desarrollo Territorial, la Subsecretaría de Convivencia y Control Territorial del municipio de Rionegro, la Policía municipal de Rionegro, la Corregiduría Sur de Rionegro y la empresa privada AGROINVERSIONES CRIADERO GM S.A.S.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6394 al Juzgado 002 Civil del Circuito de Rionegro para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 012 Administrativo Oral de la ciudad de Medellín.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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